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D. UN FONDS DE RÉSERVE ALIBI 

1. La constitution de réserves dans les régimes par répartition : réflexions théoriques et expériences étrangères

L'économiste Laurent Vernière a consacré une récente étude à la question d'un fonds de réserve pour les retraites6(*), étude que nous reprenons très largement ici.

Il constate que de nombreux pays ont déjà organisé l'accumulation de réserves collectives capitalisées au sein de leurs régimes de retraite par répartition. Les Etats-Unis, le Canada et le Japon présentent à ce sujet des expériences différentes quant aux objectifs assignés au fonds de réserve, sa gestion financière, le calendrier et les circonstances de l'utilisation des réserves collectées. Il y a néanmoins deux points communs qui caractérisent ces expériences.

En premier lieu, ces pays ont adopté depuis longtemps le principe d'un examen régulier des perspectives de leurs régimes de retraite sur la base de projections financières à long terme réalisées et publiées le plus souvent annuellement. Ces travaux ont pour but d'examiner les conditions de l'équilibre actuariel des régimes et l'adéquation des paramètres choisis (taux de cotisation, règles de liquidation et d'indexation des pensions, etc.)

En second lieu, les réserves accumulées résultent toujours d'un effort de surcotisation demandé aux actifs, effort d'autant mieux accepté qu'il est modéré et qu'il a lieu lors de périodes favorables sur le plan démographique et économique. La surcotisation est une forme d'épargne retraite non individualisée qui permet de préfinancer collectivement une partie des droits futurs à la retraite, en investissant l'épargne accumulée dans des actifs financiers qui permettront de transférer dans le futur les revenus nécessaires au financement de ces droits.

Le montant des réserves accumulées dépend de paramètres techniques tels que le taux et la durée de surcotisation mais également, en amont, des objectifs assignés au fonds de réserve. Trois types d'objectifs peuvent être visés :

- le fonds de réserve est utilisé comme épargne de précaution afin d'atténuer les à-coups du cycle économique sur les soldes financiers. Les réserves sont équivalentes à de la trésorerie destinée à couvrir les besoins de financement temporaires en période de basse conjoncture. Cela suppose que le régime de retraite est équilibré sur longue période ;

les réserves collectives d'un régime par répartition sont accumulées puis utilisées pour lisser sur une longue période l'évolution des taux de cotisation. C'est le principe d'un fonds de lissage. Le transfert d'épargne par l'intermédiaire des réserves collectives capitalisées est un moyen de préfinancer une fraction des charges et, en conséquence, d'atténuer l'ampleur des hausses de cotisations pesant sur certaines générations de cotisants. Avec l'arrivée à l'âge de la retraite des générations du baby-boom, les taux de cotisation retraite devraient enregistrer en répartition pure, en l'absence de toute réforme, de fortes hausses qui absorberont une part importante des gains de pouvoir d'achat des salaires des actifs appartenant à des générations creuses. Cette situation risque, d'une part, de provoquer un " refus de cotiser " parce que les hausses brutales de taux de cotisation apparaîtraient comme un prélèvement pur sans lien avec les promesses de pension7(*), d'autre part, de conduire à des iniquités au regard du rendement implicite offert par le régime aux générations successives. Les Etats-Unis ont adopté cette démarche à partir de 1983 ;

les réserves sont accumulées pour constituer un patrimoine de rapport permettant au régime par répartition de compléter ses recettes courantes, tirées des cotisations sociales, par les produits financiers encaissés. C'est le principe d'un fonds permanent. Lorsque les taux d'intérêt à long terme sont plus élevés que le taux de croissance de la masse salariale, un fonds de réserve important est similaire à un " troisième financeur " des pensions, à côté des employeurs et des salariés. C'est la voie qui semble être suivie par le Canada après la réforme du régime des pensions en 1997.

Les trois objectifs diffèrent essentiellement par la taille du fonds de réserve qui sera effectivement accumulé mais seuls les deux derniers s'inscrivent dans un cadre de régulation à très long terme des régimes de retraite.

La création du fonds de réserve en France semble retenir en priorité la fonction de lissage des taux de cotisation, le préfinancement devant alléger les charges qui pèseront sur les actifs à partir de 2005.

Pour essayer d'évaluer le montant du fonds de réserve en fonction de différentes cibles, Laurent Vernière a simulé différentes politiques de surcotisation et d'abondement du fonds, à l'aide d'une maquette fondée sur un programme d'optimisation cherchant à minimiser les augmentations successives de taux de cotisation.

·  Le fonds de réserve et la fonction de lissage des taux de cotisation

La logique d'un fonds de réserve dans un régime de retraite par répartition est de fournir une fonction d'assurance contre le risque démographique.

Le risque démographique est caractérisé par la détérioration brutale des indicateurs démographiques à partir de 2005 lorsque les premières générations nombreuses du baby-boom arriveront à l'âge de la retraite. Pour éviter ce " choc " qui se traduirait, dans un régime en répartition pure, par une augmentation brutale et continue des taux de cotisation qui risque d'avoir des effets négatifs sur les performances de l'économie et le niveau de vie des actifs, une épargne collective est accumulée préalablement au moment où la situation démographique et économique est favorable, et utilisée pour ensuite financer une partie des engagements du régime. Il y a en conséquence un préfinancement des charges par une épargne collective investie dans des actifs financiers, support pour transférer des revenus dans le futur.

