TITRE II
-
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
Art. 2
A (nouveau)
Assujettissement aux cotisations sociales des
indemnités de licenciement
Objet : Cet article additionnel, résultant d'un
amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac,
rapporteur pour avis de la commission des Finances. Il vise à renforcer
l'assujettissement à la CSG des indemnités de licenciement et
à établir le principe de l'assujettissement aux cotisations
sociales de ces indemnités, lorsque leur montant est supérieur
à un plafond.
I - Le dispositif proposé
Le
paragraphe I
modifie l'article L. 136-2 du code de la
sécurité sociale, relatif à l'assiette de la CSG sur les
revenus d'activité et les revenus de remplacement.
Le 1° modifie le 5° du II de l'article L. 136-2 du code de la
sécurité sociale, en précisant que les indemnités
de licenciement ou de mise à la retraite et toutes autres sommes
versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail sont
automatiquement assujetties à la CSG pour la fraction assujettie
à l'impôt sur le revenu en application de l'article 80 duodecies
du code général des impôts.
Dans l'état actuel du droit, la fraction excédant le montant
prévu par la convention collective de branche, l'accord professionnel ou
interprofessionnel ou à défaut par la loi est assujettie à
la CSG.
Dans l'esprit des auteurs de l'amendement, il s'agit d'établir un
régime social et fiscal unique de ces indemnités.
Le 2° insère un 5° bis à l'article L. 136-2 du code de
la sécurité sociale. Il vise à assujettir à la CSG
les indemnités de départ versées à l'occasion de la
cessation de fonctions, volontaire ou forcée, des mandataires sociaux,
dirigeants ou personnes visées à l'article 80 ter du code
général des impôts, pour la fraction excédant les
montants définis au deuxième alinéa du 1° de
l'article 80 duodecies du code général des impôts.
Les personnes visées à l'article 80 ter du code général des impôts
- dans les sociétés anonymes : le
président du conseil d'administration, le directeur
général, l'administrateur provisoirement
délégué, les membres du directoire, tout administrateur ou
membre du conseil de surveillance chargé de fonctions
spéciales ;
- dans les sociétés à responsabilité
limitée : les gérants minoritaires ;
- dans les autres entreprises ou établissements passibles de
l'impôt sur les sociétés : les dirigeants soumis au
régime fiscal des salariés ;
- dans toute entreprise : toute personne occupée en emploi
salarié dont la rémunération totale excède la plus
faible des rémunérations allouées aux dirigeants de cette
entreprise.
Le
paragraphe II
modifie l'article L. 241-2 du code de la
sécurité sociale, relatif à l'assiette des cotisations
sociales. Il intègre dans cette assiette les indemnités de
licenciement et les indemnités versées à l'occasion de la
cession forcée des fonctions des mandataires sociaux, dirigeants et
personnes visées à l'article 80 ter du code général
des impôts, à hauteur de la fraction excédant les limites
définies par le code général des impôts.
Le
paragraphe III
étend le dispositif du II aux cotisations
salariales des salariés agricoles (art. 1031 du code rural).
Le
paragraphe IV
rend le dispositif applicable aux cotisations
patronales des salariés agricoles acquittées par les exploitants
agricoles (art. 1062 du code rural).
Le
paragraphe V
précise que les indemnités de
départ ou de licenciement, pour la fraction excédant les limites
définies par le code général des impôts, font partie
intégrante de l'assiette des cotisations payées par le chef
d'exploitation agricole (art. 1154 du code rural).
Le
paragraphe VI
supprime une disposition du code du travail
(art. 122-14-13) précisant que les indemnités de
départ à la retraite obéissent au même régime
fiscal et social que l'indemnité de licenciement.
II - La position de votre commission
Votre commission -dans des conditions très différentes de celles
d'aujourd'hui, puisqu'il s'agissait d'assurer un meilleur équilibre des
comptes sociaux et de financer une enveloppe spécifique correspondant
à la prise en charge de dépenses thérapeutiques nouvelles-
avait proposé, lors de l'examen du projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 1997, un amendement assujettissant les
indemnités de licenciement aux cotisations sociales. Elle y avait
finalement renoncé, devant l'opposition des partenaires sociaux. Ces
derniers avaient estimé que rien n'empêcherait de baisser, au fil
des humeurs du législateur et des besoins de financement du moment, le
plafond au dessus duquel s'applique l'assujettissement aux cotisations sociales.
Votre rapporteur n'est pas hostile au " principe " d'un
assujettissement des indemnités de licenciement aux cotisations
sociales. Il estime que le principal inconvénient de cet article
additionnel est d'intervenir " à chaud ", en
conséquence d'une actualité récente marquée par le
montant très important des indemnités de départ
touchées récemment par le président d'une
société pétrolière.
" L'amendement Jaffré ", venant après
" l'amendement Michelin " dans le projet de loi 35 heures, puisqu'il
s'agit décidément d'une législation
intuitu
personae
, a été le moyen pour le Parti socialiste de refaire
péniblement son unité, lors de l'examen du projet de loi de
finances pour 2000, après l'amendement déposé par
M. Augustin Bonrepaux, président de la commission des Finances de
l'Assemblée nationale, visant à taxer les
" stock-options ".
