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II. AUDITIONS

A. AUDITIONS DU MARDI 21 SEPTEMBRE 1999

Réunie le mardi 21 septembre 1999 sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a entamé son programme d'auditions sur la proposition de loi n° 187 (1998-1999) présentée par M. Charles Descours, visant à améliorer la protection sociale des salariés et créant des fonds de retraite, et sur la proposition de loi n° 218 (1998-1999) présentée par M. Jean Arthuis et les membres du groupe de l'Union centriste, visant à instituer des plans d'épargne retraite.

M. Jean Delaneau, président, a rappelé l'importance du programme de travail de la commission avait conduit à prévoir un certain nombre de réunions avant même l'ouverture de la session sans pour autant interférer avec les différentes journées parlementaires des groupes.

Il a indiqué, par ailleurs, que deux syndicats, la CFDT et la CFE-CGC, n'avaient pu se libérer aux dates qui leur avaient été proposées dès la mi-juillet ; il a précisé que ces syndicats seraient entendus par le rapporteur et que la teneur de leurs positions figurerait dans le rapport.

La commission a tout d'abord entendu M. Roger-Paul Cottereau, secrétaire général de l'Union des cadres de la Confédération française des travailleurs chrétiens.

M. Roger-Paul Cottereau s'est interrogé sur la finalité exacte de ces deux propositions de loi. Il a indiqué qu'il ne discernait pas clairement quelle préoccupation primait entre le souci d'assurer un complément de retraite et la volonté de créer un nouvel instrument d'épargne.

Après s'être interrogé sur la nécessité et l'opportunité de créer des fonds d'épargne retraite, M. Roger-Paul Cottereau a rappelé que la France disposait déjà d'un large éventail de produits d'épargne collectifs et individuels. Il a jugé que la création d'un nouveau produit d'épargne concurrencerait les produits existants, sans nécessairement augmenter le volume total d'épargne.

Commentant les deux propositions de loi, M. Roger-Paul Cottereau a souligné que ces dernières s'inspiraient des textes précédents et comportaient les mêmes insuffisances. Il a considéré que le système de retraite par capitalisation ainsi créé ne conforterait en rien le système de retraite par répartition.

Evoquant la proposition de loi n° 218 (1998-1999) présentée par M. Jean Arthuis et les membres du groupe de l'Union centriste, visant à instituer des plans d'épargne retraite, M. Roger-Paul Cottereau a jugé difficilement conciliables l'idée d'un supplément de retraite pour tous et le caractère facultatif, à la fois pour l'employeur et les salariés, du dispositif proposé. Il a considéré qu'un dispositif véritablement facultatif était trop fragile pour être pérenne.

M. Roger-Paul Cottereau a estimé que le dispositif proposé relevait de la logique de l'assurance puisqu'il prévoyait un tarif identique pour tous, quelles que soient les situations individuelles. Il a regretté que rien n'ait été explicitement prévu en cas de disparition des parents et que la personne mariée qui choisirait la possibilité d'une réversion voie sa rente diminuée. Il s'est également interrogé sur les conséquences d'une éventuelle période de chômage du salarié. Il a conclu que le dispositif proposé, malgré l'affirmation de son caractère collectif et solidaire, se résumait finalement à un système individuel.

M. Charles Descours, rapporteur, a souhaité connaître la position de la CFTC sur les fonds d'épargne retraite déjà existants tels que la Préfon. Evoquant les conclusions du rapport de M. Jean-Michel Charpin, il s'est interrogé sur la manière dont on pouvait maintenir, à long terme, le revenu de remplacement des futurs retraités.

Relevant l'opposition de la CFTC à un mécanisme facultatif, M. Charles Descours, rapporteur, a demandé si cette organisation était favorable à un dispositif obligatoire qui se traduirait in fine par une augmentation des prélèvements obligatoires.

Evoquant la phase de concertation sur les retraites actuellement menée par Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, il s'est demandé si le Gouvernement aurait le courage de mettre en place au début de l'année 2000 de véritables fonds d'épargne retraite.

En réponse à M. Charles Descours, rapporteur, M. Roger-Paul Cottereau a souligné que les fonds de pension existant aujourd'hui se situaient hors du cadre de l'entreprise et ne constituaient donc pas un élément du contrat de travail. Il a estimé que l'on pouvait tout à fait imaginer la création d'un produit d'épargne de type Préfon destiné aux salariés du secteur privé.

