Chèques-vacances
BLANC (Paul)
RAPPORT 296 (98-99) - Commission des Affaires sociales
Table des matières
N°
296
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 6 avril 1999
RAPPORT
FAIT
au nom
de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, MODIFIÉ
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, modifiant l'ordonnance n° 82-283 du
26 mars 1982 portant
création des
chèques-vacances
,
Par M.
Paul BLANC,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Jean Delaneau,
président
; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine
Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet,
vice-présidents
; Mme Annick Bocandé, MM. Charles
Descours, Alain Gournac, Roland Huguet,
secrétaires
; Henri
d'Attilio, François Autain, Paul Blanc, Mme Nicole Borvo, MM.
Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux,
Philippe Darniche, Christian Demuynck, Claude Domeizel, Jacques Dominati,
Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Claude Huriet,
André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla,
Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Simon Loueckhote, Jacques
Machet, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM.
Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de
Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul
Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.
Voir les numéros :
Sénat :
Première lecture :
178
,
227
et T.A.
76
(1998-1999).
Deuxième lecture :
275
(1998-1999).
Assemblée nationale (11
ème
législ.
) :
Première lecture :
1414
,
1460
et
T.A.
271
.
|
Tourisme et loisirs. |
TRAVAUX DE LA COMMISSION
Le
mardi 6 avril 1999
, sous la
présidence de M. Jean Delaneau,
président
, la commission a procédé à l'examen
du
rapport de M. Paul Blanc
,
en deuxième lecture
, sur le
projet de loi n° 275
(1998-1999), adopté par
l'Assemblée nationale en première lecture, modifiant l'ordonnance
n° 82-283 du 26 mars 1982 portant
création des
chèques-vacances
.
M. Paul Blanc, rapporteur
, a présenté les grandes lignes
de son rapport
(cf. exposé général
).
La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.
A
l'article premier
, la commission, sur proposition de M. Paul Blanc,
rapporteur, a adopté un amendement supprimant les
références aux " emplois-jeunes ", aux contrats emploi
consolidé, aux préretraités et aux contractuels des
fonctions publiques, ces nouvelles dispositions introduites à
l'Assemblée nationale étant à la fois dépourvues de
valeur normative et soulevant des problèmes de cohérence.
A
l'article 2
, la commission a adopté, sur proposition du
rapporteur, un amendement revalorisant le plafond de ressources pour
bénéficier du chèque-vacances et un amendement actualisant
le texte de l'ordonnance de 1982 en matière d'exonération des
taxes et participations assises sur les salaires.
A
l'article 3
, la commission a adopté un amendement du rapporteur
rétablissant le dispositif d'exonération adopté par le
Sénat en première lecture, le plafond d'exonération
étant cependant ramené à 30 % du SMIC par
salarié et par an.
A
l'article 4
, la commission a adopté un amendement
présenté par le rapporteur rétablissant le dispositif de
mise en place des chèques-vacances dans les entreprises adopté
par le Sénat en première lecture.
A
l'article 4 ter
, elle a, sur proposition du rapporteur, adopté
un amendement rétablissant la disposition votée en
première lecture supprimant la référence au salarié
titulaire du chèque-vacances dès lors que le dispositif peut
être étendu à des non-salariés.
A
l'article 4 quater
, elle a adopté un amendement
présenté par le rapporteur visant à rétablir la
cotutelle du ministre chargé du tourisme et du ministre des finances sur
l'ANCV.
A
l'article 5
, elle a adopté un amendement du rapporteur
précisant que les retraités pouvaient également
bénéficier du chèque-vacances par l'intermédiaire
des organismes sociaux.
A
l'article 7
, elle a adopté un amendement permettant à
l'ANCV de conclure des conventions de partenariat avec des entreprises ou des
organismes dans le but d'assurer la plus large distribution du
chèque-vacances.
A
l'article 8 (nouveau),
elle a, sur proposition du rapporteur,
adopté un amendement de suppression de cet article, dont la
portée normative est incertaine.
La commission a enfin approuvé le projet de loi ainsi
amendé
.
Mesdames, Messieurs,
Lors de l'examen en première lecture du projet de loi,
présenté par Mme Michelle Demessine, modifiant l'ordonnance du 26
mars 1982 portant création des chèques-vacances, votre commission
avait adopté un dispositif conséquent d'amendements visant
à assurer une portée réelle à cette réforme
du chèque-vacances.
Votre commission rejoignait le gouvernement dans un " diagnostic
partagé " sur deux points. En premier lieu, le
chèque-vacances, en s'inscrivant dans une logique de participation
à forte dimension sociale, peut constituer une aide tout à fait
efficace pour permettre aux familles de partir en vacances. En second lieu, la
législation actuelle est trop restrictive pour permettre à ce
dispositif de jouer à plein, ce qui explique son bilan en demi-teinte.
Trois lacunes sont tout particulièrement évidentes. Il s'agit
d'abord d'un dispositif déséquilibré, qui mélange,
dans des conditions le plus souvent opaques, deux circuits de distribution des
chèques-vacances, le premier directement par l'entreprise, le second par
les organismes sociaux. En outre, l'accès de certains publics aux
chèques-vacances est, en pratique, interdit en l'absence d'organismes
abondeurs : c'est le cas pour les retraités, les
préretraités, les artisans et commerçants, les
agriculteurs, les professions libérales. Enfin, les salariés des
PME restent exclus du système du fait de l'absence d'incitations
fiscales et sociales suffisantes pour l'employeur, lorsque n'existe pas de
comité d'entreprise.
Mais, si le diagnostic est partagé, les conclusions à en tirer
divergent. Votre commission a estimé que le projet du gouvernement
n'était pas à la hauteur de l'enjeu et ne permettait pas une plus
large distribution des chèques-vacances. Votre commission avait donc
préféré proposer, par voie d'amendements, une
réforme plus ambitieuse du chèque-vacances pour garantir son
développement effectif.
