Allez au contenu, Allez à la navigation



 

Retour Sommaire Suite

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

" Vingt fois sur le métier, remettez votre ouvrage ; polissez-le et repolissez-le sans cesse ". Le conseil de Nicolas Boileau, dans l'Art poétique (1674) pourrait s'appliquer aux parlementaires, amenés à débattre à nouveau de l'épargne retraite.

Après plusieurs propositions de loi, dont la première émanait de votre commission des Affaires sociales1(*), la France s'est dotée, le 25 mars 1997, d'un mécanisme qui répond aux enjeux, à travers la loi créant les plans d'épargne retraite.

Mais le Gouvernement issu des élections de mai-juin 1997 ne s'est résolu ni à l'abroger, ni à l'appliquer, au mépris des règles essentielles de notre droit.

" Remettre l'ouvrage sur le métier ". Le rapport Charpin a confirmé que le taux de remplacement des régimes de retraite par répartition était condamné à baisser. Dès lors, pour assurer aux retraités futurs un niveau de vie équivalent aux retraités d'aujourd'hui, il convient de leur donner la possibilité d'épargner en vue de leur retraite.

M. Jacques Delors écrivait ainsi en 1994 2(*) : " L'une des erreurs faite en France a été de ne pas expliquer qu'au-delà d'un minimum décent il fallait faire appel pour partie à la retraite par capitalisation. Un socle commun et un complément par capitalisation. Le premier assure la solidarité pour tous, le second fait appel à la responsabilité et au sens de la prévoyance de chacun, pour assurer la situation matérielle de sa famille, à l'issue de la vie professionnelle active ".

" Remettre l'ouvrage sur le métier ".
Ce complément de retraite par capitalisation ne fragilisera pas les régimes de retraite par répartition, bien au contraire. Notre ministre de l'économie et des finances, M. Dominique Strauss-Kahn n'expliquait-il pas, dès 1982, qu'il convenait de cesser d'opposer répartition et capitalisation " en des joutes oratoires forcément stériles "3(*) ?

N'écrivait-il pas que l'idée selon laquelle " la préparation de la retraite ne peut reposer que sur des procédures de répartition et que le mécanisme de la capitalisation est en lui-même critiquable "1 devait être combattue ?

" Remettre l'ouvrage sur le métier ".
Le cadre général défini par la loi Thomas est le bon. Les deux propositions de loi qu'a rapportées votre commission des Affaires sociales vont dans le même sens : un système facultatif, une sortie en rente et une gestion externe par des professionnels.

Votre commission des Affaires sociales vous propose d'adopter une proposition de loi permettant de répondre aux critiques, réelles ou imaginaires, adressées à la loi Thomas.

On pourra toujours peaufiner telle ou telle disposition, ergoter sur la composition du conseil de surveillance ou sur l'exonération de charges sociales.

L'objectif est que la France donne aux 14 millions de salariés du régime général la possibilité de se constituer un complément de retraite. Le Gouvernement hésite, ne semble pas avoir de projet très clair.

Votre commission des Affaires sociales vous propose d'améliorer la protection sociale des salariés par le développement de l'épargne retraite. Le Parlement, de nouveau, prend l'initiative.

I. DÉVELOPPER L'ÉPARGNE RETRAITE EN FRANCE : UNE NÉCESSITÉ IMPÉRIEUSE

Le développement de l'épargne retraite en France apparaît aujourd'hui une nécessité, principalement en raison de la situation démographique. Les régimes de retraite par répartition ne pourront pas assurer des taux de remplacement identiques à ceux dont bénéficient les générations qui sont aujourd'hui à la retraite. De plus, l'épargne retraite constituera un facteur favorable de croissance pour l'économie française.

Or, les mécanismes proposés aux Français apparaissent aujourd'hui insuffisants.

C'est pour cette raison que le Parlement avait initié et mené à bien le vote de la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite, injustement critiquée.

A. LES RÉGIMES DE RETRAITE PAR RÉPARTITION VONT CONNAÎTRE DES BESOINS DE FINANCEMENT TRÈS IMPORTANTS

1. Les besoins de financement des différents régimes de retraite à partir de 2005 sont connus

Les perspectives de financement des régimes obligatoires de retraite à l'horizon 2005-2010 sont particulièrement inquiétantes. Plusieurs facteurs expliquent la gravité d'une telle situation : l'allongement de la durée de la vie, le vieillissement des générations nées après-guerre (" baby-boomers "), la persistance d'un taux de fécondité de 1,8 enfant par femme (contre un taux de 2,1 nécessaire au renouvellement des générations) et la volonté de stabiliser le solde migratoire (50.000 personnes de solde net).

