Proposition de loi Epargne retraite (fonds de pension)

B. AUDITIONS DU MERCREDI 22 SEPTEMBRE 1999

Réunie le mercredi 22 septembre 1999 , sous la présidence de M. Jean Delaneau, président , la commission a poursuivi ses auditions sur la proposition de loi n° 187 (1998-1999) présentée par M. Charles Descours, visant à améliorer la protection sociale des salariés et créant des fonds de retraite , et sur la proposition de loi n° 218 (1998-1999) présentée par M. Jean Arthuis et les membres du groupe de l'Union centriste, visant à instituer des plans d'épargne retraite .

La commission a tout d'abord entendu M. Jean-Christophe Le Duigou, secrétaire de la Confédération générale du travail (CGT).

Après avoir rappelé que la CGT ne croyait pas à la capitalisation comme moyen de conforter la répartition, M. Jean-Christophe Le Duigou a souligné que son organisation n'entendait pas, pour autant, rester à l'écart des débats sur cette question.

Commentant les deux propositions de loi, M. Jean-Christophe Le Duigou a indiqué qu'il ne partageait pas l'idée selon laquelle les difficultés prévisibles de notre système de retraite viendraient de l'absence d'un système de capitalisation. Il a jugé que le problème du financement à long terme des retraites, problème que connaîtraient prochainement la plupart des pays développés, y compris ceux qui disposaient de retraites par capitalisation, provenait à la fois d'une évolution défavorable de la structure démographique et d'une insuffisance de la croissance économique. Il a fait observer que les conséquences du vieillissement de la population devaient cependant être relativisées, dans la mesure où la notion de population dite " âgée " évoluait, et que l'on constatait parallèlement un rajeunissement de la population en activité dans les entreprises.

M. Jean-Christophe Le Duigou a regretté le pessimisme des projections économiques sous-tendant le diagnostic du rapport Charpin. Il a jugé que le choix d'un taux de croissance annuel moyen de 1,5 %, pour les 40 prochaines années, méritait à tout le moins un véritable débat. Il a souligné que des hypothèses plus favorables aboutissaient à des prévisions moins inquiétantes pour les régimes de retraite.

M. Jean-Christophe Le Duigou a considéré que la retraite ne devait pas être abordée comme une question patrimoniale, sauf à soulever un réel problème de justice sociale. Citant l'exemple du Royaume-Uni où seuls 40 % des salariés sont effectivement couverts par des fonds de pension, M. Jean-Christophe Le Duigou a estimé qu'une conception patrimoniale de la retraite engendrait des inégalités à la fois sociales et intergénérationnelles. Il a exprimé la crainte que la génération aujourd'hui en activité ne soit contrainte de financer le paiement des pensions des retraités tout en devant parallèlement se constituer un capital pour sa propre retraite. Il a ajouté que l'introduction d'un système de retraite par capitalisation présentait des risques d'injustice accrus, sans garantie d'une quelconque efficacité.

M. Jean-Christophe Le Duigou a récusé l'affirmation selon laquelle les systèmes de retraite par répartition ne seraient pas favorables à l'investissement. Il a souligné que la consommation constituait également un des déterminants de l'investissement.

M. Jean-Christophe Le Duigou a considéré que la question de l'orientation de l'épargne ne devait pas être confondue avec la problématique de la retraite. Après avoir rappelé que la CGT souhaitait que le système de retraite par répartition soit conforté et pérennisé, il a fait observer que notre pays, dont le taux d'épargne figurait parmi les plus élevés au monde, ne souffrait manifestement pas d'une insuffisance d'épargne.

Evoquant la question de l'orientation de cette épargne, M. Jean-Christophe Le Duigou a constaté qu'une masse importante de capitaux, notamment les fonds investis dans l'assurance vie, ne bénéficiait pas aujourd'hui à l'entreprise. Il a souligné, en outre, qu'une part importante de l'épargne française, évaluée à environ 150 milliards de francs par an, quittait chaque année notre pays pour aller s'investir dans des valeurs boursières étrangères. Il a estimé que la réorientation de l'épargne vers l'activité économique pouvait se faire par une modification des règles régissant l'assurance vie ou les fonds communs de placement sans qu'il soit pour autant nécessaire d'instituer un système de retraite par capitalisation qui serait fiscalement aidé.