Les lignes directrices de cette réforme, qui ont été
adoptées, lors de la première lecture, en séance publique,
le 2 mars dernier, sont les suivantes :
- augmentation sensible du plafond de ressources pour permettre aux
classes moyennes de bénéficier du chèque-vacances ;
- réaffirmation de la possibilité pour les
non-salariés d'avoir accès aux chèques-vacances par le
biais des organismes sociaux ;
- meilleure prise en compte des charges de famille afin de permettre aux
familles nombreuses de partir en vacances, le coût des vacances
étant croissant en fonction du nombre d'enfants ;
- élargissement de l'exonération de cotisations sociales au
titre de la contribution de l'employeur à l'ensemble des entreprises
pour garantir la neutralité entre les deux circuits de
distribution ;
- extension de cette exonération à la CSG afin de rendre le
dispositif plus incitatif pour le salarié ;
- diminution de 4 à 2 % du SMIC du montant minimum du
versement du salarié afin de permettre aux plus modestes de se
constituer une épargne-vacances ;
- simplification des procédures permettant la mise en place du
chèque-vacances afin qu'elles touchent le maximum d'entreprises. A ce
propos, les résultats d'un sondage de l'ANCV auprès de PME
soulignent la nécessité d'une telle simplification :
29 % des dirigeants de PME considèrent que la complexité
administrative est un frein à la mise en place des
chèques-vacances ;
- possibilité de distribuer les chèques-vacances à
l'étranger afin de prendre une " longueur d'avance " dans la
perspective d'un chèque-vacances européen ;
- faculté pour l'ANCV de sous-traiter la distribution du
chèque-vacances à des organismes qui connaissent bien les PME et
qui pourraient donc accélérer très sensiblement la
diffusion de ce titre.
Ce dispositif pragmatique et équilibré visait à assurer un
développement plus rapide et plus important du chèque-vacances
que ne permettait le projet de loi initial.
•
La suppression des améliorations introduites par le
Sénat en première lecture
Pourtant, en première lecture, l'Assemblée nationale a choisi de
ne pas s'inscrire dans cette démarche pragmatique. Elle a en effet
très largement rétabli le texte du projet de loi initial, en
supprimant la plupart des apports introduits par le Sénat.
Un seul article (l'article 6) a été adopté conforme,
article qui réaffirmait le monopole d'émission de l'ANCV. Deux
dispositions introduites par le Sénat ont été maintenues,
bien que légèrement modifiées. D'abord, l'Assemblée
nationale a accepté de limiter à 2 % du SMIC le montant
minimal du versement mensuel du salarié, mais elle a maintenu la
durée minimale à quatre mois alors que le Sénat proposait
de la ramener à trois mois. Ensuite, l'Assemblée nationale a
retenu l'idée de la publication d'un rapport annuel faisant le bilan
économique et social de l'utilisation du chèque-vacances, mais a
chargé le ministre du tourisme, et non l'ANCV, de le rédiger.
Votre commission ne peut que regretter ce manque d'ouverture de
l'Assemblée nationale sur un sujet important qui aurait, à
l'évidence, nécessité une approche plus consensuelle. Elle
tient en outre à s'élever vigoureusement contre les critiques
fortement empreintes d'idéologie formulées contre les
propositions du Sénat. Le Sénat aurait
" dénaturé l'objet social du
chèque-vacances ", " encouragé l'absence de
comité d'entreprise ",
cherché à
" limiter le dialogue social ",
" procédé au détournement du
chèque-vacances pour satisfaire les appétits de quelques groupes
privés "...
Au-delà de leur caractère excessif,
ces critiques témoignent en réalité de
l'incompréhension d'une démarche exclusivement pragmatique qui
visait à donner au texte proposé les moyens de son ambition.
•
Un débat confus qui n'a pas dissipé certaines
incertitudes
Au-delà de cette incompréhension, le débat à
l'Assemblée nationale a en outre été marqué par une
évidente confusion, en partie entretenue par la position ambiguë du
gouvernement.
La plus grande partie du débat s'est en effet focalisée sur les
difficultés d'accès de certains publics spécifiques au
chèque-vacances, sans pour autant permettre de mieux cerner les origines
de ces difficultés, ni proposer de solutions concrètes et
adaptées. Deux catégories de personnes rencontrent de telles
difficultés.
Il s'agit d'abord des
salariés sous statut particulier
: les
" emplois-jeunes ", les contrats emplois-solidarité, les
contrats emploi-consolidé, les agents contractuels des fonctions
publiques. Ces publics, même s'ils relèvent d'un statut
spécifique, sont avant tout des salariés. Ils peuvent donc
bénéficier du chèque-vacances dans les conditions de droit
commun. En pratique cependant, l'accès aux chèques-vacances reste
difficile pour les agents de droit privé employés par l'Etat. La
raison en est simple : les circulaires définissant le champ des
bénéficiaire potentiels des chèques-vacances, sur la base
de l'article 6 de l'ordonnance, ne les prennent pas en considération. Il
appartient donc à l'Etat employeur de respecter l'esprit de la loi.
La seconde catégorie est celle des
non-salariés
, qu'il
s'agisse des travailleurs indépendants ou des retraités et des
préretraités. Ils peuvent en théorie
bénéficier des chèques-vacances sur la seule base de
l'article 6 de l'ordonnance, la difficulté étant bien entendu de
trouver un organisme abondeur.
En tout état de cause, des voies législatives d'accès aux
chèques-vacances existent déjà. Mais elles ne sont pas
mises en pratique par les employeurs ou par les organismes sociaux. Ce sont
donc les comportements et non le droit qu'il faut faire évoluer.
Dans ce contexte, l'Assemblée nationale a pourtant jugé
souhaitable d'introduire de nouvelles dispositions dans le projet de loi
rappelant que différents publics peuvent acquérir des
chèques-vacances. Et ce sont ces nouvelles dispositions qui ont
considérablement obscurci le débat, au point que le
président de la commission des Affaires culturelles a
décidé, au cours de la discussion, de créer un
" groupe de travail " chargé de faire le point sur
l'accès de ces catégories aux chèques-vacances et a
demandé aux parlementaires de retirer leurs amendements sur ce sujet
dans l'attente des conclusions de ce groupe de travail.
