Projet de loi Trente-cinq heures

C. LE FONDS DE FINANCEMENT DE LA RÉFORME DES COTISATIONS PATRONALES : UN DISPOSITIF COMPROMIS

Le financement des allégements de charges et des aides pérennes aurait dû, à législation inchangée, prendre la forme d'une dotation budgétaire. Le Gouvernement a préféré opérer une débudgétisation, en créant un " fonds de financement de la réforme des cotisations patronales " ^{185( * )} , défini par l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 auquel se réfère l'article 11 (paragraphe XVI) du présent projet de loi.

1. Le mécanisme de financement du fonds : une usine à gaz

Ce fonds est alimentée par des recettes d'origine très diverse. Il bénéficie tout d'abord d'une fiscalité affectée (pas moins de trois prélèvements : droits sur les tabacs, contribution sociale sur les bénéfices, taxe générale sur les activités polluantes). Il bénéficie également, dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, de contributions de l'Etat, de l'UNEDIC et des régimes de sécurité sociale.

a) Le financement en 2000

Pour financer la ristourne sur les bas salaires actuelle, 85,5 % des droits sur les tabacs seraient affectés au fonds de financement dans la limite de 39,5 milliards de francs. On observera que les crédits budgétaires étaient de 42,7 milliards de francs en loi de finances initiale pour 1999, contre 39,5 milliards de francs de tabac pour 2000, soit une différence de 3,2 milliards de francs, qui constitue une première économie budgétaire pour l'Etat.

L'extension de la ristourne Juppé serait financée par le conglomérat improbable de la taxe générale sur les activités polluantes (3,2 milliards de francs) et de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés (4,3 milliards de francs).

Pour financer les 17,5 milliards de francs résultant directement des 35 heures, les ressources disponibles sont : une contribution de l'Etat, une contribution des régimes de protection sociale et une contribution de l'UNEDIC, au titre des " retours " pour les finances publiques occasionnés par les nouveaux emplois créés par les 35 heures.

Il reste à déterminer l'importance de ces " retours " pour les finances publiques, le Gouvernement n'ayant jamais clairement indiqué quelles étaient les " contributions " attendues, au-delà des " surcroîts de recettes " et des " économies de dépenses ".

La contribution du régime général de sécurité sociale n'a même pas été annoncée par Mme Martine Aubry lors de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale du 21 septembre 1999 ; elle a été " provisionnée " par le secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale à 5,5 milliards de francs, puis confirmée par Mme Martine Aubry à 5,6 milliards de francs lors du débat à l'Assemblée nationale.

Ces " retours " pour les finances publiques étaient présentés de la manière suivante par le rapport déposé par le Gouvernement pour le débat d'orientation budgétaire de juin 1999 :

Extrait du rapport déposé par le Gouvernement pour le débat d'orientation budgétaire de juin 1999, p. 47-48.

" Les régimes sociaux sont les principaux bénéficiaires des recettes financières suscitées par la réduction du temps de travail

Les " retours directs " pour les finances publiques de la RTT, peuvent être classés en trois catégories :les cotisations supplémentaires, les gains d'indemnisation de personnes initialement sans emploi, enfin les recettes d'origine fiscale.

1. Les cotisations sociales supplémentaires

La réduction du temps de travail entraîne des cotisations sociales supplémentaires, patronales et salariales, qui bénéficient aux différents régimes sociaux au prorata des taux de cotisations correspondants.

Les recettes attendues à ce titre devraient représenter un montant de l'ordre de la moitié des retours en direction des finances publiques.

2. Les gains d'indemnisation de personnes initialement sans emploi

La réduction du temps de travail permet d'insérer dans l'emploi des personnes initialement au chômage et susceptibles de bénéficier d'une indemnisation. Ce montant peut être approché par le montant d'indemnisation du chômage : environ la moitié des chômeurs est indemnisée, dont les trois quarts au titre de l'allocation unique dégressive (AUD) et le reste au titre de l'allocation de solidarité spécifique (ASS).

Le gain moyen d'indemnisation associé au retour à l'emploi de chômeurs pourrait en fait être supérieur à l'indemnisation moyenne du chômage notamment parce que les personnes qui ont davantage de chance d'être employées peuvent avoir un profil les conduisant à recevoir un niveau d'indemnisation moyen plus élevé.

Les recettes attendues à ce titre devraient représenter une part significative des retours pour les finances publiques.

3. Les recettes d'origine fiscale

La déformation des revenus a des effets en termes de fiscalité, qui concernent essentiellement l'impôt sur le revenu (IR) et la TVA. Le surcroît d'IR et de TVA serait directement lié à l'accroissement de la masse salariale consécutive à la réduction du temps de travail. Ces recettes, montant progressivement en charge au cours des prochaines années, devraient représenter moins d'un cinquième du total des retours attendus sur les finances publiques.

Ainsi le régime d'assurance chômage, qui perçoit davantage de cotisations grâce à la progression de la masse salariale et qui verse moins d'indemnisation chômage, compte tenu de l'amélioration de l'emploi, serait être un des bénéficiaires importants de la RTT. "

D'après les informations allusives du rapport, la clef de répartition de ces " retours pour les finances publiques " serait la suivante :

Clef de répartition des " retours " pour les finances publiques

UNEDIC	50 %
Sécurité sociale	32 %
Etat	18 %

Lors du débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, Mme Martine Aubry avait confirmé cette estimation de " retours " pour la sécurité sociale de l'ordre de 32 %. Cette estimation aurait été effectuée à l'occasion des " études sur les exonérations accordées aux entreprises qui réalisent les 35 heures ". Elle avait réaffirmé le principe selon lequel l'Etat était fondé à ne rembourser que deux tiers des exonérations de charges.