Après avoir rappelé que la plupart des pays industrialisés avaient opté pour un recul progressif de l'âge de départ à la retraite, M. Charles Descours, rapporteur, s'est demandé quelles solutions préconisait la CGT pour résoudre à l'avenir le problème de financement de nos systèmes de retraite.

Soulignant que les prélèvements obligatoires avaient aujourd'hui atteint un niveau que l'on pouvait considérer comme maximal, M. Charles Descours, rapporteur, a souhaité savoir si la CGT était pour sa part favorable à une éventuelle augmentation des cotisations. Il a jugé que toute nouvelle augmentation des prélèvements obligatoires comportait des risques importants de délocalisation des entreprises françaises.

Après avoir fait observer que la plupart des entreprises françaises cotées en bourse étaient aujourd'hui contrôlées par des fonds de pension étrangers, M. Charles Descours, rapporteur, a considéré qu'une réorientation de l'épargne française n'était possible que par le biais d'incitations fiscales.

En réponse à M. Charles Descours, M. Jean-Christophe Le Duigou a souligné qu'il convenait d'être prudent en matière de comparaisons internationales. Il a ainsi indiqué que si l'Allemagne venait effectivement d'imposer 42 années et demie de cotisations pour bénéficier d'une retraite à taux plein, il avait été parallèlement prévu que tout jeune sortant du système éducatif à 17 ans commencerait à cotiser pour sa retraite. Il a ajouté que les salariés italiens continuaient à partir à la retraite avant l'âge de 60 ans, alors même que les conditions d'obtention d'une retraite étaient devenues, en apparence, plus restrictives dans ce pays.

Evoquant le rajeunissement de la population en activité, M. Jean-Christophe Le Duigou a expliqué que plusieurs millions de salariés allaient prochainement partir à la retraite et seraient remplacés par des jeunes mieux formés et plus à même de maîtriser les nouvelles technologies. Il en a conclu que les projections en matière de retraite ne pouvaient simplement constituer un prolongement des tendances actuelles et qu'il convenait, au contraire, d'être en mesure d'anticiper les ruptures.

S'agissant d'une hausse éventuelle des cotisations de retraite, M. Jean-Christophe Le Duigou a considéré que dans la mesure où le nombre de retraités allait augmenter de 50 % dans les prochaines années et que tout le monde souhaitait que leur niveau de vie soit maintenu, il faudrait bien se résoudre à augmenter les ressources consacrées au financement des retraites. Il a ajouté que c'était toujours la génération qui travaillait qui assurait finalement le financement de la charge des retraites, que le système repose sur la répartition ou la capitalisation.

Evoquant les risques de délocalisation que pourrait comporter une éventuelle hausse des cotisations, M. Jean-Christophe Le Duigou a rappelé que la France restait, malgré des prélèvements obligatoires élevés, le pays d'Europe continentale où les investissements étrangers étaient les plus importants. Il a considéré qu'il n'existait pas réellement de limite au niveau des cotisations.

En réponse à M. Charles Descours, rapporteur, qui l'interrogeait sur les risques de délocalisation dans les secteurs de haute technologie, M. Jean-Christophe Le Duigou a souligné que certains secteurs contribuaient très peu au financement des retraites tandis que d'autres, notamment les secteurs de main-d'oeuvre, lui consacraient une part importante de leur valeur ajoutée. Il s'est dit par conséquent favorable à une réforme des cotisations patronales.

Après avoir ajouté qu'il partageait la préoccupation de M. Charles Descours quant à la nécessité de maintenir nos entreprises sous contrôle de capitaux français, M. Jean-Christophe Le Duigou a déclaré que l'on ne pourrait pas, pour autant, admettre que les catégories sociales les plus favorisées se constituent un capital pour leur retraite grâce à des avantages fiscaux financés par la collectivité.

Après avoir relevé que M. Jean-Christophe Le Duigou craignait que l'introduction d'un système par capitalisation ne génère de nouvelles inégalités, M. Jean Chérioux a fait observer qu'il existait déjà des inégalités très importantes au regard de la retraite entre les régimes spéciaux de la fonction publique et les régimes du secteur privé. Il a jugé qu'il convenait par conséquent de réexaminer les avantages accordés par ces régimes spéciaux si l'on souhaitait aboutir à une réelle égalité.