La seconde source de confusion a résidé, à
l'Assemblée nationale, dans la question de l'ouverture européenne
du chèque-vacances. Là encore, à la demande du ministre,
l'examen de cette question a été reportée à la
seconde lecture. Votre commission ne peut d'ailleurs que regretter
l'impréparation de ce projet de loi, qui arrive inachevé en
discussion en première lecture au Parlement.
•
Des modifications hasardeuses
Si, dans ce contexte, l'Assemblée nationale a rétabli très
largement le texte initial du Gouvernement, elle a également introduit
certaines modifications, qui ne font paradoxalement que rajouter à la
confusion.
Les premières concernent précisément l'inscription
explicite dans l'ordonnance du bénéfice potentiel du
chèque-vacances à certaines catégories :
" emplois-jeunes ", contrats emploi consolidé, contractuels de
la fonction publique, préretraités et retraités. Toutes
ces extensions se font sur la base de l'article 6 de l'ordonnance de 1982.
Ces nouvelles dispositions n'apportent pourtant aucune réponse
concrète aux personnes ne pouvant pas bénéficier, en
pratique, du chèque-vacances. Elles sont d'abord dépourvues de
toute portée normative, l'ordonnance de 1982 prévoyant
déjà leur accès aux chèques-vacances dans les
conditions de droit commun. Elles sont également sources de nouvelles
ambiguïtés, en limitant l'accès des personnes titulaires
d'un contrat de travail à la seule voie de l'article 6 de l'ordonnance
et en prévoyant, pour les non-salariés, un régime
spécifique pour les retraités. Inutiles, ces nouvelles
dispositions ne font finalement qu'obscurcir le débat sur l'accès
aux chèques-vacances, en évitant d'y apporter des réponses
concrètes.
Une autre modification, à l'article 3 du projet de loi, concerne les
conditions de mise en place du chèque-vacances dans les PME.
Au-delà des deux procédures prévues par le projet de loi
initial (accord d'entreprise ou accord de regroupement d'entreprise), un
amendement présenté par M. Terrier, rapporteur, a introduit
une voie nouvelle : l'accord de branche.
Or, la mise en place des chèques-vacances dans l'entreprise par
l'intermédiaire d'un accord de branche est largement redondante avec la
disposition de l'article 5 du projet de loi qui prévoit la
possibilité de création par voie conventionnelle d'organismes
paritaires de gestion des activités sociales pouvant distribuer les
chèques-vacances. Cette disposition va en outre à l'encontre de
l'objectif de négociation au plus près des entreprises.
Un autre amendement de MM. Terrier et Gremetz à l'article 4 quater
du projet de loi modifie la tutelle de l'ANCV. Elle ne sera exercée que
par le ministre chargé du tourisme alors que l'ordonnance de 1982
prévoyait une double tutelle : ministre chargé du tourisme -
ministre chargé de l'économie et des finances.
Votre commission estime cependant nécessaire de maintenir une cotutelle
par le ministre chargé de l'économie et des finances, l'ANCV
étant chargée d'émettre des titres de paiement.
Enfin, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel 8,
issu d'un amendement de MM. Terrier et Gremetz qui prévoit que
" toutes les mesures nécessaires seront prises afin de permettre
une large diffusion des dispositions de la présente loi au sein des
entreprises ".
Un tel article additionnel dépourvu de tout
caractère normatif n'a guère sa place dans un projet de loi.
•
La position de votre commission
Au total, le texte soumis au Sénat en seconde lecture ne fait que
renforcer cette impression d'" occasion manquée " que
constitue ce projet de loi. Tant le Gouvernement que l'Assemblée ont en
effet opposé une fin de non-recevoir aux propositions du Sénat,
accentuant ainsi le risque de limiter la portée du texte à la
portion congrue.
Dans ces conditions, votre commission vous propose de rétablir la
plupart des orientations adoptées par notre Haute Assemblée en
première lecture. Toutefois dans le souci de permettre la reprise du
dialogue entre les deux chambres, votre commission vous propose d'apporter
certaines inflexions au texte voté en première lecture.
Ainsi, vous suggère-t-elle d'accepter le changement du critère
d'appréciation des ressources et d'adopter, comme le prévoit le
projet de loi initial, le critère du revenu fiscal de
référence, tout en attirant l'attention sur la
nécessité de limiter strictement la diffusion de données
fiscales personnelles dans l'entreprise . Votre commission vous propose
également une revalorisation plus faible du plafond de ressources que
celle adoptée en première lecture, mais qui prend mieux en compte
la situation de famille que le projet initial.
Votre commission vous demande également de limiter à 30 % du
SMIC -et non à 40 % comme le Sénat l'avait voté en
première lecture- le montant de la contribution de l'employeur pouvant
être exonérée de charges sociales. En revanche, elle vous
propose de maintenir la majoration de ce taux de 10 points par enfant à
charge, ainsi que l'obligation de modulation de cette contribution en fonction
du nombre d'enfants à charge. Il est en effet indispensable de mieux
intégrer la dimension familiale dans le dispositif du
chèque-vacances.
Votre commission vous demande en conséquence de revenir sur la
suppression du plafonnement global des sommes consacrées par l'employeur
aux chèques-vacances, prévu à l'article 3 de
l'ordonnance, qui avait été adoptée en première
lecture.
Enfin, dans l'attente d'informations plus précises que s'est
engagé à fournir le Gouvernement et pour ne pas rajouter à
la confusion sur cette question qui mélange la possibilité pour
les Français d'utiliser le chèque-vacances à
l'étranger et la faculté pour les étrangers
d'acquérir ce titre pour régler des dépenses de vacances
en France, votre commission vous propose de ne pas reprendre les dispositions
votées en première lecture permettant la diffusion du
chèque-vacances à l'étranger.
C'est donc une démarche constructive, mais une démarche qui
préserve les apports essentiels adoptés par le Sénat en
première lecture que vous propose votre commission.
Dans ces conditions, elle vous propose d'adopter le projet de loi ainsi
amendé.