Ce mécanisme revient à chercher une programmation des variations de taux de cotisation de sorte que, dans un premier temps, une surcotisation temporaire permet d'accumuler des réserves pour, dans un second temps, diminuer le taux de cotisation par rapport à celui de la répartition pure. On obtient ainsi une évolution régulière et programmée des taux de cotisation. Cependant cette opération de lissage des taux de cotisation ne constitue pas et ne se substitue pas à une réforme du régime de retraite lorsque celui-ci n'est pas actuariellement équilibré. C'est une politique d'accompagnement destinée à atténuer le choc de ruptures brutales qu'impliquerait le maintien de la répartition pure.

La recherche d'une évolution lissée du taux de cotisation retraite, c'est-à-dire la minimisation des variations successives du taux, est l'objectif et la constitution d'un fonds de réserve est l'instrument de ce lissage.

Un fonds de réserve peut être alimenté par deux sources :

- une surcotisation temporaire : pendant la période d'accumulation des réserves, les cotisations sont appelées à un taux supérieur à celui de la répartition pure ;

- un abondement extérieur, c'est-à-dire l'affectation d'apports financiers externes au régime de retraite.


La taille du fonds de réserve va varier au cours du temps et dépendre de plusieurs paramètres :

- la longueur de la période pendant laquelle la procédure de lissage est mise en oeuvre. Au terme de cette période, deux situations peuvent se présenter : soit le taux de cotisation rejoint le taux de cotisation de la répartition pure après épuisement du fonds de réserve, soit il est fixé à un niveau inférieur au taux de la répartition pure avec un fonds de réserve positif produisant des revenus financiers qui complètent les recettes du régime,

- le montant des abondements externes durant toute la période de lissage,

- le taux de surcotisation temporaire pendant la phase d'accumulation des réserves,

- le taux de rendement des actifs financiers dans lesquels les réserves sont investies.

Les trois premiers paramètres peuvent être considérés comme des variables exogènes dans les mains du décideur qui pourra les choisir en fonction des cibles qu'il vise : la durée du lissage et le montant du fonds de réserve au terme du lissage. Cette notion de cibles est importante car elle permet, d'une part, de structurer la politique de retraite pour les 20 ou 30 années à venir et, d'autre part, de fixer le taux de cotisation souhaité.

Le fonds de réserve créé par l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 serait utilisé pour consolider le régime général (la CNAVTS) et les régimes alignés (Organic, Cancava, salariés agricoles).

Compte tenu des masses financières en jeu dans chaque régime8(*), Laurent Vernière a choisi de réaliser les simulations du fonds de réserve à partir des projections de la seule CNAVTS qui est le principal régime9(*).

La simulation est réalisée à législation inchangée, en lissant le taux de cotisation apparent10(*) nécessaire pour financer les pensions.

Le graphique suivant retrace l'évolution entre 1999 et 2040 du taux de cotisation apparent nécessaire pour financer les pensions versées par la CNAV tel qu'il résulte des exercices de projection menés dans le cadre de la Mission de concertation sur les retraites. On observe que ce taux devrait décroître entre 1999 et 2003 compte tenu du dynamisme de la masse salariale et de la moindre progression des pensions versées avant l'arrivée à l'âge de la retraite des premières générations du baby-boom.

Taux de cotisation apparent (en points)

Entre 2004 et 2035, le taux de cotisation apparent devrait croître de plus de 10 points puis enregistrer un ralentissement de sa progression jusqu'en 2040. L'examen du graphique montre que le fonds de réserve va dépendre des cibles que se fixeront les pouvoirs publics. Deux cibles au moins doivent être explicitées pour calibrer la programmation des taux de cotisation et l'évolution du fonds de réserve :

- la longueur de période durant laquelle il est souhaitable de lisser le taux de cotisation ;

- le taux de cotisation qu'il serait souhaitable d'atteindre au terme de la période de lissage ou alternativement le niveau du fonds de réserve en fin de période de lissage.

·  Les différents scénarios de constitution et d'utilisation du fonds de réserve.

Les principales hypothèses concernant les simulations et les variables exogènes sont les suivantes :

- les simulations se déroulent au plus sur la période de 2000-2040, l'année 1999 étant considérée comme l'année de démarrage du fonds de réserve avec une dotation de 2 milliards de francs,

- le champ des simulations se rapporte au lissage du taux de cotisation apparent (sous plafond) nécessaire pour financer les pensions versées par la CNAVTS,

- les projections à l'horizon 2040 des pensions et de l'assiette des cotisations (la masse salariale plafonnée) sont issues des travaux pour la commission de concertation sur les retraites,

- le taux d'intérêt à long terme, c'est-à-dire le rendement des actifs financiers dans lesquels seraient investies les réserves, est supérieur d'un point au taux de croissance de la masse salariale de l'économie sur toute la période de projection,11(*) conformément à l'hypothèse retenue pour les travaux de la commission de concertation sur les retraites. C'est une hypothèse habituelle dans ce type d'exercice,

- les pouvoirs publics choisissent le taux de surcotisation de l'année 2000 et le programme d'optimisation détermine simultanément le taux de cotisation lissé et l'évolution du fonds de réserve, compte tenu de l'hypothèse retenue pour le niveau du fonds en fin de période,

- conventionnellement, un abondement extérieur annuel, lorsqu'il est versé, l'est à la date du 1er janvier et produit des intérêts pour l'année en cours. On fait également l'hypothèse, faute d'informations, que le taux de cotisation de la répartition pure pour l'année 2041 est identique à celui de l'année 2040. Les données monétaires sont exprimées en francs constants de l'année 1998.