Evoquant l'avenir de nos régimes de retraite, M. Roger-Paul Cottereau a fait observer que ceux-ci seraient équilibrés jusqu'en 2006 ; après cette date, un fonds de réserve transitoire, alimenté à hauteur de trois ou quatre points du produit intérieur brut, suffirait à assurer leur équilibre ; au-delà, il semblait très aléatoire de formuler des prévisions, en raison des inconnues pesant sur un horizon aussi lointain.

S'agissant du niveau des prélèvements obligatoires, M. Roger-Paul Cottereau a rappelé que celui-ci dépendait directement du rôle confié à la collectivité dans notre société, ce qui amenait à relativiser certaines comparaisons internationales. Après s'être déclaré défavorable à une augmentation des prélèvements obligatoires, il a fait observer que la création de fonds de pension se traduirait également par des prélèvements supplémentaires sur les entreprises et les salariés.

M. Jean Chérioux a rappelé que la capitalisation nécessitait du temps pour être mise en oeuvre et qu'elle ne pourrait par conséquent pas apporter de réponse aux difficultés que rencontreraient nos régimes de retraite dans les prochaines années. Après avoir souligné l'importance de l'épargne salariale dans notre pays, il s'est interrogé sur la possibilité de permettre aux salariés titulaires de plans d'épargne d'entreprise de transférer les sommes accumulées vers un système individuel de capitalisation en vue de la retraite.

En réponse à M. Jean Chérioux, M. Roger-Paul Cottereau a estimé que la capitalisation ne pourrait effectivement produire ses effets qu'au terme d'une génération. Il a fait observer qu'il serait difficile, pour la génération actuelle, qui devait déjà prendre en charge le financement des pensions des retraités d'aujourd'hui, d'alimenter d'éventuels fonds d'épargne retraite pour assurer le financement de sa propre retraite. Il a souligné que l'on avait pris du retard sur la question de la capitalisation en raison de la " drôle de guerre " qui opposait depuis une vingtaine d'années partisans de la capitalisation et défenseurs de la répartition.

M. Roger-Paul Cottereau a jugé qu'avant d'instituer un troisième pilier de notre système de retraite il fallait au préalable déterminer quel niveau de revenu principal la société souhaitait assurer à titre collectif et solidaire aux retraités. Il a considéré que le travail remarquable accompli par le commissariat général du Plan sous la direction de M. Jean-Michel Charpin pouvait avoir une fonction pédagogique même si la CFTC était très réservée sur les perspectives ainsi dégagées. Il a jugé que la réforme prioritaire devait viser à rapprocher, en tenant compte toutefois de la particularité de leurs statuts, les régimes spéciaux de retraite des régimes du secteur privé.

Evoquant le fonds de réserve institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, M. Roger-Paul Cottereau a estimé qu'il convenait de définir sans tarder la finalité de ce fonds et notamment son caractère pérenne ou transitoire. Il s'est dit favorable à la mise en place d'un comité de pilotage chargé du suivi des régimes de retraite. Il a rappelé que la participation ne se limitait pas à des dispositions financières et a souhaité qu'elle soit renforcée.

M. Jean Delaneau, président, a indiqué que les Etats-Unis et le Canada avaient également créé des fonds de réserve pour les retraites, dotés cependant de sommes considérables. Il a jugé que les sommes affectées au fonds de réserve français étaient dérisoires par rapport aux enjeux.

M. Roger-Paul Cottereau a ajouté qu'il était quelque peu paradoxal de constituer des réserves quand on avait déjà du mal à assurer au quotidien l'équilibre de nos régimes de retraites.