EXAMEN DES ARTICLES
Article premier
(Article premier de l'ordonnance n°
82-283 du 26 mars 1982
portant création du
chèque-vacances)
Délimitation du champ des
salariés potentiellement
bénéficiaires du dispositif
Cet
article propose une nouvelle rédaction pour l'article premier de
l'ordonnance de 1982 qui définit le champ des salariés
potentiellement bénéficiaires du chèque-vacances par le
circuit de l'employeur. Cette nouvelle rédaction introduit deux
innovations par rapport à la rédaction actuelle.
D'une part, elle actualise la rédaction de l'ordonnance en
remplaçant la référence obsolète à l'article
L. 351-17 du code du travail par la référence aux 3° et
4° de l'article L. 351-12 du code de travail.
D'autre part, en intégrant les salariés visés à
l'article L. 351-13 du code du travail, elle étend le champ des
bénéficiaires potentiels du chèque-vacances à deux
nouvelles catégories de salariés : les marins pêcheurs
et les ouvrier dockers occasionnels.
En première lecture, le Sénat a adopté l'article premier
sans modification.
En revanche, l'Assemblée nationale a profondément modifié
la rédaction de cet article pour insérer dans l'article premier
de l'ordonnance de 1982 de nouvelles dispositions confirmant explicitement que
certains publics peuvent bénéficier des chèques-vacances.
Ainsi, l'Assemblée a adopté deux amendements réaffirmant
l'ouverture de l'accès aux chèques-vacances à quatre
catégories de personnes :
- les " emplois-jeunes "
(article L. 322-4-18 du code du
travail)
par un amendement présenté par le Gouvernement ;
- les titulaires d'un contrat emploi-consolidé
(art. L.
322-4-8-1 du code du travail)
par un sous-amendement à l'amendement
précédent présenté par M. Gérard Terrier au
nom de la commission, avec l'avis défavorable du Gouvernement ;
- les agents titulaires des collectivités locales les agents
statutaires des établissements publics administratifs ne
dépendent pas de l'Etat, les agents non titulaires des fonctions
publiques et les agents non statutaires des établissements publics
administratifs
(1° et 2° de l'article L. 351-12 du code du
travail)
par un amendement présenté par M. Gérard
Terrier, rapporteur, M. Maxime Gremetz et les commissaires communistes,
avec l'avis défavorable du Gouvernement ;
- les préretraités
(article L. 322-4 du code du
travail)
par le même amendement.
Votre commission s'était interrogée lors de l'examen du texte en
première lecture sur l'opportunité d'inscrire explicitement ces
catégories dans l'article premier de l'ordonnance de 1982. Il lui avait
alors semblé que cette démarche étaient inutile, ces
personnes pouvant potentiellement bénéficier des
chèques-vacances soit sur la base de l'article premier de l'ordonnance
pour les personnes salariées n'appartenant pas aux fonctions publiques,
soit sur la base de l'article 6 de l'ordonnance pour l'ensemble de ces
personnes.
Dans ces conditions, votre commission ne peut que confirmer sa position
initiale, d'autant plus que la nouvelle rédaction proposée par
l'Assemblée nationale soulève certains problèmes.
En premier lieu, les apports de l'Assemblée nationale sont
dépourvus de toute portée normative. Ils ne font que rappeler que
ces catégories peuvent, sur la base de l'article 6 de l'ordonnance,
c'est-à-dire par le biais des organismes sociaux,
bénéficier des chèques-vacances. Or, l'article 6 de
l'ordonnance est déjà rédigé de manière
suffisamment large pour inclure ces différentes catégories.
En second lieu, la nouvelle rédaction proposée par
l'Assemblée nationale se révèle finalement très
restrictive et risque paradoxalement d'aller à l'encontre de l'objectif
visé. En effet, la nouvelle rédaction ne prévoit qu'une
seule voie pour bénéficier des chèques-vacances :
celle des organismes sociaux. Or, les " emplois-jeunes " et les
titulaires d'un contrat emploi consolidé peuvent, lorsqu'ils sont
employés par une association ou une entreprise publique, en
bénéficier par le circuit de distribution
" employeur ". Cette voie serait alors fermée.
En troisième lieu, la rédaction proposée pose un
problème de cohérence juridique. La rédaction actuelle de
l'ordonnance prévoit deux circuits de distribution : le circuit
" employeur " à son article premier et le circuit
" organismes sociaux " à son article 6. Or, l'Assemblée
nationale propose de modifier l'article premier de l'ordonnance pour permettre
à certaines personnes de bénéficier des
chèques-vacances dans les conditions prévues à l'article
6. Dès lors, cette rédaction ne fait que rajouter à la
confusion entre les deux circuits.
En quatrième lieu, elle est aussi incomplète. En prévoyant
un régime spécifique pour certains publics, elle tend à
écarter
a contrario
d'autres personnes du
chèque-vacances : les titulaires d'un contrat emploi
solidarité ou d'autres contrats aidés, les chômeurs, les
professions non-salariées... A l'évidence, cette démarche
d'exclusion va à l'encontre de l'objectif du projet de loi qui est de
développer le nombre de bénéficiaires du
chèque-vacances.
Enfin, la rédaction proposée par l'Assemblée nationale est
entachée d'une erreur matérielle. Elle prévoit que les
" salariés "
préretraités peuvent
bénéficier des chèques-vacances
" avec la
contribution de leur employeur ".
Or, les préretraités
n'ont plus ni contrat de travail, ni employeur. La disposition serait donc
inapplicable.
Pour ces raisons, votre commission vous propose d'adopter un
amendement
rétablissant le texte initial du projet de loi qui définit le
champ d'application du dispositif de manière à la fois large et
souple et garantit alors l'ouverture de l'accès potentiel aux
chèques-vacances à tous les publics que cherche à prendre
en compte l'Assemblée nationale.