Dans un premier temps, un premier scénario de référence de lissage du taux de cotisation est simulé, suivi de quatre variantes portant sur le taux de surcotisation initial, le versement d'un abondement extérieur, le niveau du rendement financier du fonds, la durée de la période de lissage. Ces scénarios, notés de 1 à 5, permettent de fixer des ordres de grandeur et d'examiner la sensibilité des résultats à la variation des variables exogènes.

Dans un second temps, on s'intéresse au choix du niveau du fonds de réserve en fin de période de lissage compatible avec un taux de cotisation stable et inférieur au taux de la répartition pure.

·  Les cinq premiers différents scénarios de lissage du taux de cotisation avec épuisement du fonds de réserve en fin de période.

Le scénario 1 de référence : surcotisation de 0,5 point en 2000, épuisement du fonds de réserve en 2040, aucun abondement extérieur.

Dans ce cas, la période de surcotisation durerait 18 années, de 2000 à 2017. A partir de 2018 et jusqu'en 2040, le taux de cotisation lissé serait inférieur au taux de cotisation apparent de la répartition pure. Le fonds de réserve atteindrait son maximum en 2020, où il comptabiliserait 470,3 millions de francs de 1998 (3,7 points de PIB).

On observe que le taux de surcotisation serait croissant de 2000 à 2005, année où l'écart par rapport au taux de la répartition pure serait maximal (+ 1,76 point), puis diminuerait régulièrement jusqu'en 2017. A partir de 2018, la diminution du taux de cotisation par rapport au taux de la répartition pure serait maximale en 2034 (- 1,36 point). Mesuré en années de prestations, le fonds de réserve atteindrait son maximum en 2015 avec l'équivalent de 9 mois de prestations en réserves.

Le scénario 2 : surcotisation de + 1 point en 2000, épuisement du fonds en 2040, aucun abondement extérieur.

La période de surcotisation s'étend de 2000 à 2015 et le fonds de réserve atteint son maximum en 2019 avec 542 millions de francs de 1998 (4,3 points de PIB). La surcotisation maximale est appelée en 2005 (+ 2,0 points par rapport au taux de la répartition pure). Après 2015, la diminution du taux de cotisation serait maximale en 2032 (- 1,32 point). Les variations annuelles du taux lissé sont croissantes de + 0,13 point en 2001 à + 0,35 point en 2040. Le fonds de réserve exprimé en années de prestations atteindrait son maximum en 2014 avec 11 mois de prestations.

La comparaison des deux scénarios montre qu'un taux de surcotisation initial plus élevé conduit à des économies de cotisations plus importantes ultérieurement.

Le scénario 3 : scénario 1 + abondement extérieur annuel de 10 milliards de francs de 2000 à 2010.

A l'instar de l'abondement de 2 milliards de francs déjà décidé pour 1999, on fait l'hypothèse que les pouvoirs publics peuvent affecter au fonds de réserve l'équivalent d'une dotation budgétaire annuelle de 10 millions de francs de l'année 2000 à l'année 2010.

Par rapport aux scénarios précédents, la période de surcotisation est plus courte et s'étend de 2000 à 2014. Le fonds de réserve atteint son maximum en 2019 avec 548,7 millions de francs (4,4 points de PIB). La surcotisation maximale est appelée en 2005 (+ 1 ,66 point par rapport au taux de la répartition pure, soit 0,1 point de moins que dans le scénario 1). Après 2014, la diminution du taux de cotisation serait maximale en 2032 avec - 1,5 point par rapport au taux de la répartition pure (soit - 0,14 point de plus par rapport au scénario 1). Le fonds de réserve exprimé en années de prestations atteindrait son maximum en 2013 avec plus de 11 mois de réserves.

Le scénario 4 : scénario 1 et un taux d'intérêt à long terme supérieur de + 1 point de 2000 à 2010.

Cette variante du scénario 1 permet de tester la sensibilité des résultats à une modification du rendement financier obtenu par le fonds dans le placement des réserves accumulées. On suppose que le rendement financier est plus élevé d'un point de 2000 à 2010.

On observe que les résultats sont peu modifiés par rapport au scénario 1. La période de surcotisation s'étend de 2000 à 2016 et le fonds de réserve atteint son maximum en 2020 avec 478,9 millions de francs de 1998 (3,8 points de PIB), soit + 8,6 millions de francs par rapport au scénario 1. Le taux de surcotisation est à son maximum en 2005 avec + 1,75 point et, après 2016, la réduction du taux de cotisation par rapport à la répartition pure est maximale en 2033 avec - 1,33 point.

