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III.  LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Les propositions de votre commission des Affaires sociales ont pour objet de :

- donner à tous les Français la possibilité de se constituer une épargne retraite, puisque les salariés sont aujourd'hui " exclus " des mécanismes de capitalisation existants ;

- mettre en place des règles souples et respectueuses des droits des salariés et des employeurs.

A. DONNER À TOUS LES FRANÇAIS LA POSSIBILITÉ DE SE CONSTITUER UNE ÉPARGNE RETRAITE

1. L'évolution de l'opinion est significative

a) Des partenaires sociaux intéressés

L'attitude des confédérations syndicales vis-à-vis des fonds de pension a quelque peu évolué depuis les débats de la loi Thomas21(*).

Seule Force Ouvrière montre une opposition déterminée et résolue. La CGT fait preuve de beaucoup plus de pragmatisme, condamnant de manière théorique les fonds de pension tout en précisant qu'elle n'entend pas, pour autant, " rester à l'écart des débats sur cette question ". On notera que cette confédération syndicale a décidé récemment de former ses cadres aux mécanismes des fonds de pension.

La CFTC fait de la " définition du taux de remplacement " acceptable dans notre société l'enjeu majeur de la discussion.

La CFE-CGC a organisé un colloque le 16 juin 1998 sur le thème " Fonds de retraite paritaires au service des entreprises et de l'emploi " en abordant notamment la problématique des fonds " socialement responsables ".

Même si elle ne s'est pas prononcée officiellement sur la question, la CFDT se déclare ouverte au dialogue, et se prépare à organiser à son tour un colloque le 21 octobre prochain.

b) Une opinion prête à la mise en place de fonds de pension

Même si la lecture des sondages reste un exercice particulièrement difficile, l'analyse d'un sondage IPSOS d'octobre 199822(*) montre une évolution et une grande maturité des Français vis-à-vis de la mise en place de fonds de pension.

13 % pensent qu'il s'agit d'une idée de gauche, 13 % d'une idée de droite et 63 % considèrent qu'il ne s'agit d'une idée ni de gauche, ni de droite.

55 % pensent que ces fonds de pension pourront coexister avec les régimes actuels de la Sécurité sociale contre 32 % qui pensent à l'inverse que ces fonds de pension entraîneront tôt ou tard la disparition de ces régimes.

Une enquête de BVA pour la CFDT de février 1999 montre que les Français, à la question " quelles sont les solutions visant à assurer le financement des retraites au cours des prochaines années ? " plébiscitent deux réponses : " fixer une même durée de cotisations pour tous " (83 % d'opinions favorables) et " le développement des fonds de pension, c'est-à-dire d'une épargne personnelle constituée avant l'âge de la retraite pour financer sa propre retraite " (67 % d'opinions favorables).

On remarquera que ces résultats positifs sont obtenus en dépit de l'utilisation du vocable " fonds de pension ", qui aurait en France une connotation négative à la suite, notamment, de l'affaire Maxwell.

2. Ne rien faire serait prendre le parti de l'inégalité

a) Des fonds de pension existent déjà en France, sans mettre en péril les régimes de retraite par répartition

Les exemples de fonds de pension " spécifiques " montrent qu'en France répartition et capitalisation peuvent tout à fait se compléter : les fonctionnaires (avec notamment la Préfon), les exploitants agricoles (COREVA) et les élus locaux (Fonpel) bénéficient déjà de mécanismes de capitalisation.

La loi du 11 février 1994 dite loi Madelin a ouvert aux professions indépendantes l'accès à un complément de retraite par capitalisation par le biais de groupements constitués sous la forme d'associations. Contrairement à ce qui est souvent affirmé, la loi Madelin est loin d'être un échec. En effet, elle a connu un réel décollage en 1998 : 221.000 contrats retraite sont en cours.

Les seuls Français qui n'ont pas accès aux fonds de pension sont aujourd'hui les affiliés au régime général, soit 14 millions de personnes. Or, ce sont ces personnes qui ont consenti, dans les dernières années, les efforts les plus importants dans le domaine des retraites (" loi Balladur " de 1993, accords AGIRC-ARRCO de 1996).

b) Les exemples étrangers montrent que l'on peut compléter un système fondé sur la répartition par des mécanismes d'épargne retraite

Les exemples étrangers montrent qu'aucun pays industrialisé ne remet en cause les avantages de la répartition. Contrairement à une opinion souvent répandue, même les Etats-Unis assurent une retraite de base, qui couvre plus de 95 % de la population. Le système est fortement redistributif et financé par des cotisations. Les régimes de retraite disposent de réserves très importantes. Les fonds de pension américains -auxquels participe la moitié des salariés- sont désormais majoritairement à cotisations définies.