Considérant que la capitalisation, qui nécessite du temps pour produire ses effets, ne saurait apporter de véritable solution aux déficits que connaîtrait, dans les prochaines années, notre système de retraite, M. Jean Chérioux s'est interrogé sur la possibilité de permettre aux salariés de mobiliser une partie de leur épargne salariale, dont le montant total atteignait aujourd'hui plus de 200 milliards de francs, pour financer un complément de retraite. Il s'est demandé si le développement de l'actionnariat salarié n'était pas un moyen d'éviter la mainmise des fonds de pension étrangers sur nos entreprises.

M. Guy Fischer a dit partager la conception de M. Jean-Christophe Le Duigou pour qui la retraite ne devait pas être une affaire patrimoniale. Constatant que les inégalités sociales continuaient à se creuser malgré une croissance plus forte, il s'est inquiété du risque d'accroissement de ces inégalités né de la mise en place d'un système de capitalisation. Après avoir rappelé que les retraités avaient parfois le sentiment que leur pouvoir d'achat diminuait régulièrement depuis plusieurs années, il s'est demandé si l'introduction de la capitalisation ne risquait pas d'aviver ce sentiment.

M. André Jourdain a constaté que la CGT refusant toute augmentation des cotisations salariales et toute diminution des montants des retraites, seule restait envisageable la hausse des cotisations patronales. Citant l'exemple de la crise que connaissait aujourd'hui l'industrie de la lunetterie dans le Jura, il a estimé que toute augmentation des cotisations patronales se traduirait inévitablement par une délocalisation de la production.

Evoquant le fonds de réserve pour les retraites créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, M. Jean-Christophe Le Duigou a considéré que ce dernier ne constituait pas une véritable solution au problème de financement que rencontreraient les régimes de retraite à partir de 2005. Il a jugé que la véritable solution reposait sur une forte diminution du chômage. Il a également estimé que toute augmentation de la durée de cotisation exigée pour bénéficier d'une retraite à taux plein était inacceptable tant que les jeunes rencontreraient autant de difficultés pour s'insérer dans la vie professionnelle et tant que les personnes âgées de plus de 50 ans seraient durablement exclues du marché du travail.

M. Jean-Christophe Le Duigou a estimé qu'une éventuelle modification des règles d'utilisation des fruits de la participation devait faire partie d'une réforme d'ensemble de l'épargne salariale. Evoquant les possibilités de départ anticipé à la retraite dont bénéficiaient les ressortissants de certains régimes, il s'est dit favorable à un système commun à tous les régimes qui tiendrait compte de la pénibilité effective du travail.

La commission a ensuite entendu M. Jacques Creyssel, directeur délégué du mouvement des entreprises de France (MEDEF), et Mme Agnès Lepinay, directeur du groupe de propositions et d'actions " Croissance " .

M. Jacques Creyssel a évoqué les propositions faites en 1994 sur le sujet des fonds de pension par un groupe de travail du Conseil national du patronat français (CNPF) présidé par M. Ernest-Antoine Seillière. Regrettant que la France soit bientôt le dernier pays développé au monde à ne pas avoir mis en place un mécanisme de fonds de pension, il a constaté que la période actuelle était plutôt marquée par une phase de régression.

Il a souhaité rappeler les perspectives financières des retraites, en précisant que la France compterait un actif pour un retraité dans trente ans, contre quatre actifs pour un retraité il y a vingt-cinq ans. Il a ajouté que le déficit des régimes de retraite à l'horizon 2040 représenterait un montant de 800 milliards de francs 1999, en tenant compte d'un taux de chômage de 9 %. Il a indiqué qu'un taux de chômage beaucoup plus bas (3 %) ne diminuerait que de 100 milliards de francs le besoin de financement. Il a rappelé que les solutions classiques d'un régime de retraite par répartition consistaient soit à diminuer de moitié les pensions servies, soit à augmenter les cotisations dans la même proportion.

Il a indiqué qu'il n'était pas possible d'augmenter la cotisation des actifs, consacrant déjà 25 % de leur rémunération brute au financement des retraites. Il a observé que la solution de relever la durée de cotisation nécessaire à l'obtention d'une pension complète ne pourrait être que très progressive. Estimant que le système de retraite français était particulièrement complexe, avec une partie en " prestations définies " (le régime de base) et une partie en " cotisations définies " (le régime complémentaire), il a considéré que la priorité était de simplifier ce système, en passant à un régime intégralement par points, et en laissant le choix de l'âge de la retraite au cotisant. Il a précisé que ce choix lui serait donné par la possibilité d'épargner pour sa retraite. Il a considéré que l'introduction de fonds de pension était ainsi un élément majeur de liberté.