Le scénario 5 : lissage sur la période 2000-2035, + 0,5 point de surcotisation en 2000, épuisement du fonds de réserve en 2035.

La période de surcotisation s'étend de 2000 à 2012 et le fonds de réserve atteint son maximum en 2015 avec 298,8 millions de francs de 1998 (2,5 points de PIB). Le taux de surcotisation atteint son maximum en 2005 avec + 1,47 point et après 2012, la réduction du taux par rapport à la répartition pure est maximale en 2025 avec - 0,89 point. Les variations annuelles du taux de cotisation lissé sont croissantes de + 0,11 point en 2001 à + 0,42 point en 2040.

Le tableau récapitulatif suivant permet de visualiser l'ensemble des résultats des cinq premiers scénarios.

Principaux résultats des cinq scénarios

 

scénario 1

scénario 2

scénario 3

scénario 4

scénario 5

Taux de surcotisation en 2000

0,5 point

1 point

0,5 point

0,5 point

0,5 point

Période de lissage

2000-2040

2000-2040

2000-2040

2000-2040

2000-2035

Abondement extérieur

0

0

10 Mdf (1)

0

0

Rendement financier

 
 
 

+ 1 point (2)

 

Période de surcotisation

200-2017

2000-2015

2000-2014

2000-2016

2000-2012

Fonds de réserve maximum

470,3 Mdf

542 Mdf

548,7 Mdf

478,9 Mdf

298,8 Mdf

Année où le fonds est maximum

2020

2019

2019

2020

2015

Fonds maximum en mois de prestations

9 mois

11 mois

11 mois

8,5 mois

6,5 mois

Taux de surcotisation maximum (3)

+ 1,77 point

+ 2,0 points

+ 1,66 point

+ 1,75 point

+ 1,47 point

Année où le taux est maximum

2005

2005

2005

2005

2005

Réduction maximale du taux lissé (3)

- 1,36 point

- 1,51 point

- 1,50 point

- 1,37 point

- 0,89 point

Année de la réduction maximale

2034

2032

2032

2033

2025

(1) De 2000 à 2010

(2) De 2000 à 2010

(3) Par rapport au taux de la répartition pure.


On remarque que, quels que soient les scénarios, le fonds de réserve ne dépasse pas, à son maximum, une année de prestations et il est épuisé à la fin de la période de lissage.

Ce résultat peut ne pas être satisfaisant ni souhaité. On peut faire l'hypothèse qu'après 2035-2040, l'ensemble des générations du baby-boom seront à la retraite, de telle sorte que les indicateurs socio-démographiques (tel que le taux de dépendance) seront certes dégradés mais stables. Dans ces circonstances, il pourrait être judicieux de disposer d'un fonds de réserve procurant au régime de retraite des recettes financières d'un montant suffisant pour stabiliser durablement le taux de cotisation à un niveau inférieur au taux de la répartition pure.

·  Scénarios avec un fonds de réserve positif en fin de période de lissage et un taux de cotisation inférieur au taux de répartition pure

Deux cibles sont simultanément visées : le niveau du fonds de réserve en fin de période de lissage et un taux de cotisation inférieur au taux de la répartition pure et stable sur longue période.

Faire jouer au fonds de réserve le rôle de " troisième financeur " des régimes de retraite signifie que les gestionnaires souhaitent bénéficier des rendements financiers plus élevés que le rythme de croissance de la masse salariale pour baisser significativement le taux de cotisation.

Les gestionnaires des régimes se trouvent devant des arbitrages difficiles. Pour accumuler un fonds de réserve d'un niveau suffisant pour diminuer le taux de cotisation de façon permanente, il est nécessaire au préalable de surcotiser temporairement pendant une période suffisamment longue, avec des taux de surcotisation qui peuvent être élevés. Il est probable que les générations qui surcotiseront ne seront pas les mêmes que celles qui bénéficieront de la baisse des taux de cotisations. Ces dernières, par contre, pourraient bénéficier de taux de cotisation plus faibles pendant une période très longue, après le passage à la retraite des générations du baby-boom. Il y a donc un arbitrage intergénérationnel difficile entre les cotisants d'aujourd'hui et les cotisants de demain. Le Canada semble avoir arbitré, à l'occasion de la réforme du RPC, en faveur des futurs cotisants, c'est-à-dire les enfants et petits-enfants des générations du baby-boom.

Deux scénarios ont été construits pour examiner la faisabilité d'une telle politique :

Le scénario 6 : taux de surcotisation initial de + 0,5 point en 2000, lissage des taux jusqu'en 2040 qui se termine avec un fonds de réserve égal à la masse salariale de l'année 2040 (21,2 points de PIB).

Compte tenu d'une hypothèse de taux moyen de rendement financier des réserves de 2,5 % par an, ce scénario induit que le taux de cotisation après 2040 serait inférieur de 2,5 points au taux de la répartition pure. Cela signifie que le taux lissé ne rejoint pas le taux de la répartition pure.