A ce propos, votre commission observe que les difficultés d'accès
aux chèques-vacances ne sont pas liées à des obstacles
législatifs, mais aux réticences de l'Etat-employeur. Ainsi, les
" emplois-jeunes " et les titulaires d'un contrat emploi
consolidé employés par les collectivités locales ont le
plus souvent accès aux chèques-vacances. De son
côté, l'Etat ne le permet pas à ses contractuels de droit
privé. C'est donc la circulaire et non la loi qu'il est urgent de
modifier.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art. 2
(Art. 2 de l'ordonnance du 26 mars 1982
précitée)
Modification du critère
d'appréciation des ressources
pour bénéficier du
chèque-vacances
Cet
article propose, dans sa rédaction initiale, une nouvelle
rédaction de l'article 2 de l'ordonnance qui précise les
conditions auxquelles doivent répondre les salariés pour
bénéficier du chèque-vacances. Il prévoit notamment
de modifier le critère d'appréciation des ressources, le
critère du revenu fiscal de référence se substituant au
critère actuel de cotisation d'impôt sur le revenu. Cet article
reprend également, par coordination, le contenu du premier alinéa
de l'article 3 de l'ordonnance relatif à la procédure de
consultation des instances de concertation.
En première lecture, le Sénat a adopté une nouvelle
rédaction de cet article. Celle-ci visait à maintenir le
critère actuel d'appréciation des ressources tant en augmentant
sensiblement le plafond de ressources. Elle avait également pour objet
de mettre l'ordonnance de 1982 en cohérence avec la législation
actuelle en matière de taxes et participations sur les salaires en
inscrivant dans le texte de l'ordonnance les dispositions de la loi de finances
pour 1989.
Toutefois, l'Assemblée nationale a, par un amendement
présenté par son rapporteur, rétabli le texte initial du
projet de loi, un sous-amendement présenté par le Gouvernement
actualisant le plafond de ressources en application de la loi de finances pour
1999.
Dans ces conditions, votre commission tient à rappeler les raisons
l'ayant amené à proposer une nouvelle rédaction de cet
article.
Une revalorisation du plafond de ressources apparaît indispensable.
D'une part, il est paradoxal qu'une réforme visant à encourager
le développement du chèque-vacances n'intègre pas une
revalorisation substantielle du plafond de ressources. Ainsi, les deux
précédentes réformes du dispositif ont permis de majorer
substantiellement ce plafond. Initialement de 1.000 francs de cotisation
d'impôt sur le revenu, ce montant est passé à
4.000 francs (loi de finances pour 1984), puis à 9.000 francs
(loi de finances pour 1989).
D'autre part, le plafond de ressources actuel ne permet pas aux professions
intermédiaires de bénéficier du chèque-vacances par
le circuit " employeur ". C'est pourquoi votre commission vous avait
proposé une majoration de ce plafond, qui avait pour principal effet de
permettre à ces professions d'en bénéficier pour peu
qu'elles aient au moins deux enfants. Favorable aux classes moyennes,
l'augmentation du plafond serait donc aussi favorable à la famille.
Enfin, le relèvement du plafond permettrait de rétablir une
neutralité entre les deux circuits de distribution, les plafonds
fixés par les " organismes sociaux " étant la plupart
du temps supérieurs à ceux du circuit " employeur ".
En revanche, le critère du revenu fiscal de référence,
s'il n'est pas dépourvu d'un risque de diffusion des données
fiscales personnelles dans l'entreprise, permet sans doute d'apprécier
de manière légèrement plus objective la
réalité des revenus des ménages que le critère
actuel de cotisation d'impôt sur le revenu.
Soucieuse de faire un pas vers l'Assemblée nationale et prenant acte des
engagements pris par la secrétaire d'Etat en séance
1(
*
)
, votre commission vous propose d'accepter la
modification des critères d'appréciation des ressources.
De même, vous propose-t-elle, par voie
d'amendement
, une
revalorisation du plafond moins importante que celle proposée en
première lecture, mais plus centrée sur les familles. Elle porte
ainsi essentiellement sur la majoration par demi-part supplémentaire,
celle-ci passant de 19.990 francs à 25.000 francs.
Votre commission vous propose également d'adopter un second
amendement
, actualisant le texte de l'ordonnance de 1982 en reprenant
explicitement les modifications apportées par la loi de finances pour
1989. L'ordonnance de 1982 prévoyait que la contribution de l'employeur
soit exonérée de la taxe sur les salaires. L'article 20 de la loi
de finances pour 1989 a apporté une double précision : cette
exonération est plafonnée dans la limite d'un SMIC
apprécié sur une base mensuelle et elle est étendue
à la taxe d'apprentissage, à la participation des employeurs au
financement de la formation professionnelle continue et à l'effort de
construction.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art. 3
(Art. 2-1 nouveau de l'ordonnance du 26 mars
1982
précitée)
Exonération de charges sociales sur la
contribution de l'employeur
au financement des
chèques-vacances
dans les entreprises de moins de 50
salariés
Cet
article crée, dans l'ordonnance de 1982, un nouvel article 2-1 qui
prévoit une exonération de charges sociales pour la contribution
de l'employeur dans les PME. Cette exonération reste strictement
encadrée.
En premier lieu, le champ de l'exonération est limité : elle
ne concerne que les entreprises de moins de 50 salariés,
dépourvues de comité d'entreprise et ne relevant pas d'un
organisme paritaire prévu à l'article 54 du projet de loi, elle
ne vise ni la CSG, ni la CRDS et elle est plafonnée à 30 %
du SMIC par salarié et par an. En second lieu, le bénéfice
de l'exonération est soumis à trois conditions :
l'obligation de moduler l'abondement en fonction des
rémunérations des salariés, la nécessité de
respecter une procédure passant par la conclusion d'un accord
d'entreprise ou d'un accord de regroupement d'entreprises et la
non-substitution de la contribution à un élément de
rémunération.
En première lecture, votre commission avait estimé que le
dispositif proposé n'était pas assez incitatif pour permettre la
mise en place des chèques-vacances dans les PME. Rappelons qu'en 1997,
seules 226 PME avaient signé une convention avec l'ANCV. Aussi,
avait-elle proposé une nouvelle rédaction de cet article,
nouvelle rédaction adoptée par le Sénat.