Il a conclu en rappelant les conditions que posait la CFTC à la création de fonds d'épargne retraite. Il a souligné que l'adhésion à de tels fonds devait demeurer facultative pour l'entreprise mais devait également, en cas d'adhésion, s'appliquer à tous les salariés et faire partie intégrante du contrat de travail. Il a jugé que de tels fonds devaient être créés au niveau des branches professionnelles, que l'abondement de l'employeur devait avoir un caractère obligatoire et que des représentants des salariés devaient figurer dans les organismes de contrôle de ces fonds. Il a suggéré que soient institués des organismes de gestion paritaire de l'épargne-retraite pour les salariés des petites et moyennes entreprises. Il a également souhaité que des compléments soient apportés aux textes des propositions de loi afin de prévoir la possibilité d'une réversion, d'éventuels avantages familiaux et la transférabilité des droits en cas de changement d'entreprise. Il a enfin considéré que ces fonds ne sauraient investir les sommes qu'ils géreraient dans des entreprises qui ne seraient pas cotées en bourse.

La commission a ensuite entendu M. François Charpentier, journaliste, auteur de " Retraites et fonds de pension : l'état de la question en France et à l'étranger ".

M. François Charpentier a tout d'abord indiqué qu'une évolution macro-économique favorable ne résoudrait en rien les besoins de financement des régimes de retraite par répartition et que la variable démographique, liée à l'arrivée à la retraite des générations du "baby-boom", était la plus importante.

Présentant les choix effectués par les différents pays industrialisés en matière de fonds de pension, il a observé que tous les pays développés -quel que soit le système de retraite choisi- se trouvaient confrontés aux mêmes enjeux de financement.

Il a estimé que le débat sur les fonds de pension était souvent brouillé, en raison de la confusion entre deux objectifs : assurer un complément de retraite et développer une épargne placée en actions. Il a souligné que les fonds de pension ne pouvaient être gérés qu'à l'extérieur de l'entreprise. A cet égard, il a considéré que l'Allemagne, où la gestion de l'épargne retraite est effectuée en interne (inscription de provisions au bilan des entreprises), ne disposait pas de véritables fonds de pension.

Il a indiqué que les pays ayant mis en place des fonds de pension étaient ceux dont le taux de remplacement assuré par le régime de base était le plus faible : Grande-Bretagne, Irlande, Pays-Bas. Il a observé que ces fonds de pension -à l'exception des Pays-Bas- étaient loin d'être universels : en Grande-Bretagne, seule la moitié des salariés est couverte par un tel système. Il a précisé que l'accès aux fonds de pension dépendait étroitement de la taille des entreprises, de la nature du contrat de travail et de la catégorie socioprofessionnelle.

Citant l'exemple des Etats-Unis, il a indiqué que le régime de base par répartition, appelé " sécurité sociale ", couvrait 97 % des salariés et assurait un taux de remplacement de 28 à 40 %. Il a précisé que ce régime fonctionnait sur des réserves depuis le début des années 1980, ajoutant que ces réserves allaient s'accumuler jusqu'à 2021 pour financer les pensions servies jusqu'en 2032. Il a observé qu'aux Etats-Unis le débat actuel portait sur l'affectation à ces réserves d'une partie des excédents budgétaires, qui seraient placés en actions et non en bons du Trésor.

Il a observé que les fonds de pension américains étaient les plus importants au monde, mais que les Etats-Unis avaient marqué une différence entre la retraite (la sécurité sociale) et les fonds de pension (l'épargne). Rappelant que le système américain s'était fondé au début des années 1950 sous le régime des " prestations définies ", il a précisé que, depuis le début des années 1980, le régime des " cotisations définies " devenait majoritaire, en raison de l'apparition du chômage -les prestations définies nécessitant une fidélisation des salariés- et de la faillite de certaines entreprises (exemple des compagnies aériennes). Il a souligné que la logique des cotisations définies était une logique d'épargne.

Evoquant les lois du 9 juin 1999 adoptées au Luxembourg, il a rappelé que le régime de base luxembourgeois correspondait au régime de base français et aux régimes complémentaires et que le système d'épargne retraite était jusqu'à maintenant comparable au système allemand (provisions inscrites au bilan des entreprises). Il a indiqué que ces lois tendaient à mettre en place un mécanisme complexe, alliant une possibilité de sortie en capital selon un régime de " cotisations définies " et une rente servie selon le système des " prestations définies ". Il a estimé que la logique du système était plus financière que sociale, la volonté étant de drainer l'épargne européenne.