Ce scénario rend bien compte des arbitrages qui devraient être rendus :

- la période de surcotisation durerait jusqu'en 2031, c'est-à-dire que les générations creuses de cotisants après 2010 supporteraient pleinement la charge de la constitution d'un fonds de réserve important en fin de période de lissage, alors même qu'à législation inchangée, le taux de cotisation devrait croître fortement,

- le taux de surcotisation serait de 3 et 4 points pendant près de 15 ans entre 2004 et 2020. Le taux de cotisation lissé passerait par un maximum en 2031 puis diminuerait lentement pour se stabiliser à un niveau inférieur d'environ 2,5 points par rapport au taux de la répartition pure. Les bénéficiaires de cet effort de surcotisation seraient les générations actives après 2031,

- le fonds de réserve représenterait en 2040 près de 3,3 années de prestations.

Une telle politique apparaîtrait particulièrement difficile à mettre en oeuvre puisque l'effort de surcotisation serait principalement réalisé par les générations dont on souhaite a priori, via le fonds de réserve, alléger le coût du financement des retraites.
Toutefois, cette appréciation devrait être nuancée si la législation restait inchangée dans le futur. En effet, en l'absence de toute réforme, les générations actives après 2040 seraient toujours dans une situation plus défavorable vis-à-vis du coût des retraites que les générations antérieures, et en particulier vis-à-vis des générations actives entre 2010 et 2020. Il ne serait donc pas injustifié de " léguer " à ces générations un fonds de réserve pour leur permettre de diminuer ce coût.

Le scénario 6 montre également le rôle prépondérant joué par le rendement financier du fonds de réserve et donc l'intérêt d'une gestion financière active de ce fonds. Toute augmentation durable de la performance financière est rétrocédée aux cotisants sous la forme soit d'une surcotisation plus faible, soit d'une plus forte diminution du taux de cotisation en dessous du taux de la répartition pure. C'est la démarche retenue par le Canada qui a créé, à l'occasion de la réforme de 1997, un Office d'investissement auprès du régime des pensions du Canada, organe chargé de diversifier les placements des réserves afin d'en maximiser le rendement.

Le scénario 7 examine l'impact d'un taux de rendement financier plus élevé des réserves.

On fait l'hypothèse que le taux de rendement financier des réserves est plus élevé d'un point sur la période 2000-2040 par rapport au scénario de référence. En fin de période, le rendement financier moyen serait de 3,5 % par an. Ce scénario est simulé avec un taux de surcotisation initial en 2000 de + 0,5 point et un niveau du fonds de réserve égal à 60 % de la masse salariale en 2040 (12,7 points de PIB), soit l'équivalent de 2 années de prestations. Avec ces hypothèses, le taux de cotisation après 2040 pourrait être inférieur de 2,1 points par rapport au taux de la répartition pure.

Ce scénario est légèrement plus favorable que le précédent :

- la période de surcotisation durerait jusqu'en 2026, avec un taux de surcotisation dépassant 2 points de 2003 à 2013 et un maximum de 2,8 points. Dès 2035, le taux de cotisation serait inférieur de 2 points par rapport au taux de la répartition pure,

- le fonds de réserve en fin de période de lissage représenterait près de deux années de prestations ce qui, compte tenu d'un rendement annuel moyen de 3,5 %, permettrait de financer 7 % des pensions versées annuellement. C'est la " contribution " du troisième financeur.

Fonds de réserve (en milliards de francs de 1998)

(en gras, année où le fonds est maximal)

 