La Grande-Bretagne connaît également un " filet de sécurité ", non contributif, une retraite de base contributive, des régimes d'entreprises majoritairement à prestations définies, ainsi que des plans individuels d'épargne retraite. Un salarié sur deux bénéficie d'un régime d'employeur. Les fonds sont gérés en dehors de l'entreprise par des " trusts " (fiducies).

Les Pays-Bas connaissent un régime de base forfaitaire, ainsi que des fonds de pension très importants, couvrant 83 % de la population.

L'Italie et l'Espagne ont mis en place des mécanismes de retraite par capitalisation, qui donnent des premiers résultats encourageants.

Dans un contexte d'une économie de plus en plus ouverte, et à l'heure où la Commission européenne se prépare -après un livre vert sur les retraites complémentaires- à prendre de nouvelles initiatives en la matière, la France serait ainsi le seul pays n'ayant pas souhaité développer l'épargne retraite.

Cette " exception française " risque, dans les toutes prochaines années, d'être un handicap lourd.

La France n'est pas obligée d'importer un système d'un pays étranger. Elle peut, en fonction de son génie propre et des contraintes inhérentes à son économie, mettre en place des " fonds de pension à la française ".

c) Ne pas laisser de côté un grand nombre de Français

Le refus de l'épargne retraite est justifié par l'argument suivant : le développement de l'épargne retraite serait contraire à l'égalité, car il ne concernerait que les personnes aisées.

L'argument est quelque peu spécieux ; les cadres les plus privilégiés ont d'ores et déjà les moyens de se constituer une retraite supplémentaire, car ils ont facilement la possibilité de se constituer un capital, dans le cadre de l'épargne individuelle.

Répondant à l'argument d'iniquité, deux économistes écrivaient il y a déjà plus de quinze ans : " Quoiqu'il en soit, l'inégalité qui résulterait de procédures de capitalisation gérée dans l'intérêt de l'épargnant est sans doute inférieure à celle qui découle des capitalisations individuelles pour lesquelles la classe, l'information, le montant de la fortune, etc., jouent un rôle discriminant essentiel ".

On aura reconnu la prose de M. Denis Kessler et de M. Dominique Strauss-Kahn23(*).

Une enquête de l'INSEE permet de se rendre compte que l'inégalité est aujourd'hui réelle.

L'accès à la capitalisation : 10 % des ménages souscrivent

Plus nombreux qu'il y a quelques années, 10 % des ménages déclarent posséder début 1998 une retraite surcomplémentaire souscrite volontairement. La plus grande partie de ces souscripteurs de retraite par capitalisation sont des ménages de 40 à 59 ans (près de 16 %).

Les catégories socioprofessionnelles les plus représentées sont les non-salariés : les professions libérales (près de 31 %) viennent en tête, suivies par les familles d'agriculteurs (près d'un quart), puis par celles des artisans, des commerçants et des industriels (près de 24 %). Chez les salariés, les cadres sont les plus nombreux (près de 20 %), suivis par les professions intermédiaires (15 %). Plus de 8 % des ménages d'employés et d'ouvriers qualifiés ont également souscrit une surcomplémentaire. Parmi les ouvriers non qualifiés, seuls 5,5 % se trouvent dans ce cas.

Accès à la capitalisation selon le revenu annuel du ménage
(en pourcentage des ménages)

Source : enquête patrimoine de l'INSEE, mars 1999.

L'épargne retraite se développe, mais dans le désordre, sans faire l'objet de règles communes. Le statu quo est ainsi profondément inégalitaire.

L'enjeu pour le législateur est bien de fixer un cadre, des règles communes, pour que l'épargne retraite fasse l'objet d'un développement harmonieux.

A l'heure où il est beaucoup question de " régulation " de l'économie par l'Etat, peut-être faut-il voir là l'un des enjeux d'un Etat moderne, anticipant les grandes évolutions, par des règles souples, simples et compréhensibles par tous.

L'avantage des fonds de pension par rapport aux systèmes individuels est que le salarié peut bénéficier d'un abondement de la part de son entreprise, ce qui lui rend moins " coûteuse " l'accumulation d'une épargne en vue de la retraite.

3. Une attitude responsable est de perfectionner la loi Thomas

Prenant acte de l'impossibilité manifeste pour le Gouvernement à la fois d'appliquer la loi Thomas et de proposer un nouveau texte, trois propositions ont été déposées chronologiquement, dont deux au Sénat :

- la proposition de loi n° 1301 (Assemblée nationale, XIème législature), créant les plans de prévoyance retraite, déposée le 22 décembre 1998 par M. Philippe Douste-Blazy ;

- la proposition de loi n° 187, visant à améliorer la protection sociale des retraités et créant des fonds de retraite, déposée le 3 février 1999 par votre rapporteur ;

- la proposition de loi n° 218 visant à instituer des plans d'épargne retraite, déposée le 11 février 1999 par M. Jean Arthuis et les membres du groupe de l'Union centriste.