L'accroissement du " taux de dépendance " apparaît ainsi inéluctable. Ce taux de dépendance (c'est-à-dire le rapport entre les personnes âgées de 20 à 59 ans et celles âgées de plus de 60 ans) passerait de 4 en 1995 (4 retraités pour 10 actifs) à 7 en 2010 (7 retraités pour 10 actifs).

Ces diagnostics ont été posés par le " Livre blanc sur les retraites " (1991), le rapport sur les " Perspectives à long terme des retraites " (rapport Briet, 1995) et le rapport " L'avenir de nos retraites " (rapport Charpin, avril 1999).

Alors qu'un certain nombre de responsables politiques et syndicaux rendent le chômage seul responsable de cette évolution négative, et contestent ainsi la gravité de la situation, le rapport Charpin a démontré qu'une évolution plus favorable de la productivité ou de l'emploi ne jouait qu'un rôle marginal pour l'amélioration de la situation financière des régimes de retraite.

Si l'on additionne les besoins de financement en 2015 des différents régimes étudiés par le rapport de 1995 (régime général, fonctionnaires civils, CNRACL, SNCF, ARRCO, AGIRC, exploitants agricoles), on obtient un total de 330 milliards de francs, dont 124 milliards de francs pour le régime général (4,3 points de cotisation) et 80,2 milliards de francs pour les fonctionnaires civils.

Cet effort ira grandissant. Comme l'explique M. Olivier Davanne, " contrairement à un sentiment largement répandu, le terme de " bosse démographique " donne une image très inexacte des difficultés qui apparaîtront à partir de 2005-2010. (...) Plutôt que le passage d'une bosse, les difficultés de la première moitié du siècle prochain s'apparentent ainsi à la montée vers un plateau ".4(*)

Les besoins cumulés de financement des années 2005-2040 représentent ainsi plusieurs milliers de milliards de francs.

Les dépenses de retraite représentent dès aujourd'hui 12,1 points de PIB. En 2020, elles représenteraient 15,0 % (hypothèse d'un chômage à 9 %), 14,1 % (chômage à 6 %) ou 13,5 % (chômage à 3 %).

L'essentiel de la progression aurait lieu entre les années 2010 et 2030.

Le besoin de financement global du système de retraite atteindrait en 2040 un peu plus de 800 milliards de francs (hypothèse d'un taux de chômage à 9 %) ou environ 700 milliards de francs (hypothèse d'un taux de chômage à 6 %)5(*).

Dépenses de retraite en points de PIB

Taux de chômage

 

9 %

6 %

3 %

 

1998

2020

2040

2020

2040

2020

2040

CNAVTS et régimes complémentaires

7,1

9,0

10,1

8,5

9,5

8,1

9,1

Régimes agricoles

0,9

0,6

0,4

0,5

0,4

0,5

0,4

Régimes spéciaux

3,5

4,9

5,6

4,6

5,4

4,4

5,1

Indépendants (hors agricoles)

0,5

0,6

0,6

0,5

0,5

0,5

0,5

Ensemble des régimes

12,1

15,0

16,7

14,1

15,8

13,5

15,1

Source : Rapport Charpin, p. 102.

2. La diminution du taux de remplacement semble inévitable

Pour faire face à un besoin de financement supplémentaire, trois instruments sont à la disposition des gestionnaires d'un système de retraite par répartition :

- l'augmentation des cotisations ;

- la baisse du montant des pensions ;

- l'allongement de la durée d'assurance nécessaire à l'obtention du taux plein.

Les deux premiers instruments apparaissent particulièrement délicats à mettre en oeuvre.

L'augmentation des cotisations des actifs est possible, soit en augmentant le niveau des prélèvements obligatoires, soit en assurant ce financement supplémentaire à prélèvement constant.

L'augmentation des prélèvements obligatoires semble difficile, en raison de leur niveau aujourd'hui atteint : 45,3 % du PIB en 1999. Pourtant, un certain nombre de responsables politiques et syndicaux -encouragés par les flous gouvernementaux- ont pu relativiser les constats du rapport Charpin, en expliquant que l'effort en matière de retraites ne serait que de trois points de PIB et qu'il était tout à fait abordable, en comparaison de l'effort jusqu'à maintenant réalisé...