Scénario 1

Scénario 2

Scénario 3

Scénario 4

Scénario 5

Scénario 6

Scénario 7

1999

2,0

2,0

2,0

2,0

2,0

2,0

2,0

2000

11,2

20,3

21,5

11,2

11,2

11,2

11,2

2001

28,1

45,9

48,7

28,1

26,8

35,9

32,5

2002

51,9

78,0

82,8

52,1

47,9

75,5

65,3

2003

82,5

116,4

123,5

83,0

74,5

130,2

109,8

2004

118,8

160,1

170,0

119,9

105,4

199,0

164,9

2005

159,3

207,1

220,0

161,3

139,4

279,8

228,9

2006

200,1

253,8

270,2

203,4

172,5

369,1

298,1

2007

239,0

298,1

318,4

244,0

202,7

464,3

370,3

2008

274,5

338,1

363,0

281,5

228,4

563,6

443,6

2009

306,4

374,1

404,0

316,0

249,7

666,9

517,9

2010

334,7

405,6

441,0

347,1

266,6

773,0

592,6

2011

359,7

433,3

464,4

371,9

279,6

882,8

668,2

2012

381,5

457,1

484,3

393,4

288,8

996,0

744,7

2013

400,6

477,7

501,1

412,2

295,0

1.112,9

822,3

2014

417,1

495,1

515,1

428,4

298,2

1.233,2

901,0

2015

431,0

509,2

526,0

441,9

298,8

1.355,9

980,1

2016

443,6

521,4

535,3

454,1

298,0

1.482,4

1.061,0

2017

454,7

531,7

542,9

464,8

295,9

1.612,2

1.143,4

2018

463,0

538,6

547,4

472,6

291,4

1.743,3

1.225,5

2019

468,3

542,0

548,7

477,5

284,4

1.875,1

1.306,9

2020

470,3

541,6

546,4

478,9

274,8

2.006,7

1.386,8

2021

469,5

538,2

541,3

477,7

263,5

2.138,2

1.465,7

2022

466,0

531,5

533,2

473,6

250,5

2.268,8

1.543,0

2023

458,7

520,7

521,2

465,7

235,0

2.396,8

1.617,4

2024

447,4

505,6

505,1

453,9

217,2

2.521,4

1.688,1

2025

431,7

486,0

484,7

437,7

196,9

2.641,6

1.754,5

2026

413,2

463,2

461,3

418,6

175,7

2.757,9

1.817,4

2027

391,5

437,1

434,8

396,3

153,8

2.869,4

1.876,3

2028

366,5

407,6

405,0

370,8

131,3

2.975,1

1.930,3

2029

338,1

374,6

371,8

341,9

108,3

3.073,9

1.978,8

2030

306,0

337,8

335,1

309,2

84,7

3.164,7

2.020,9

2031

272,3

299,6

297,0

275,0

63,2

3.248,6

2.058,3

2032

236,1

258,9

256,5

238,3

43,1

3.323,6

2.089,3

2033

198,1

216,7

214,6

200,0

25,4

3.389,6

2.114,0

2034

158,4

173,0

171,2

159,8

10,7

3.445,2

2.131,8

2035

117,8

128,7

127,2

118,8

0,0

3.490,3

2.142,7

2036

82,3

89,9

88,9

83,1

0,0

3.529,7

2.152,0

2037

52,5

57,2

56,5

52,9

0,0

3.562,3

2.159,4

2038

28,7

31,1

30,8

28,9

0,0

3.587,3

2.164,6

2039

11,4

12,2

12,1

11,4

0,0

3.603,6

2.167,1

2040

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

3.609,2

2.165,5

C'est à la lumière des enseignements de ces travaux théoriques et des expériences menées dans les pays étrangers que votre rapporteur portera un jugement sur le fonds de réserve créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

2. Le fonds de réserve créé par le Gouvernement : un instrument peu crédible

L'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 a créé, au sein du fonds de solidarité vieillesse, un fonds de réserve pour les régimes d'assurance vieillesse des salariés et des commerçants et artisans. Le champ d'intervention de ce fonds est en effet limité aux régimes concernés par la réforme de 1993, c'est-à-dire le régime général, le régime de base des salariés agricoles, l'ORGANIC et la CANCAVA.

Cet article prévoyait en outre l'alimentation du fonds de réserve par une fraction fixée par arrêté des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget, du solde du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) après affectation, conformément à l'article L. 651-2 du code de la sécurité sociale, du produit de cette contribution au régime d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles et des régimes d'assurance vieillesse des professions indépendantes (artisanales, industrielles et commerciales, libérales et agricoles) au prorata et dans la limite de leurs déficits comptables. Selon les prévisions annexées au projet de loi de financement pour 1999, sur les 5,6 milliards de francs de C3S que percevrait le FSV au titre de l'année 1999, 2 milliards seraient versés au fonds de réserve.

La loi prévoyait enfin que le fonds serait abondé par tout ou partie des excédents de la première section du FSV, dans les conditions fixées par des arrêtés des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget ainsi que par " toute ressource qui lui serait affectée en vertu de dispositions législatives ".

Lors du débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le Sénat, à l'initiative de votre commission des Affaires sociales, n'avait pas rejeté le principe d'un tel fonds de réserve. Il avait cependant souligné que la constitution d'un fonds de réserve n'a véritablement de sens que si un certain nombre de conditions sont effectivement respectées.

·  La constitution d'un fonds de réserve suppose que les pouvoirs publics mènent effectivement une politique de retraite dans une perspective à long terme.

Il faut en effet programmer l'accumulation puis l'utilisation des réserves et, en conséquence, fixer un calendrier des taux de cotisation sur une période suffisamment longue. Cette démarche ne peut être acceptée que si les projections financières à long terme des régimes de retraite sont régulièrement établies et discutées afin de clairement expliciter les engagements des différentes cohortes.

Introduire des réserves capitalisées revient en effet à rendre explicite le contrat qui lie les différentes générations par l'intermédiaire de la technique de la répartition, et plus particulièrement les générations futures puisque les réserves sont accumulées pour alléger le coût des retraites qu'elles subiront. La mise en place d'un fonds de réserve devrait s'accompagner rapidement de la création d'une instance chargée d'examiner à intervalles réguliers l'équilibre à long terme des régimes de retraite bénéficiaires du fonds de réserve.

Or, force est de constater que rien de tel n'est observable dans notre pays : le présent projet de loi témoigne au contraire de l'attentisme du Gouvernement, qui repousse toujours les nécessaires réformes destinées à assurer l'équilibre à long terme de notre système de retraite.

La politique du Gouvernement en matière de retraites consiste essentiellement à piloter à vue, en évitant les obstacles que pourraient constituer les prochaines échéance électorales.

·  Ce fonds de réserve doit avoir une mission claire et définie de manière préalable : lisser la hausse des cotisations ou constituer un patrimoine de rapport dont les produits financiers compléteraient les ressources des régimes par répartition.

Aucun objectif n'a encore été assigné au fonds créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. Un décret paru au Journal officiel du 24 octobre 199912(*), a certes prévu les modifications relatives au comité de surveillance du fonds. Mais la finalité et les modalités de gestion du fonds de réserve restent dans le flou le plus complet.

