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B. FAVORISER L'ÉPARGNE RETRAITE : UN DISCOURS SANS PROJET

1. Le Gouvernement et la loi Thomas : ni abrogation, ni application

M. Lionel Jospin avait indiqué, dans sa déclaration de politique générale du 19 juin 1997, que " les dispositions récemment adoptées en faveur des fonds de pension qui peuvent porter atteinte aux régimes par répartition seront remises en cause ".

La loi Thomas est donc restée inappliquée, faute de décrets d'application. Le Gouvernement ne s'est pas résolu pour autant à l'abroger. Comme l'a souligné, non sans un certain cynisme institutionnel, M. Dominique Strauss-Kahn, " l'abrogation de cette loi serait même à la limite inutile car les décrets d'application n'ont jamais été pris par ce Gouvernement, en sorte qu'elle ne peut avoir d'application concrète ".

Votre rapporteur ne partage pas cette analyse : certes, la nouvelle majorité n'est pas liée par le vote de la loi du 25 mars 1997 ; elle a tout à fait le droit de l'abroger. Mais se contenter de ne pas promulguer les décrets d'application n'est pas respectueux de la norme législative.

De manière assez ironique, la conversion soudaine du Gouvernement -et de sa majorité- à la capitalisation a été annoncée à l'occasion de la discussion à l'Assemblée nationale, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 : un amendement présenté par le groupe communiste tendait à abroger la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne-retraite.

Craignant -à juste titre- une annulation de cette disposition par le Conseil constitutionnel16(*), le Gouvernement n'a pas pu soutenir cet amendement.

En " compensation ", le rapport annexé à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 comporte ainsi cet engagement péremptoire : " La loi n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite ne constitue pas une bonne solution pour l'avenir de notre système de retraite. (...) En conséquence, le Gouvernement proposera au Parlement en 1999, dès qu'un support législatif le permettra, l'abrogation de cette loi. "

Votre rapporteur rappelle que le rapport annexé n'a aucune portée normative17(*).

De nouveau, M. Bernard Kouchner, alors secrétaire d'Etat à la santé, a " promis " devant la Haute assemblée, le 6 mai dernier, une telle abrogation : " Quant à la loi Thomas, qui privilégie l'apport personnel et la retraite par capitalisation, qui suppose une démarche individuelle, le Gouvernement s'est engagé à la supprimer. Nous le ferons, en fonction du calendrier parlementaire, qui, vous le savez, est très chargé, dans un avenir extrêmement proche. Cela déjà été dit, et je le répète. "

Il n'en a rien été.

Cette volonté d'abroger la loi Thomas, sans passage à l'acte, ne constitue pas pour autant une véritable conviction idéologique.

2. La redécouverte des vertus de l'épargne retraite : une conversion sans conséquences concrètes

La majorité " plurielle " semble divisée sur la question de l'épargne retraite. Néanmoins, une conversion semble se dessiner.

M. Laurent Fabius, président de l'Assemblée nationale, est intervenu dès février 1998 en faveur de fonds partenariaux de retraite. Sa prise de position de septembre 1999 s'inscrit dans cette logique.

M. Jérôme Cahuzac, dans le cadre du groupe d'étude sur la fiscalité du patrimoine, a remis en juillet 1998 une note à MM. Augustin Bonrepaux et Didier Migaud, respectivement président et rapporteur général de la commission des Finances de l'Assemblée nationale. Cette note analyse les conditions nécessaires au succès d'un produit d'épargne entreprise à long terme (PEELT), plan de dix ans renouvelable18(*).

Lors du débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, le 28 octobre 1998, Mme Martine Aubry a déclaré que le Gouvernement n'était pas opposé " à la constitution d'une épargne à long terme, complétant, et non concurrençant, la retraite par répartition, contrairement à ce que faisait le dispositif prévu par la loi Thomas19(*) ". La ministre a précisé qu'elle travaillait en collaboration avec le ministre de l'économie et des finances, dans le cadre de la mission confiée à MM. Didier Migaud et Jérôme Cahuzac, sur l'architecture de ce troisième étage qui constituait " un complément de la retraite par répartition ".

Elle a ensuite décrit les trois caractéristiques du système que le Gouvernement entendait mettre en place dès avant la fin du premier semestre 1999 :

- " il sera conçu dans un cadre collectif et sera accessible réellement à l'ensemble des salariés, notamment grâce à des dispositifs de solidarité " ;

- " les avantages qu'il offrira devront profiter à l'ensemble des salariés et ne pas fragiliser les comptes de la sécurité sociale, aussi bien en ce qui concerne l'assurance maladie que les retraites " ;

- " les partenaires sociaux devront être associés à sa mise en oeuvre et à son contrôle " ;


M. Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'économie des finances et de l'industrie20(*), a indiqué qu'il était " nécessaire de mettre en place un instrument d'épargne à long terme " . " Non seulement cela répondra aux besoins des épargnants, mais des masses de capitaux considérables pourront ainsi se constituer et assurer à notre pays la maîtrise de son appareil productif. ", a-t-il ajouté. Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a conclu son intervention en indiquant que le Gouvernement présenterait très rapidement, en 1999, un texte spécifique ou, à l'occasion d'un autre texte, un certain nombre d'articles, " définissant les caractéristiques de ce produit d'épargne collectif, destiné au plus grand nombre, contrôlé par les salariés, engageant la solidarité, ne mettant pas en cause le système de répartition tout en répondant à un besoin d'épargne individuel et à un besoin d'accumulation du capital sur le sol national ".

Au cours d'un débat diffusé le 11 janvier dernier par la chaîne de télévision LCI, le secrétaire d'Etat au budget, M. Christian Sautter a assuré que le complément de retraite sur lequel le Gouvernement réfléchit ferait l'objet de " décisions dans le budget de l'Etat pour 2000, discuté à l'automne 1999 et dans le budget de la sécurité sociale pour l'année 2000 ".

Après avoir répété que le Gouvernement allait abroger la loi Thomas -sans toutefois préciser de quelle façon il entendait le faire- le Premier ministre a souligné pour sa part, dans l'entretien accordé au journal Le Parisien le 29 avril 1999 : " Toutes les options peuvent être discutées y compris une forme d'épargne collective consacrée au financement des retraites. Mais à deux conditions, d'abord que l'avenir des régimes des retraites par répartition soit au préalable garanti (...). Ensuite que syndicats et organisations professionnelles soient associés à la direction de ces fonds d'épargne ".

L'engagement d'entamer la réforme des retraites en 1999 et l'engagement de déposer un projet de loi sur l'épargne retraite n'ont pas été tenus.

Votre commission des Affaires sociales vous propose l'adoption de conclusions permettant au Gouvernement de tenir ce deuxième engagement.

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