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2. Le bilan présenté par le Gouvernement le 20 septembre 1998 sur la loi du 13 juin 1998

a) Le bilan présenté par le Gouvernement ne satisfait que partiellement les termes de l'article 13 de la loi du 13 juin 1998

L'article 13 de la loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail prévoyait qu'" au plus tard le 30 septembre 1999, et après concertation avec les partenaires sociaux, le Gouvernement présentera au Parlement un rapport établissant le bilan de l'application de la présente loi. Ce bilan portera sur le déroulement et les conclusions des négociations prévues à l'article 2, ainsi que sur l'évolution de la durée conventionnelle et effective du travail et l'impact des dispositions de l'article 3 sur le développement de l'emploi et sur l'organisation des entreprises ".

Ce même article 13 prévoyait également que ce " rapport présentera les enseignements et orientations à tirer de ce bilan pour la mise en oeuvre de la réduction de la durée légale du travail prévue à l'article premier, en ce qui concerne notamment le régime des heures supplémentaires, les règles relatives à l'organisation et à la modulation du travail, les moyens de favoriser le temps partiel choisi, la place prise par la formation professionnelle dans les négociations et les modalités applicables au personnel d'encadrement ".

Cet article prévoyait enfin que ce " rapport précisera également les conditions et les effets de la réduction du temps de travail compte tenu de la taille des entreprises. Il analysera plus particulièrement les moyens de développer l'emploi dans les petites et moyennes entreprises et les incidences des relations entre les entreprises donneurs d'ordre et les entreprises sous-traitantes ".

En application de cet article 13 de la loi du 13 juin 1998, le Gouvernement a effectivement préparé et rendu public le 20 septembre 1999, un rapport intitulé " les enseignements des accords sur la réduction du temps de travail "5(*).

Votre commission des Affaires sociales tient à souligner que ce volumineux document ne satisfait qu'imparfaitement au texte de l'article 13 de la loi du 13 juin 1998.

Au-delà des " enseignements des accords ", le rapport aurait dû également s'interroger sur les " orientations à tirer de ce bilan " comme le précise le texte de cet article. Il aurait dû aussi analyser " plus particulièrement les moyens de développer l'emploi dans les PME et les incidences des relations entre les entreprises donneurs d'ordre et les entreprises sous-traitantes ".

Or ce volumineux rapport, compilation de tableaux, données et annexes en tout genre, se garde bien de définir des orientations à partir de ce bilan, comme d'ailleurs des moyens de développer l'emploi dans les PME ; il dresse tout au plus un état des lieux complaisant des accords conclus.

Manifestement, le Gouvernement a considéré que les " orientations " que devait contenir le rapport relevaient en fait du projet de loi, lequel a d'ailleurs été adopté en Conseil des ministres deux mois avant la présentation du rapport...

C'est en tout cas ce que laisse entendre l'exposé des motifs de ce dernier : " ainsi que cela avait été prévu par l'article 13 de la loi du 13 juin 1998 précitée (sic), la présente loi a pour objet, après cette phase d'incitation et d'expérimentation à grande échelle, de déterminer les conditions de la généralisation du processus tenant compte du résultat des négociations "6(*).

On peut s'interroger sur cette démarche du Gouvernement qui tend à laisser croire que la première loi Aubry prévoyait un second texte qui toucherait toutes les matières évoquées à l'article 13 de la loi du 13 juin 1998. Ne s'agit-il pas là d'une tentative visant à justifier un texte qui, par son essence, constitue une véritable réforme du code du travail, voire même des règles d'organisation et de fonctionnement de la négociation collective, alors qu'il n'était question à l'origine pour le Gouvernement que d'" acter " la baisse de la durée légale du travail ? Ce faisant, le Gouvernement semble signifier qu'il n'est pas satisfait des accords signés par les partenaires sociaux et donc du sort que ces derniers ont réservé à la mise en oeuvre des 35 heures.

" Le pari des 35 heures est en bonne voie mais il n'est pas gagné "7(*)
(Gaëtan Gorce, rapport sur la mise en oeuvre des 35 heures)

Dans un premier rapport d'information sur la mise en oeuvre des 35 heures, daté du 10 mars 1999 (1), M. Gaëtan Gorce, rapporteur de la commission des Affaires culturelles de l'Assemblée nationale, a dressé un état des lieux après huit mois d'application de la loi. Assez satisfait, il a considéré que " d'ores et déjà, la loi du 13 juin 1998 (avait) largement atteint son objectif "8(*).