Il a énuméré les conditions de réussite de ces fonds de pension. Il a préconisé un système facultatif et le plus souple possible, prévoyant notamment la transférabilité en cas de changement d'employeur. Il a estimé que ces fonds devraient privilégier la sortie en rente même si des options devaient être offertes pour une sortie en capital. Il a insisté sur le fait que les rentes devraient être en " cotisations définies " et non en " prestations définies ". Il a jugé nécessaire la mise en place de mécanismes de surveillance, associant employeurs et salariés. Il a estimé que des exonérations fiscales et sociales devaient être prévues pour inciter à ce système facultatif.

Il a considéré qu'au-delà de ces règles de base, la mise en oeuvre de fonds de pension devrait pouvoir faire l'objet d'un accord entre partenaires sociaux.

M. Charles Descours, rapporteur, s'est interrogé sur la possibilité de faire passer le régime de base à un système par points, sur les modalités de sortie en capital, sur la transmissibilité des droits, notamment en cas de décès, et sur l'impossibilité de procurer aux salariés non imposables un avantage équivalent à l'avantage fiscal. Il a souhaité connaître les solutions préconisées par le MEDEF pour inciter les PME à souscrire à de tels mécanismes.

M. Jacques Creyssel a estimé qu'il était tout à fait possible de faire passer le régime de base à un système intégralement par points. Il a observé que la réforme des régimes complémentaires Association des régimes de retraites complémentaires (ARRCO) et Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC) avait été menée à bien.

S'agissant des fonds de pension, il a considéré qu'il était désormais nécessaire de laisser le maximum de liberté aux employeurs et aux salariés. Précisant qu'il ne s'agissait surtout pas de créer un nouveau produit d'épargne, il a estimé que la sortie en rente était davantage compréhensible et correspondait à l'objectif de conforter les retraites. Concernant la transmissibilité, il a observé que toutes les techniques assurantielles étaient disponibles pour prendre en compte les aspirations de chacun.

M. Charles Descours, rapporteur, a évoqué l'opinion négative des retraités français sur les fonds de pension.

M. Jacques Creyssel a répondu qu'un sondage montrait que 67 % des Français se déclaraient favorables à " la mise en place d'une épargne individuelle constituée en vue de la retraite ". Il a insisté sur la nécessité de prévoir des règles simples.

M. Jean Chérioux s'est interrogé sur la capacité d'épargner pour un salarié au salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) et sur les outils de politique contractuelle nécessaires à la mise en place de tels fonds. Il s'est demandé s'il était possible de s'inspirer de l'épargne salariale.

M. Guy Fischer a indiqué ne pas partager les options retenues par le MEDEF. Il a évoqué l'accroissement des inégalités. Il s'est interrogé sur le niveau de rente susceptible d'être offert en moyenne par les fonds de pension et sur la situation des PME.

M. André Jourdain a demandé si le système de points évoqué par M. Jacques Creyssel pour la pension servie par le régime de base tenait compte de la pénibilité du travail et des charges de famille.

Répondant à M. Jean Chérioux, M. Jacques Creyssel a expliqué que la défense de la politique contractuelle était pour le MEDEF un élément très important. Il a indiqué que -dans la quasi-totalité des cas- les plans de retraite seraient mis en place après un accord collectif.

Répondant à M. Guy Fischer, il a estimé que l'évolution du niveau de vie avait avantagé, au cours des dernières années, plutôt les retraités que les actifs. Il a reconnu qu'il était naturellement plus difficile de mettre en place de tels systèmes dans les PME, mais que des solutions pouvaient être trouvées du côté des branches ou des groupements d'entreprises. Evoquant la situation allemande, il a considéré que la gestion, au sein de l'entreprise, des fonds de pension était plus facile à comprendre, plus proche du salarié et des mécanismes de l'épargne salariale.

Répondant à M. André Jourdain, il a précisé que les éléments de solidarité nationale devaient naturellement être conservés et qu'il fallait tenir compte du nombre d'enfants. Il s'est interrogé cependant sur le bien-fondé d'un dispositif consistant à faire prendre en charge ces dépenses résultant de la politique familiale par la branche vieillesse.

Mme Agnès Lépinay a rappelé que la pension du régime de base avait déjà été réformée, en passant des 10 aux 25 meilleures années.