Mais les mêmes oublient naturellement de préciser les effets négatifs d'une hausse des cotisations sur les effectifs employés. Le rapport Charpin -citant une étude récente6(*)- note ainsi " qu'une hausse de dix points des taux de cotisation sociale supportés par les entreprises serait susceptible d'entraîner une hausse du taux de chômage d'équilibre de deux points. ".

Le financement à prélèvement constant reste hypothétique ; il nécessite mathématiquement des économies sur d'autres postes de la dépense publique (dépenses de fonctionnement de l'Etat, dépenses de santé, équipements collectifs, etc.).

Il apparaît irréaliste de tabler sur une diminution durable du poids des dépenses de santé dans le PIB, en raison de l'amélioration du niveau de vie des populations, de l'introduction de nouvelles techniques médicales coûteuses, et de la croissance de la population âgée et du nombre de personnes dépendantes.

Les excédents de la branche famille reposent sur l'hypothèse peu glorieuse d'un taux de fécondité inchangé. Leur affectation au financement des retraites pose des problèmes de principe. Il est probable que d'éventuels excédents seront affectés, pour partie, à la couverture de nouveaux besoins.

Du côté de la politique de l'emploi, un taux de chômage à 9% (contre 12 % en 1999) permettrait de réaliser une économie de seulement 0,5 % du PIB en 2040.

Un taux de chômage à 6 % permettrait de compenser l'augmentation des charges de retraite par une réduction des dépenses de la politique de l'emploi jusqu'en 2015. En revanche, au-delà de 2015, les besoins de financement réapparaîtraient. Là aussi, une forte pression, dans le cas d'excédents des régimes d'assurance chômage, se ferait jour pour assurer une meilleure indemnisation des chômeurs.

En tout état de cause, faire porter sur les seuls actifs de demain la charge du financement des retraites ne semble pas souhaitable.

La deuxième solution tend à diminuer le niveau des pensions de retraite servies. Il convient de rappeler qu'entre 1970 et 1990 le revenu des retraités a augmenté deux fois plus vite que celui des actifs. Aujourd'hui, la parité des revenus des actifs et des retraités est assurée, grâce aux revenus du patrimoine qui représentent un quart des revenus totaux des retraités. On notera que, dans l'Union européenne, le niveau de vie des retraités est inférieur d'environ 10 % à celui des actifs. La situation des retraités français, par rapport à leurs voisins européens, apparaît ainsi favorable.

Mais il semble difficile de renoncer aux progrès constatés depuis la fin des années soixante.

Seule la troisième solution, consistant à allonger la durée d'assurance nécessaire à l'obtention du taux plein, est véritablement opératoire. Elle constitue la proposition clef du rapport Charpin (durée de 170 trimestres, soit 42,5 années de cotisations). L'application mécanique de la retraite à 60 ans aurait alors pour conséquence la baisse du taux de remplacement7(*). Bon nombre de Français, en raison de l'entrée tardive sur le marché du travail, ou d'une sortie anticipée, se trouveront dans une situation où ils ne pourront obtenir le nombre de trimestres nécessaire pour prétendre à une pension complète.

Les régimes complémentaires ARRCO et AGIRC, qui sont en points, ont d'ores et déjà programmé une baisse du taux de remplacement. Même si une hausse des cotisations est décidée pour maintenir le niveau des pensions de base, les pensions servies par les régimes de retraite complémentaires diminueront inévitablement.

La baisse du taux de remplacement apparaît inévitable.

Il importe, en conséquence, d'offrir aux Français la possibilité de se constituer une épargne retraite, qui leur redonnerait la liberté de pouvoir choisir un taux de remplacement équivalent à celui que connaissent les retraités d'aujourd'hui.

Cette épargne retraite interviendrait en complément, et non en substitution, de la pension principale versée au titre de la répartition.

3. Le développement de l'épargne retraite apparaît favorable à la croissance

a) La contestation théorique

La solution d'un développement de l'épargne retraite est contestée par des économistes qui y voient un prélèvement sur les revenus des actifs, aux mêmes conséquences qu'un prélèvement social.

Force est de constater que la question du montant d'épargne et de son allocation est source de débats économiques fort complexes.