Il serait bon que le Gouvernement dise enfin quelle sera la finalité de ce fonds. Ce préalable est indispensable dans la mesure où deux cibles au moins doivent être explicitées pour calibrer la programmation des taux de cotisation et l'évolution du fonds de réserve :

- la longueur de période durant laquelle il est souhaitable de lisser le taux de cotisation,

- le taux de cotisation qu'il serait souhaitable d'atteindre au terme de la période de lissage ou alternativement le niveau du fonds de réserve en fin de période de lissage.

La création du fonds de réserve en France semble retenir - de manière inavouée - la fonction de lissage des taux de cotisation.

Comme l'a souligné M. Jean-Michel Charpin devant la commission des Affaires sociales du Sénat (audition du 5 mai 1999), il est en effet déjà trop tard pour envisager la création d'un fonds permanent ; seul un fonds de " lissage " apparaît aujourd'hui réalisable.

·  Un fonds de lissage ne résout pas le problème du financement futur des retraites : il ne peut que constituer une mesure d'accompagnement de la réforme d'ensemble des retraites

Un fonds de lissage a pour objectif une évolution régulière et programmée des taux de cotisation. Il ne fait que réaménager le calendrier des hausses de taux de cotisation.

Cette opération de lissage des taux de cotisation ne constitue donc pas et ne se substitue pas à une réforme des régimes de retraite lorsque ceux-ci ne sont pas actuariellement équilibrés. C'est une politique d'accompagnement destinée à atténuer le choc de ruptures brutales qu'impliquerait le maintien de la répartition pure.


L'examen des différents scénarios étudiés par Laurent Vernière a montré que, en l'absence de réformes destinées à maîtriser le coût des retraites, les hausses de taux de cotisation nécessaires pour équilibrer les comptes des régimes de retraite seront importantes (près de 11 points en 40 ans), ne laissant quasiment qu'une marge infime pour ajouter une surcotisation temporaire.

Pour que le provisionnement partiel des engagements des régimes ait un effet sensible sur le coût des retraites après 2020, il faut avoir accumulé des réserves représentant au bout de 20 ans au moins l'équivalent de 4 points de PIB. Cet effort pourra être d'autant mieux accompli et accepté si des réformes allégeant le coût des retraite sont mises en oeuvre rapidement.

Cette situation vient en partie de la date tardive à laquelle la décision a été prise de créer un fonds de réserve. Il ne reste en effet que peu d'années avant l'arrivée à l'âge de la retraite des premières générations du baby-boom. Il en résulte que la période de surcotisation s'étend au moins jusqu'en 2015. Les pouvoirs publics sont en conséquence confrontés à un arbitrage intergénérationnel s'ils souhaitent que le fonds de réserve joue un rôle significatif dans le réaménagement du calendrier des taux de cotisation. Il s'agit de décider quelles générations supporteront le coût des retraites après 2020.

·  La constitution d'un fonds de lissage exige des ressources importantes et durables

Même si les sommes nécessaires sont nettement inférieures à ce qu'exigerait un fonds permanent, la constitution d'un fonds de lissage suppose néanmoins l'accumulation de montants très importants : les simulations évoquées plus haut, réalisées pour le seul régime général, montrent que le fonds doit atteindre 400 à 500 milliards de francs à l'horizon 2020. Des montants supérieurs seraient naturellement nécessaires pour lisser les cotisations de l'ensemble des régimes.

La constitution d'un tel fonds suppose également des ressources durables.

Près d'une année après sa création, le fonds de réserve reste de ce point de vue parfaitement virtuel ; la seule trace de son existence est une ligne sur les comptes du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), ligne qui n'est pas encore affectée13(*). Le fonds de réserve est encore vide aujourd'hui.

Depuis cette date, le Gouvernement multiplie pourtant les effets d'annonce pour tenter de donner un semblant d'existence à son fonds.

La piste de l'affectation des " excédents budgétaires " a été mentionnée lors du débat surréaliste de l'été 1999. C'était oublier un peu vite que le budget de l'Etat connaît un déficit toujours très important, et que des rentrées fiscales plus importantes que prévu n'ont jamais constitué un " excédent budgétaire ".

L'article 10 du projet de loi prévoit quant à lui d'affecter les excédents de la CNAVTS au fonds de réserve. En 2000, la somme de 2,9 milliards de francs serait ainsi versée au fonds, à titre de provision pour l'excédent 1999.

Alors que la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 avait prévu que les excédents du FSV iraient alimenter le fonds de réserve, le Gouvernement a finalement décidé d'amputer sur les excédents du FSV en baissant ses recettes (partie des droits sur les alcools) et de faire bénéficier le fonds de réserve d'une fiscalité affectée, par l'intermédiaire de 49 % du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, correspondant aux 5,5 milliards de francs que n'a pas versé le régime général au financement des 35 heures.

Ce tour de passe-passe est véritablement inacceptable :

- il fait financer de manière directe le fonds de réserve par toutes les branches de la sécurité sociale, y compris les branches famille et maladie, au mépris du principe de séparation des branches ;

- il prive ce faisant la CNAMTS d'une recette qui lui avait été attribuée pour financer la CMU ;

- il contribue à faire financer de manière indirecte les " 35 heures " par la sécurité sociale.