Elle a estimé que la loi devait fixer des garanties pour les bénéficiaires, mais qu'il était souhaitable de laisser à la négociation contractuelle le soin de préciser différentes modalités comme la possibilité de systèmes de réversion.

Elle a considéré que l'une des prérogatives des comités de surveillance des fonds de pension devait être la possibilité de choisir le gestionnaire et, le cas échéant, d'en changer.

Enfin, la commission a entendu M. Jean-Claude Mallet, secrétaire confédéral de la CGT-FO.

M. Jean-Claude Mallet a exprimé son opposition aux deux propositions de loi. Il a estimé que les fonds de pension ne constituaient, en aucun cas, une réponse aux enjeux de financement des régimes de retraite par répartition, en raison du temps nécessaire à la constitution d'une épargne.

Il a noté que la Banque mondiale avait préconisé, en 1994, la création de fonds de pension dans le monde, en s'appuyant sur le système américain, qu'il a jugé fondamentalement différent. Il a estimé que les conditions posées par le Fonds monétaire international (FMI) pour accorder des aides financières à la Turquie, relatives à la réforme des régimes de retraite, étaient particulièrement choquantes. Il a observé que la question de réagir ou non aux investissements de l'épargne salariale américaine était plus d'ordre économique que social. Indiquant qu'il s'était rendu aux Etats-Unis à l'invitation de l'AFL-CIO, il a considéré que les représentants des salariés n'avaient aucune part dans la gestion. Il a estimé que de toute façon -dans le cadre de la mondialisation- les fonds se déplaçaient vers les investissements les plus rentables.

Il a considéré que le régime Préfon avait été mis en place par des fonctionnaires du ministère des finances, parce que la question des primes n'avait pas été prise en compte pour le calcul des pensions de retraite. Concernant les régimes Coreva et Madelin, il a estimé que la situation des non-salariés était très différente -qui vendent leur capital pour assurer leur retraite-. Il a observé que l'épargne française était d'un niveau tout à fait suffisant. Il a estimé que très peu de salariés avaient une capacité d'épargne supplémentaire et que les avantages fiscaux ne favoriseraient que les salariés les plus privilégiés.

M. Charles Descours a observé que le fonds de réserve créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 devrait être abondé de plusieurs centaines de milliards de francs pour être réellement utile. Il a demandé si M. Jean-Claude Mallet était favorable à une hausse des prélèvements obligatoires, pourtant refusée par les Français, qui préfèrent la mise en place des fonds de pension.

M. Jean-Claude Mallet a indiqué qu'il fallait éviter de reproduire, à propos de la réforme des retraites, les erreurs commises dans le domaine de l'assurance maladie. Il a mis en doute la qualité des sondages concluant à un choix des Français pour les fonds de pension.

Il a estimé que la hausse des cotisations -y compris des salariés- était possible si elle était clairement justifiée. Il a considéré qu'il fallait éviter les propos catastrophistes. Il a rappelé que la mission Charpin avait chiffré à 12,1 % du produit intérieur brut (PIB) l'effort accompli aujourd'hui en matière de retraite. Compte tenu d'un chômage à 6 %, l'effort passerait à 15,1 %, ce qui ne représente que 3 points supplémentaires. Il a indiqué que sur les quarante dernières années, l'effort avait été de 6 points, à la suite du rapport Laroque sur la généralisation et l'amélioration du niveau des retraites. Il a considéré que l'effort se résumait à cinq milliards de francs supplémentaires tous les ans.

M. Charles Descours, rapporteur, a estimé que les prélèvements sociaux atteignaient un sommet qu'il convenait de ne pas dépasser.

M. Jean-Claude Mallet a indiqué que certaines recettes de la sécurité sociale étaient " captées " par l'Etat, comme les exonérations de cotisations non compensées. Il a estimé que les comparaisons internationales en matière de prélèvements obligatoires ne prenaient pas en compte la politique de l'emploi.

M. Guy Fischer , après avoir rappelé son opposition à la mise en place de fonds de pension, a estimé que la réforme de l'assiette des cotisations patronales restait à faire. Il a évoqué les réactions très vives des retraités face à la dégradation de leur pouvoir d'achat.

M. Jean-Claude Mallet a considéré que la réforme des cotisations patronales restait un objectif et que le financement des trente-cinq heures avait pour conséquence de brouiller encore davantage les relations complexes entre l'Etat et la sécurité sociale.