Une étude récente du service des Etudes économiques et financières de la Caisse des dépôts et consignations8(*) résume les enjeux : à court terme, l'épargne peut apparaître comme un frein à la croissance économique, puisque -dans la théorie économique classique- plus elle est élevée, plus la consommation est faible ; à long terme, l'épargne constitue le moteur de la croissance économique, en raison de l'accumulation de capital productif qu'elle permet.

Encore faut-il que cette épargne soit utilisée de manière pleinement satisfaisante. Postuler que toute l'épargne se transforme en investissement productif est hasardeux. Le développement des OPCVM monétaires (produits de court terme) dans le milieu des années quatre-vingt a drainé une épargne considérable, dont il n'est pas sûr qu'elle ait contribué pleinement à l'augmentation des capacités de production de l'économie française.

De plus, dans le cadre d'une économie ouverte, la répartition de cette épargne entre agents résidents (principalement les entreprises) et agents non résidents est une question essentielle.

Selon l'étude de la Caisse des dépôts, le " stock de capital " serait insuffisant en France, ce qui ne signifierait pas pour autant une pénurie d'épargne, puisque depuis plusieurs années l'économie française connaît une balance des transactions courantes largement excédentaire. Un transfert d'épargne serait constaté au profit des agents non résidents. L'allocation de l'épargne française ne serait pas optimale ; il serait, en effet, souhaitable que l'épargne des ménages soit affectée plus abondamment au financement des entreprises résidentes.

b) Un instrument essentiel de la mondialisation partagée

Le deuxième objectif plaidant pour la mise en place d'une véritable épargne retraite est, en finançant les investissements de demain, de soutenir l'économie et de créer ainsi des emplois nécessaires au financement des régimes de retraite par répartition.

La France doit faire le choix de la mondialisation " partagée " et non de la mondialisation " exclusion ", selon l'excellente expression de M. Jean-Pierre Thomas. Le rachat récent, par des fonds de pension américains, d'un certain nombre d'opérateurs français du câble montre l'importance de ces fonds dans un secteur essentiel de notre économie : celui des nouvelles technologies de l'information et de la communication.

Une tribune libre parue dans Le Monde du 13 novembre 1998 résume parfaitement les enjeux de cette mondialisation partagée :

" Le véritable apport des fonds de pension, c'est de permettre de prélever une partie de la croissance extérieure. À travers les fonds de pension anglo-saxons, américains entre autres, qui possèdent, par exemple, 30 % du capital de Renault, les travailleurs domiciliés en France participent déjà au financement des retraites américaines. Si nous ne bougeons pas, dans dix ans, à travers ces fonds de pension, une part de la croissance intérieure financera les pensions de non-résidents, alors que nous n'aurons que notre propre croissance pour financer nos propres pensions.

" Les régimes de répartition s'appuient exclusivement sur la croissance intérieure. Seuls les fonds de pension permettent de prélever sur la croissance externe.

" Un pays développé et démographiquement vieillissant comme la France doit impérativement élargir l'assiette du financement de ses retraites. Telle est la raison du caractère incontournable des fonds de pension.

" En participant par exemple au financement de la croissance d'un pays comme la Chine, les fonds de pension prélèveront sur la production intérieure chinoise. Cette idée n'a rien de " néo-impérialiste ". Il est logique que, si l'épargne dégagée par les fonds de pension contribue au financement de la croissance d'un pays, il y ait un retour à travers les revenus du capital. "


Une telle démonstration se passe de commentaires. Elle est signée par M. Jean-Claude Boulard, député socialiste de la Sarthe.

c) L'épargne placée sur le marché des actions est le placement le plus rentable à long terme

Une épargne placée sur le marché des actions pourrait soutenir l'investissement ; ce dernier est la clef des emplois de demain.

Les différentes analyses économiques montrent que le placement en actions est le plus rentable à long terme. Les actions surpassent largement le marché obligataire et le marché immobilier.

M. Olivier Davanne fait ainsi l'hypothèse que, sur une longue période, le rendement du capital est de l'ordre de 6 à 7 %9(*), alors que le taux de croissance de la masse salariale se situe à 2 %.

L'épargne retraite, loin de concurrencer les régimes de répartition, apparaît ainsi leur alliée de moyen et long terme, en étant à l'origine de la création d'emplois futurs.

Retour Sommaire Suite