Cette nouvelle rédaction visait à redonner une efficacité
réelle au dispositif et à mieux prendre en compte la situation
des familles. Elle prévoyait quatre mesures principales :
- extension de l'exonération à l'ensemble des entreprises
dans un souci de neutralité ;
- extension de l'exonération à la CSG pour prendre en
considération le basculement progressif des charges sociales sur la
CSG ;
- relèvement de 30 % du SMIC à 40 % du SMIC du
plafond de la contribution ouvrant droit à exonération, ce
plafond étant majoré de 10 points par enfant à
charge ;
- modulation de la contribution de l'employeur en fonction du nombre
d'enfants à charge.
L'Assemblée nationale a cependant préféré, sur
proposition de son rapporteur, rétablir le texte initial du
Gouvernement, en apportant une légère inflexion à la
rédaction initiale. Elle a en effet ouvert une voie nouvelle pour la
procédure de mise en place du chèque-vacances dans les PME en
prévoyant la possibilité de conclure un accord de branche.
Pour les mêmes raisons qui avaient justifié les réserves
formulées en première lecture, votre commission vous propose
d'adopter un
amendement
rétablissant le texte adopté par
le Sénat en première lecture. Elle tient cependant à
apporter une légère inflexion à la rédaction de cet
article. Votre commission, prenant acte des garanties données par le
ministre, propose de ramener le plafond d'exonération de 40 %
à 30 % du SMIC, le Gouvernement ayant précisé qu'il
s'agissait du " SMIC brut " (soit 2.039 francs) et non du
" SMIC net " (soit 1.610 francs).
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art. 4
(Art. 3 de l'ordonnance du 26 mars 1982
précitée)
Coordination
Cet
article est un simple article de coordination. Il supprime les dispositions du
premier alinéa de l'article 3 de l'ordonnance de 1982 relative à
la procédure de mise en place des chèques-vacances dans
l'entreprise, dispositions que le projet de loi a repris dans la même
rédaction (à l'exception de modifications de cohérence)
dans son article 2.
En première lecture, le Sénat avait adopté une nouvelle
rédaction de cet article redéfinissant les procédures
applicables lors de la mise en place d'un système de
chèques-vacances dans l'entreprise. En effet, dans la mesure où
le Sénat avait étendu l'exonération de charges sociales
à l'ensemble des entreprises, il était nécessaire
d'unifier la procédure applicable, le projet de loi juxtaposant deux
procédures : l'une pour les PME, l'autre pour les entreprises ne
bénéficiant pas d'exonération de charges sociales.
Le Sénat savait en effet estimé que les procédures
prévues à l'article 3 du projet de loi risquaient
d'être à la fois trop rigides et trop complexes. Le projet de loi
ne prévoyait en effet que deux procédures : un accord
d'entreprise signé avec un délégué syndical, un
délégué du personnel ou un salarié mandaté
dans les conditions prévues par la loi du 13 juin 1998 ou un accord de
regroupement d'entreprises. Craignant que ces voies ne soient finalement
guère praticables, le Sénat avait, sur proposition de votre
commission, prévu une nouvelle procédure. Celle-ci reprenait,
pour l'essentiel, les voies existantes et les voies prévues à
l'article 3 du projet de loi, mais en ouvrait également deux nouvelles,
dans un souci de simplification, d'adaptation aux contraintes des PME et
d'amélioration de la portée du dispositif.
Ces deux voies nouvelles étaient les suivantes :
- la signature d'un accord d'entreprise en application d'un accord de
branche mettant en oeuvre les dispositions de l'article 6 de la loi
n° 96-985 du 16 novembre 1996, cette loi introduisant pour la
première fois le principe du mandatement, mais prévoyant son
encadrement par les partenaires sociaux du fait de l'obligation
préalable de conclure un accord de branche ;
- la consultation des délégués du personnel, dans le
seul cas où les autres procédures se seraient
révélées inapplicables, cette procédure
étant d'ailleurs actuellement applicable en vertu de l'ordonnance de
1982.
En première lecture, l'Assemblée nationale ayant rétabli
l'article 3 du projet de loi initial, elle a, par coordination, rétabli
l'article 4 dans sa rédaction initiale. En revanche, à l'article
3, elle a, sur proposition de son rapporteur, prévu une voie nouvelle
pour la mise en place du chèque-vacances dans les PME : l'accord de
branche. A l'inverse, elle n'a pas retenu les deux voies ouvertes par le
Sénat en première lecture.
Votre commission observe à ce propos qu'un accord de branche ne
constitue pas le niveau de négociation pertinente pour définir
" le montant de la contribution de l'employeur et les modalités
de son attribution ".
Il est préférable d'encourager une
négociation au plus près des entreprises, afin de mieux prendre
en compte les contraintes et les opportunités existant dans chaque
entreprise. En outre, l'introduction d'une telle procédure dans le
circuit " employeur " risque d'entrer en contradiction avec la mise
en place, par accord de branche ou territorial, d'organismes paritaires de
gestion d'activités sociales prévu à l'article 5 du projet
de loi.
Votre commission propose donc de rétablir, par voie
d'amendement
,
le texte adopté au Sénat en première lecture. Elle
considère en effet que le système du mandatement, issu de la loi
du 16 novembre 1996, constitue un moyen efficace de relancer le dialogue social
dans le PME. A cet égard, elle observe que les partenaires
sociaux
2(
*
)
ont décidé le 8 avril
1999 de reconduire à l'identique les dispositions expérimentales
sur la négociation collective dans les entreprises dépourvues de
délégués syndicaux, issues de l'accord national
interprofessionnel du 31 octobre 1995 et reprises dans la loi du 16 novembre
1996.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art. 4 bis
(Art. 3 de l'ordonnance du 26 mars
1982
précitée)
Montant minimal du versement du
salarié
pour l'octroi des chèques-vacances
Sur
proposition de la commission, la Haute Assemblée avait adopté, en
première lecture, un article additionnel 4 bis contenant trois
dispositions :
- le montant minimal du versement mensuel du salarié est
ramené de 4 % à 2 % du SMIC, afin de permettre aux
salariés les plus modestes de se constituer une
" épargne-vacances " ;
- la durée minimale d'épargne est ramené de 4
à 3 mois, dans un souci de souplesse ;
- le plafonnement de la contribution annuelle globale de l'employeur pour
le financement du chèque-vacances est supprimée, ce plafonnement
faisant largement double emploi avec les plafonds mis en place à
l'article 3 du projet de loi définissant le montant maximal de la
contribution ouvrant droit à exonération.