Abordant le cas du Chili, il a rappelé qu'un système en capitalisation avait pris le relais, en 1981, d'un régime en répartition fortement déficitaire. Il a indiqué que -si le système avait convenablement fonctionné dans les premières années- le taux de rendement était négatif pour la quatrième année consécutive et que le coût de gestion était très élevé. Il a noté, en outre, que les pensions servies étaient très modiques.

Il a considéré que seuls les Pays-Bas avaient mis en place de véritables fonds de retraite, touchant 90 % des salariés, et placés principalement en obligations.

Abordant la question de la France, il a observé que les fonds de retraite existants s'étaient développés en marge du régime général des salariés. Il a ainsi précisé que le régime Préfon avait été créé en raison de l'absence de régime complémentaire dans la fonction publique, que le régime Coreva dans le domaine agricole et les contrats Madelin (professions artisanales et libérales) s'adressaient aux non-salariés, dont les pensions servies par le régime de base sont faibles.

Il a constaté que ces fonds de pension n'avaient jamais pris l'allure de véritables régimes de retraite : la Préfon ne concerne que 200.000 personnes (150.000 actifs et 50.000 retraités) sur un public potentiel de plus de quatre millions d'adhérents, le niveau élevé de la retraite de base expliquant probablement un tel écart ; la loi Madelin n'a pas connu un franc succès ; le fonds de pension pour les élus locaux ne concerne que 5.000 personnes contre 75.000 personnes attendues. Il a estimé que les causes de cet échec étaient multiples : le coût du système pour se procurer un complément de retraite apparaît disproportionné ; de plus, d'autres produits financiers sont jugés plus avantageux. Il a considéré que la raison essentielle tenait à l'aversion, traditionnelle en France, vis-à-vis de la sortie exclusive en rente viagère.

Il a expliqué que la volonté de mettre en place un mécanisme de capitalisation pour les salariés du régime général se heurtait à une opposition s'expliquant pour trois raisons : premièrement, les régimes de retraite ont été l'affaire des partenaires sociaux ; deuxièmement, l'octroi d'avantages fiscaux ne concernerait qu'un Français sur deux ; troisièmement, l'exonération de cotisations sociales met en compétition la répartition et la capitalisation. Il a observé que les contrats d'assurance vie et les plans type PEA - PEP permettaient de pallier cette absence de fonds de pension, de même que les régimes supplémentaires de l'article 39 et de l'article 83 du code général des impôts et les mécanismes d'épargne salariale.

Il a estimé que des avancées intéressantes pouvaient cependant être notées dans les derniers mois, comme le montrent les efforts d'information et de formation menés par les organisations syndicales.

Il a observé que la couverture des petites et moyennes entreprises représentait un véritable défi.

Evoquant la proposition de loi de M. Charles Descours, il a estimé que le cas des salariés décédant avant l'âge de la retraite devait être pris en compte.

M. Charles Descours, rapporteur, a observé que l'adhésion obligatoire aux fonds de pension, ou par le biais d'accords de branche, aurait pour conséquence une augmentation des prélèvements obligatoires, ce qui était à exclure. Il s'est interrogé sur la possibilité de couvrir le plus possible d'entreprises, sans toutefois créer une obligation.

M. François Charpentier a estimé que l'épargne retraite devait rester un choix facultatif et que le niveau des prélèvements obligatoires était au coeur du débat. Il a fait état d'un accord chez IBM France, où, à la suite de l'intégration de plusieurs filiales, six régimes de prévoyance différents allaient être remplacés par le régime de fonds de pension IBM, sans augmentation de coût pour l'entreprise.

M. Jean Chérioux s'est interrogé sur les liens possibles entre épargne salariale et épargne retraite. Abordant la question du fonds de pension des élus locaux, il a indiqué que le temps pour cotiser était très limité, ce qui limitait la viabilité du système.

M. François Charpentier a reconnu que la population des élus locaux, relativement âgée, entrait trop tard dans le système. Il a souligné la contradiction entre le comportement des actifs, qui pensent à leur retraite relativement tard, à 40-45 ans, et l'avantage donné par le système de capitalisation à ceux qui ont commencé tôt à cotiser. Il a estimé que les salariés se trouveraient bientôt devant l'alternative suivante : soit ne pas cotiser à un fonds de pension, et prendre leur retraite à 70 ans, soit cotiser à un fonds de pension et prendre leur retraite plus tôt.

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