La proposition de loi de M. Philippe Douste-Blazy, rapportée avec talent et conviction par M. Jacques Barrot24(*), n'a hélas pas franchi le stade de la discussion générale en séance publique à l'Assemblée nationale, le 28 janvier 1999.

Votre commission se prononce ainsi sur les deux seules propositions déposées au Sénat. Néanmoins, votre rapporteur tient à souligner les travaux de MM. Douste-Blazy et Barrot sont restés très présents à son esprit.

Les propositions de loi nos 187 et 218 (1998-1999)

La proposition de loi n° 187 visant à améliorer la protection sociale des salariés en créant des fonds de retraite, déposée par votre rapporteur, est un texte de quatorze articles.

Le système est facultatif et universel. Le choix de la sortie en rente est réaffirmé.

L'employeur est tenu d'abonder les versements des salariés, si un accord collectif a été conclu ou s'il a décidé de souscrire. La gestion est externe à l'entreprise.

Un mécanisme d'incitations fiscales vise à favoriser les versements des salariés les plus âgés ; les versements et les abondements sont exonérés de cotisations sociales, sauf pour les cotisations vieillesse. Les salariés les moins aisés bénéficient d'une exonération totale.

Le comité de surveillance définit les orientations de gestion du plan.

La proposition de loi n° 218 visant à instituer des plans d'épargne retraite, déposée par M. Jean Arthuis et les membres du groupe de l'Union centriste, est un texte dense de huit articles.

Le salarié peut souscrire directement auprès d'un établissement financier un plan d'épargne retraite. L'abondement demeure facultatif, dans la limite de 30 % du plafond annuel de la sécurité sociale.

Les groupements visés à l'article 41 de la loi n° 94-126 du 11 février 1954 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle peuvent également souscrire, afin de les proposer à l'adhésion de leurs membres.

Les adhérents et les employeurs sont représentés au sein du conseil d'administration des fonds d'épargne.

La loi Thomas est un excellent cadre de départ pour tout texte législatif sur l'épargne retraite. Les travaux parlementaires permettent de comprendre les différentes options retenues. La sortie en rente, la gestion externe à l'entreprise et la définition de règles prudentielles minimales semblent des choix difficiles à remettre en cause.

Votre commission vous propose de réaffirmer ces choix.

L'organisation générale du système des " fonds de pension à la française " définie par la loi Thomas est opératoire : les salariés adhèrent à un plan de retraite, souscrit par leur employeur auprès d'un fonds de retraite. Le plan est alimenté par les versements et les abondements.

Le schéma ci-dessus permet de mieux comprendre le mécanisme.

On considérera deux fonds de retraite, le fonds A et le fonds B proposant chacun deux plans de retraite différents, le plan " Equilibre " et le plan " Croissance " pour le fonds A, le plan " Stabilité " et le plan " Dynamique " pour le fonds B.

L'entreprise n° 2 a choisi de souscrire à deux plans différents, gérés par deux fonds différents, à la différence de l'entreprise n° 3 qui a choisi de souscrire à deux plans proposés par le même fonds (le fonds " B ").

En revanche, l'entreprise n° 1 a choisi de souscrire à un seul plan, le plan " Equilibre " du fonds " A " et de déterminer, à l'intérieur de ce plan, les différentes options dont peuvent bénéficier ses salariés : possibilités de réversion, gestion dynamique ou prudente, etc.

Toute la gamme est ainsi ouverte.

Votre commission vous propose de préciser ces définitions (art. 2 et 3 des conclusions).

Ce fonds de retraite peut soit assurer une gestion directe, soit déléguer à un gestionnaire pour compte de tiers.

Le législateur a pour rôle de définir les règles fiscales et sociales applicables aux versements et abondements, aux règles de surveillance et d'information des adhérents du plan, aux règles de constitution et de contrôle des fonds de retraite et enfin aux règles prudentielles applicables aux placements effectués par les fonds.



L'idée d'une épargne retraite obligatoire, proposée par M. Philippe Douste-Blazy dans sa proposition de loi, mais à laquelle il avait renoncé au moment de son inscription à l'ordre du jour, est à écarter dès lors que l'objectif est de tendre à la diminution des prélèvements obligatoires.

Le choix d'un système facultatif est ainsi le socle des conclusions de la commission des Affaires sociales, suivant les propositions de loi de M. Jean Arthuis et de votre rapporteur.

Il incombe au législateur de prévoir des incitations conséquentes, ainsi que des règles souples et respectueuses des droits des salariés et des employeurs.

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