L'Assemblée nationale a, en première lecture, adopté une
nouvelle rédaction pour cet article ne conservant que la diminution de
4 % à 2 % du SMIC du montant minimal du versement du
salarié.
Votre commission se félicite que l'Assemblée nationale ait repris
l'essentiel du texte du Sénat.
En conséquence, elle vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Art. 4 ter
(Art. 4 de l'ordonnance du 26 mars
1982
précitée)
Prise en compte des non-salariés
En
première lecture, le Sénat a, sur proposition de son rapporteur,
introduit cet article additionnel visant à supprimer la
référence au statut de salarié, à l'article 4 de
l'ordonnance de 1982. Cet article, qui définit les conditions de
remboursement du chèque-vacances, doit en effet viser aussi bien les
salariés que les non-salariés, ceux-ci pouvant
bénéficier du chèque-vacances par le biais des organismes
sociaux. Si les organismes sociaux restent libres de définir les
conditions de remboursement de la contribution du bénéficiaire,
il n'en est pas moins important que le principe même du remboursement
soit également inscrit dans la loi pour ce circuit de distribution.
L'Assemblée nationale a, lors de l'examen du texte en première
lecture, supprimé cet article additionnel. A ce propos, votre commission
ne peut que s'interroger sur l'attitude contradictoire de l'Assemblée
nationale qui, d'un côté, adopte des dispositions d'ordre
déclaratif, sans portée juridique, en faveur de l'accès
des non-salariés (retraités, préretraités) aux
chèques-vacances et, de l'autre, supprime les propositions
concrètes visant à assurer en pratique cet accès.
Votre commission vous propose de rétablir cet article par voie
d'amendement.
Art. 4 quater
(Art. 5 de l'ordonnance du 26 mars
1982 précitée)
Tutelle de l'ANCV
Ce
nouvel article a été introduit à l'initiative du groupe
communiste républicain et citoyen en première lecture par le
Sénat. Il vise à actualiser la rédaction de l'ordonnance
de 1982, en remplaçant les termes " ministre du temps libre "
par les termes " ministre chargé du tourisme ".
En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté un
amendement présenté par son rapporteur, contre l'avis du
Gouvernement, prévoyant que la tutelle de l'ANCV soit exercée par
le seul ministre chargé du tourisme. Cette tutelle est actuellement, en
application de l'article 5 de l'ordonnance de 1982, exercée
conjointement par le ministre chargé de l'économie et des
finances et le ministre chargé du temps libre.
Votre commission estime cependant que le maintien d'une cotutelle est
préférable dans la mesure où l'ANCV est chargée
d'émettre des titres de paiement. Elle vous propose, en
conséquence, d'adopter un
amendement
visant à
rétablir cette cotutelle.
L'Assemblée nationale a également adopté un amendement
prévoyant que le ministre chargé du tourisme publie chaque
année un rapport sur le bilan économique et social de
l'utilisation du chèque-vacances.
En première lecture, le Sénat avait adopté un amendement
présenté par votre rapporteur prévoyant qu'un tel rapport
serait publié chaque année par l'ANCV. En conséquence,
elle ne voit pas d'objection à ce que ce rapport soit publié par
le ministre chargé du tourisme et non par l'ANCV.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art. 5
(Art. 6 de l'ordonnance du 26 mars 1982
précitée)
Possibilité pour les organismes
paritaires chargés
de la gestion d'activités sociales de
délivrer des chèques-vacances
Cet
article, qui constitue avec l'article 3 le second volet du dispositif devant
permettre d'assurer aux salariés des PME un meilleur accès aux
chèques-vacances, ouvre une voie nouvelle d'attribution des
chèques-vacances, au sein du circuit de distribution " organismes
sociaux " prévu à l'article 6 de l'ordonnance, à
travers les organismes paritaires chargés de la gestion
d'activités sociales susceptibles d'être créés par
accord de branche ou territorial.
Votre commission avait formulé des réserves sur la portée
pratique de cette disposition. Un récent sondage de CSA opinion
commandé par l'ANCV tend à confirmer cette analyse. Seuls
14 % des dirigeants des PME déclarent pouvoir affecter plus de
0,2 % de la masse salariale au financement des chèques-vacances.
Or, les organismes paritaires demanderaient à l'évidence un
financement supérieur. A titre d'exemple, un organisme paritaire de
branche (l'APAS) est financé par un prélèvement de
0,4 % sur la masse salariale. Toutefois, dans la mesure où
l'application de cette disposition relève de l'accord entre partenaires
sociaux, votre commission ne s'y était pas opposée et le
Sénat avait adopté cet article sans modification.
L'examen de cet article à l'Assemblée nationale s'est en revanche
traduit par deux modifications.
En premier lieu, l'Assemblée nationale a adopté un amendement
présenté par le rapporteur visant à actualiser la
rédaction de l'ordonnance de 1982, la référence aux
" bureaux d'aide sociale " étant remplacée par celle de
" centres communaux d'aide sociale ".
En second lieu, elle a adopté contre l'avis du Gouvernement un
amendement prévoyant que les retraités -et en particulier ceux
dont les pensions de retraite sont les plus faibles- peuvent
bénéficier des chèques-vacances par l'intermédiaire
des caisses de retraites, celles-ci pouvant passer une convention avec l'ANCV.
Ce second amendement a le mérite d'attirer l'attention du faible
accès des retraités aux chèques-vacances. La CNRACL est la
seule caisse de retraite qui contribue à la distribution des
chèques-vacances en tant qu'organisme social. Toutefois, la
rédaction choisie soulève un double problème. D'une part,
il n'est pas souhaitable d'imposer aux caisses de retraites des obligations que
les autres organismes sociaux relevant de l'article 6 de l'ordonnance ne se
verraient pas imposer. D'autre part, l'introduction d'une possibilité de
conventionnement explicite pour les caisses de retraite risque de limiter les
autres possibilités de partenariat pour l'ANCV.