Seule la lecture parallèle de l'article 11 paragraphe XVI du projet de loi et de l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale permet de comprendre les modalités de ces contributions des organismes sociaux. Par l'intermédiaire du fonds, les régimes sociaux seraient, dans une première étape, intégralement remboursés des exonérations de charge, puis s'acquitteraient, dans une deuxième étape, de leur " contribution ". Les règles servant à calculer le montant et l'évolution de ces contributions seraient définies par voie de convention entre l'Etat et chacun des organismes concernés, ou à défaut de la conclusion de telles conventions avant le 31 janvier 2000, par décret en Conseil d'Etat.

Il est frappant de constater que le projet de loi de financement de la sécurité sociale et le projet de loi sur la réduction négociée du temps de travail ne se font écho que de manière imparfaite ; en effet, ils diffèrent sur deux points : premièrement, l'article 11 paragraphe XVI du présent projet de loi, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, ne fait pas référence aux " conventions " entre l'Etat et les régimes sociaux ^{186( * )} ; deuxièmement, ce même article mentionne une " consultation de la Commission des comptes de la sécurité sociale " qui n'est pas prévue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Une fois pris le décret en Conseil d'Etat, des arrêtés conjoints des ministres chargés de la sécurité sociale, de l'emploi et du budget fixent le montant prévisionnel des contributions dues au cours de l'exercice -ce montant pouvant, le cas échéant, être révisé en cours d'année- et le montant des régularisations dues au titre de l'exercice.

La contribution de l'Etat prend la forme d'une dotation budgétaire, qui devra être inscrite chaque année, selon le principe de l'annualité budgétaire, en loi de finances.

Pour 2000, le Gouvernement a inscrit 4,3 milliards de francs en loi de finances, dotation sur laquelle devra se prononcer le Parlement.

Rien ne peut assurer le maintien de cette contribution pour les années suivantes.

Le financement du " fonds de financement de la réforme des cotisations patronales " en 2000 n'est pas complètement bouclé :

Le financement du fonds de financement
de la réforme des cotisations patronales en 2000

(schéma d'origine)

Recettes	Montant	Dépenses	Montant
FISCALITE AFFECTEE		BAISSE CHARGES SOCIALES
Droits sur les tabacs	39.500	Ristourne Juppé actuelle ^(**)	39.500
Taxe générale sur les activités polluantes	3.250	Extension de la ristourne Juppé	7.500
Contribution sociale sur les bénéfices des sociétés	4.250
I- Total fiscalité affectée	47.000	I- Total baisse charges sociales	47.000
CONCOURS DES FINANCES PUBLIQUES		FINANCEMENT DIRECT DES 35 HEURES
Etat	4.300	Aides 35 heures loi 13 juin 1998 (incitatives)	11.500
Régimes de protection sociale - régime général	5.500	Aides 35 heures 2 ^ème loi RTT (aide structurelle)	6.000
Régimes de protection sociale - autres ^(*)
UNEDIC	6.000/7.000
II- Total concours finances publiques	15.800/16.800	II- Total financement direct des 35 heures	17.500
TOTAL RECETTES I+II	62.800/63.800	TOTAL DEPENSES I+II	64.500
Taxe heures supplémentaires (recette en trésorerie)	6.000/9.000

Sources : PLF 2000, rapport économique, social et financier du PLF 2000, PLFSS 2000.

^(*) Aucun élément d'information sur cette participation n'a été donné par le Gouvernement.

^(**) A noter qu'il ne s'agit pas du coût inscrit dans la LFI 1999, mais de l'évaluation par le Gouvernement...

La présentation adoptée par le Gouvernement fait apparaître une quasi-affectation des différentes recettes aux différentes dépenses, alors que le fonds n'a aucune obligation d'équilibrer ses différentes " sections ", pour la bonne raison que de telles sections... n'existent pas.

Dès lors, une " déformation " progressive des affectations annoncées est possible et probable et autorise un désengagement progressif des budgets de l'Etat facilité par la règle de l'annualité budgétaire.

La taxation des heures supplémentaires est prévue à l'article 2 du projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail (nouvel article L. 212-5 du code du travail). Elle est due par les entreprises dont la durée collective du travail n'est pas fixée à 35 heures, sur les seules quatre heures supplémentaires comprises entre 35 et 39 heures. Cette contribution de 10 % est assise sur le salaire et l'ensemble des éléments complémentaires de rémunération versés en contrepartie directe du travail fourni (assiette des cotisations sociales). Elle est recouvrée par les URSSAF selon les règles et garanties définies pour la contribution sociale généralisée sur les revenus d'activité et les revenus de remplacement.

Les URSSAF se voient reconnaître, là encore, une charge supplémentaire. Les modalités de calcul de cette taxe sont, en effet, loin d'être évidentes.

Son rendement fait l'objet d'estimations bien différentes :

La taxation des heures supplémentaires : des évaluations différentes

Source	Evaluation
Etude d'impact	9.000
Rapport n°1826 (XI ^ème législature) Assemblée nationale, p. 232	5.400
Rapport économique, social et financier du PLF 2000, p. 246	6.000
Martine Aubry (JO débats AN, p. 7033)	7.500

En effet, elle dépend d'un autre facteur ; l'entreprise peut y échapper lorsque le paiement d'une heure et de sa bonification est remplacé par 125 % de repos compensateur.

Cette contribution serait affectée au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales. Mais l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 précise de manière laconique que la contribution est affectée " à la réserve de trésorerie du fonds, dans la limite de 10 % des dépenses de celui-ci " .