Cette affectation au fonds de réserve des ressources de la sécurité sociale présente, pour votre rapporteur, le caractère d'une surcotisation, surcotisation à laquelle le Gouvernement était pourtant fermement opposé.

En effet, en prélevant de la sorte les excédents de la sécurité sociale, le Gouvernement renonce à baisser les cotisations et maintient les prélèvements sociaux à un niveau plus élevé que ce qui était strictement nécessaire pour assurer l'équilibre des différents régimes.

Parallèlement, le Gouvernement racle " les fonds de tiroirs " en mettant à contribution de manière ponctuelle les caisses d'épargne ou la Caisse des dépôts.

L'article 26 de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière a ainsi prévu le reversement, " avant le 31 décembre de chaque année, de 2000 à 2003 inclus ", d'un total d'environ 18 milliards de francs issus de la cession des parts des caisses d'épargne.

Enfin, la Caisse des dépôts et Consignations a annoncé le 28 octobre 1999 son intention de verser 3 milliards de francs au fonds de réserve.

Ce " don " de fin d'année appelle deux observations.

Il conduit d'abord à s'interroger sur les conditions dans lesquelles la Caisse des dépôts et consignations, établissement public placé sous la surveillance toute particulière du Parlement, peut disposer librement de ses excédents, comme s'il s'agissait d'une " cassette " personnelle. La destination " vertueuse " de ce don ne change rien à cette question de principe.

La seconde observation porte précisément sur le caractère " vertueux " de ce don. Sachant que la Caisse des dépôts et consignations est candidate à la gestion du fonds de réserve, cette libéralité peut-elle être considérée comme la première enchère pour obtenir le " marché " de la gestion de ce fonds ?

Au total, fin 2000, le fonds pourrait disposer de près de 20 milliards de francs :

en millions de francs


Origine

Montant

Excédents C3S (1999)

2.000

Excédents CNAVTS (1999 et 2000)

4.000

Partie du prélèvement social de 2 %

5.500

Caisses d'épargne

4.000

Caisse des dépôts

3.000

TOTAL

18.500

Cette agitation un peu désordonnée, cette politique au coup par coup, révèlent l'absence totale de plan de financement à moyen ou long terme pour le fonds de réserve. Le Gouvernement s'efforce à l'évidence de masquer une terrible réalité : il ne sait pas comment alimenter durablement ce fonds.

·  La constitution d'un fonds exige de définir de manière préalable les conditions de gestion financière de ce fonds

Les simulations montrent le rôle prépondérant joué par le rendement financier du fonds de réserve et donc l'intérêt d'une gestion financière active de ce fonds. La gestion financière du fonds de réserve devient une composante essentielle de la politique de retraite et les performances financières du fonds un atout supplémentaire pour alléger le coût des retraites.

Il est par conséquent nécessaire d'assurer une gestion professionnelle de ces réserves. A l'instar des fonds de pension américains, il paraît nécessaire de déléguer la gestion de ces fonds à des professionnels de la gestion financière, indépendants des organismes de retraite. Il faudrait au préalable déterminer les orientations stratégiques de cette gestion : poids des actions, des obligations et de l'immobilier, degré de diversification internationale. Une telle délégation réduirait le risque de " socialisation de l'économie " que peut toujours faire peser un tel fonds de réserve : il s'agit en particulier d'éviter que les pouvoirs publics ne soient tentés d'utiliser ces réserves pour contrôler certaines entreprises, ou les secourir financièrement.

Par définition, si ce fonds de réserve doit rechercher une plus forte rentabilité, il sera fortement investi en actions et orienté en partie significative vers les PME, le capital-risque ou les marchés seconds.

Les modalités de gestion du fonds de réserve créé l'année dernière sont, à ce jour, toujours inconnues. L'article R. 135-21 du code de la sécurité sociale, qui résulte du décret du 22 octobre 1999 précité, précise ainsi, de manière très inquiétante, que " les disponibilités du fonds de réserve peuvent faire l'objet de placements dans des conditions définies par le ministre chargé de l'économie et des finances, après avis du conseil d'administration. Le produit des placements est affecté au fonds de réserve ".

Votre rapporteur considère pour sa part que c'est au législateur -et non au pouvoir réglementaire- de décider des modalités de placement des sommes accumulées au sein du fonds de réserve.

·  Aucune de ces conditions n'est aujourd'hui remplie : le fonds de réserve n'est qu'un alibi à l'immobilisme gouvernemental

Un an après la création du fonds de réserve, les exigences formulées par votre commission restent tout à fait pertinentes.

Les conditions préalables à la constitution d'un tel fonds ne sont toujours pas remplies mais le fonds de réserve continue de servir en quelque sorte d'alibi : on ne saurait reprocher au Gouvernement de ne rien faire puisqu'il alimente le fonds de réserve.

Il faut dire la vérité aux Français : le fonds de réserve n'est pas la solution au problème de financement futur de notre système de retraite ; il ne peut constituer qu'une mesure d'accompagnement d'une réforme plus globale.

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