Cependant, soucieuse d'attirer l'attention sur la situation des
retraités et observant que les dispositions de l'article 6 de
l'ordonnance n'ont pas caractère limitatif, votre commission, afin de
faire un pas en direction de l'Assemblée nationale, vous propose
d'adopter un
amendement
remplaçant les dispositions introduites
à l'Assemblée nationale en faveur des retraités par une
inscription formelle des retraités parmi les bénéficiaires
des chèques-vacances délivrés par les organismes sociaux.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art. 7
(Art. 5 de l'ordonnance du 26 mars 1982
précitée)
Extension des missions de l'ANCV
Le
Sénat a, en première lecture, adopté, sur proposition de
votre commission, cet article additionnel visant à étendre et
à préciser les missions de l'ANCV dans une triple direction :
- l'ANCV est chargée de promouvoir et diffuser le
chèque-vacances non seulement en France, mais aussi à
l'étranger. Il s'agissait ici de permettre à l'ANCV de
" prendre une longueur d'avance " dans la perspective d'un futur
chèque-vacances européen en l'autorisant à diffuser ce
titre à l'étranger, donnant ainsi la faculté à des
étrangers d'acquérir des chèques-vacances pour
régler leurs dépenses de vacances en France.
- l'ANCV est autorisée à conclure des conventions de
partenariat avec des entreprises ou organismes susceptibles d'en assurer la
plus large diffusion. L'objectif est ici de permettre à l'ANCV de
sous-traiter la distribution des chèques-vacances à des
prestataires extérieurs qui connaissent bien le réseau des PME et
qui pourraient ainsi accélérer la diffusion du
chèque-vacances dans les PME. Cela permettrait en outre à l'ANCV
de se recentrer sur sa mission d'orientation et de contrôle du dispositif.
- l'ANCV est chargée de publier un rapport annuel sur le bilan
économique et social du chèque-vacances.
En première lecture, l'Assemblée nationale a, sur proposition de
son rapporteur, supprimé cet article, le principe d'un rapport annuel
étant cependant maintenu
(cf. article 4 quater).
Votre commission vous propose d'adopter un
amendement
prévoyant
une nouvelle rédaction de cet article supprimé par
l'Assemblée nationale.
Rappelant qu'en première lecture elle avait émis un avis
favorable à l'amendement garantissant le monopole d'émission de
l'ANCV et, par voie de conséquence, sa mission sociale et qu'elle est
favorable au maintien d'une cotutelle sur cet établissement public,
votre commission estime toutefois nécessaire de donner à l'ANCV
la faculté de conclure des conventions avec des entreprises ou des
organismes, l'ANCV étant bien entendu libre de choisir ses partenaires.
Ces entreprises ou organismes pourraient être par exemple les organismes
sociaux prévus à l'article 6 de l'ordonnance ou des entreprises
connaissant bien les PME et capables d'y assurer une mise en place rapide des
chèques-vacances. A ce propos, votre commission ne peut que
s'étonner de l'ambiguïté de la position de
l'Assemblée qui, à l'article 5 du projet de loi, prévoit
une possibilité très restreinte de conventionnement, mais qui s'y
refuse à l'article 7.
Votre commission observe en outre qu'il existe déjà une telle
convention entre l'ANCV et la Mutualité fonction publique (MFP), qui
charge cette dernière de gérer les chèques-vacances pour
la fonction publique. Deux conventions du 4 mars 1986 confient en effet la
gestion des chèques-vacances dans la fonction publique à la MFP,
qui se rémunère par une commission de 1 % de la valeur
nominale des chèques émis. En 1998, la MFP a ainsi
géré 47 % du montant total des chèques-vacances. Dans
ce contexte, l'amendement permet de donner une base légale à
cette possibilité de conventionnement et de l'étendre à
l'ensemble des bénéficiaires, rien ne justifiant que seule dans
la fonction publique puisse être sous-traitée la gestion des
chèques-vacances.
En revanche, et à la différence de l'amendement adopté en
première lecture, votre commission ne vous propose plus de faire
référence à une possible diffusion des
chèques-vacances à l'étranger. La question de l'ouverture
internationale est en effet source de confusion. Faut-il autoriser les
Français à utiliser les chèques-vacances à
l'étranger ou faut-il, comme le proposait votre commission, permettre
aux étrangers d'acquérir des chèques-vacances pour
régler des dépenses de vacances en France ? Lors du
débat en première lecture, le Gouvernement s'est engagé
à fournir des informations complémentaires sur les implications
d'une ouverture internationale. Aussi, dans l'attente de ces informations et
pour ne pas rajouter à la confusion, votre commission n'a pas
souhaité reprendre la rédaction initiale de son amendement.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art. 8 (nouveau)
Publicité de la
loi
L'Assemblée nationale a adopté, sur proposition
de son
rapporteur, de M. Maxime Gremetz et des commissaires membres du groupe
communiste, un article additionnel prévoyant que
" toutes les
mesures nécessaires seront prises afin de permettre une large diffusion
des dispositions de la présente loi au sein des entreprises ".
Partageant la préoccupation exprimée par l'Assemblée
nationale, votre commission considère toutefois qu'un tel
" voeu " ne saurait utilement figurer dans un texte de loi.
Votre commission vous propose donc de supprimer, par voie d'amendement, cet
article.
1
" Sachez que je suis
très
attachée, comme ceux d'entre vous qui ont soulevé cette question,
à la confidentialité de l'avis d'imposition des
bénéficiaires. Au demeurant, le ministre de l'économie,
des finances et de l'industrie a demandé à la direction
générale des impôts de résoudre ce problème,
qui ne concerne d'ailleurs pas que les seuls chèques-vacances. ".
Compte rendu intégral de la séance du 2 mars 1999 - Journal
officiel Débats parlementaires.
2
Cet accord interprofessionnel a été signé par
le MEDEF, la CGPME, la CFDT, la CFTC, et la CFE-CGC, la CGT-FO réservant
sa réponse.