Il a par ailleurs reconnu que la démarche du Gouvernement relevait du pari, entérinant en cela le constat de la commission d'enquête sénatoriale. Il a estimé que certaines " incertitudes juridiques " pouvaient freiner le rythme des négociations et que " certaines interrogations soulevées par le texte gagneraient à être levées " notamment au regard du " problème de la prévalance du contrat de travail sur l'accord collectif "9(*).

Il a considéré que " contrairement à une vision statique de l'économie, trop souvent répandue, la réduction du temps de travail ne (reposait) pas sur l'idée d'un partage de l'emploi (mais qu'elle visait) bien plutôt à permettre un partage des revenus de la croissance en faveur de l'emploi ".

Concernant les créations d'emplois à attendre des 35 heures, M. Gaëtan Gorce a estimé que " le mouvement qui s'annonçait (semblait) vérifier la deuxième des trois hypothèses de travail avancées par la direction de la prévision à l'été 1998 "10(*).

Il a prévu que " le chiffre de 100.000 emplois pourrait être atteint du fait de la réduction du temps de travail d'ici la fin de cette année ", ce qui permettrait selon lui d'atteindre les 250.000 emplois créés au minimum à l'horizon 2002 ". Il a même déclaré que "le nombre d'emplois créés au 1er janvier 2002 pourrait s'établir à 450.000 " si le rythme actuel se poursuivait11(*).

En écrivant que " la réduction ample du temps de travail oblige à une remise à plat de l'organisation du travail "12(*), M. Gaëtan Gorce, rapporteur de l'Assemblée nationale, admet le caractère contraignant pour les entreprises des 35 heures.

Dans cet esprit, il précise qu'" en faisant adopter en juin 1998 la première loi, le Gouvernement de M. Lionel Jospin a décidé un changement de méthode radical visant à lever le blocage paradoxal et récurrent de la négociation sur la réduction de la durée du travail, en substituant à une obligation de moyens (...)une quasi-obligation de résultats avant une échéance inscrite dans la loi "13(*)

En reconnaissant que la " réduction du temps de travail implique que soit abordée dans un même mouvement la quasi-totalité des questions qui concernent la vie de l'entreprise "14(*), le rapporteur de l'Assemblée nationale souligne l'étendue du choc que représentent les 35 heures pour les entreprises.

Concernant le contenu des accords signés, M. Gaëtan Gorce a observé que près de la moitié des accords de réduction du temps de travail comportait un dispositif d'annualisation15(*). Pendant les débats, la majorité de l'Assemblée nationale avait rejeté le principe de l'annualisation, le contenu des accords tend à contredire les souhaits de la majorité.

A propos des chefs d'entreprises, le rapporteur de l'Assemblée nationale a observé que " les principales inquiétudes (venaient) de manière générale de petites entreprises en particulier de services, disposant de faibles marges de productivité "16(*).

Il a considéré que l'équilibre de la mise en oeuvre des 35 heures reposait sur un " triptyque réduction et aménagement du temps de travail/négociations salariales pour permettre la viabilité économique de l'accord pour l'entreprise/contrepartie en temps d'emploi "17(*). Il est donc logique que les accords " s'accompagnent dans la plupart des cas d'une modération ou d'un gel des augmentations ultérieures "18(*).

Ces menaces sur le pouvoir d'achat de salariés n'ont pas été sans conséquences sur le climat social et sur la conflictualité des rapports entre partenaires sociaux.

A cet égard, on ne peut qu'être surpris par la réaction du rapporteur de l'Assemblée nationale qui considère que " bien loin de s'inquiéter de la montée de la conflictualité dans certaines négociations emblématiques, comme à Peugeot Citroën, ne doit-on pas au contraire se féliciter de voir ainsi se réintroduire l'idée qu'un bon accord est aussi le résultat d'un rapport de forces ? "19(*)

Les lois sur les 35 heures auraient ainsi également pour vertu d'inciter à la grève afin que les salariés puissent obtenir des avantages aux dépens de leurs entreprises. Votre rapporteur comprend mal en quoi l'emploi pourrait sortir gagnant de cette démarche.

Evoquant le second projet de loi20(*), M. Gaëtan Gorce a estimé que le pouvoir d'achat des salariés les moins bien rémunérés devrait être garanti sans mettre en cause la compétitivité des entreprises. Il a souhaité que le temps choisi soit facilité et la formation professionnelle développée. Il a par ailleurs considéré que la question du temps de travail des cadres devrait être clarifiée.

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