L'article 2 A est la transposition, dans le domaine social, de l'amendement
adopté par l'Assemblée nationale, visant à inclure
expressément les indemnités de licenciement et les
indemnités de départ volontaire (hors départ en retraite)
dans l'assiette de l'impôt sur le revenu, pour la fraction
dépassant 2,3 millions de francs. L'article 2 bis nouveau du projet de
loi de finances pour 2000 a en effet inséré un article 80
duodecies dans le code général des impôts fixant un
barème complexe, prévoyant une exonération maximale
calculée par rapport à la moitié de la première
tranche du tarif de l'impôt de solidarité sur la fortune
fixé à l'article 885 U du code général des
impôts (soit 2.350.000).
Le Sénat examinant le projet de loi de financement de la
sécurité sociale avant le projet de loi de finances, l'article 80
duodecies nouveau du code général des impôts proposé
par l'Assemblée nationale n'a pas encore été
discuté.
Votre rapporteur ne peut que s'en remettre aux analyses de la commission des
finances, saisie pour avis du présent projet de loi et au fond sur le
projet de loi de finances, qui pourront être précisées lors
de l'examen des amendements extérieurs au projet de loi de financement
de la sécurité sociale pour 2000. Le Sénat se doit
d'adopter, en effet, une position cohérente sur ces deux articles.
Votre rapporteur rappelle toutefois que la jurisprudence actuelle, tant en
matière d'imposition que de cotisations sociales, permet
d'apprécier le caractère véritablement indemnitaire des
versements opérés à l'occasion du départ d'un
mandataire social, d'un dirigeant ou d'un salarié de droit commun.
De plus, il observe que cet article n'a aucun impact réel sur les
comptes de la sécurité sociale pour 2000. Pour preuve, le
Gouvernement n'a pas modifié, sur ce point, à l'article 6, les
prévisions de recettes par catégorie.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous
propose d'adopter cet article sans modification.
Art. 2
B (nouveau)
Suppression du prélèvement sur la
contribution sur les revenus du patrimoine perçue au profit des
organismes de sécurité sociale
Objet : Cet article additionnel, résultant d'un
amendement déposé par MM. Jean-Louis Debré, Philippe
Douste-Blazy, José Rossi et les membres des groupes RPR, UDF et DL, vise
à supprimer le prélèvement des services fiscaux sur le
produit de la CSG sur les revenus du patrimoine perçue au profit des
organismes de sécurité sociale.
I - Le dispositif proposé
Le
paragraphe I
de cet article précise que le produit de la
contribution sociale généralisée sur les revenus du
patrimoine ne donne pas lieu à la déduction, par les services
fiscaux, d'une retenue pour frais d'assiette et de perception.
Le
paragraphe II
de cet article est relatif au gage, qui n'a pas
été levé par Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de
la solidarité.
En effet, le Gouvernement a donné un avis défavorable à
cet amendement.
II - La position de votre commission
Lors de la première lecture du projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 1998, l'Assemblée nationale avait
adopté un amendement identique, présenté alors par M.
Alfred Recours, rapporteur pour les équilibres généraux de
la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales. Cet amendement
avait été supprimé en deuxième
délibération à l'initiative du Gouvernement.
Le Sénat, à l'initiative de votre commission, avait adopté
un amendement identique à celui de M. Recours, qui avait
été adopté dans les mêmes termes par
l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
Malheureusement, l'article 8 de la loi de financement de la
sécurité sociale pour 1999 n'est jamais entré en vigueur.
Profitant de la discussion de la loi de finances rectificative pour 1998, le
Gouvernement a subrepticement rétabli ce prélèvement (art.
39 de la loi n° 98-1267 du 30 décembre 1998).
Ce prélèvement ne repose sur aucune disposition du code de la
sécurité sociale, mais sur le paragraphe III de l'article 1647 du
code général des impôts :
" Pour frais de
recouvrement, l'Etat effectue un prélèvement sur les cotisations
perçues au profit des organismes de sécurité sociale
soumis au contrôle de la Cour des comptes (...). Le taux de ce
prélèvement et les modalités de remboursement sont
fixés par arrêté du ministre de l'économie et des
finances "
. Le
" taux de prélèvement pour frais
d'assiette et de recouvrement opéré sur le produit des
prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine
recouvrés pour le compte de l'Agence centrale des organismes de
sécurité sociale "
a été fixé, par
arrêté du 26 août 1998, à 0,5 %.
Votre commission estime que la rémunération d'un service public
par un autre service public, dans le cadre d'activités relevant
directement de sa mission, pose -de manière générale- un
problème de principe. Elle ne souhaite pas trancher ce débat.
En revanche, elle considère que la perception par l'administration
fiscale de frais d'assiette et de recouvrement au détriment des
régimes de sécurité sociale n'est pas acceptable, alors
même que l'Etat ne participe en aucune façon à la gestion
d'un grand nombre de prestations versées en son nom par les
administrations de sécurité sociale. Le coût de la gestion
du RMI par les caisses d'allocations familiales a été ainsi
évalué à 1 milliard de francs, sans qu'il y ait une
quelconque participation de l'Etat aux frais de cette gestion. Le
prélèvement de frais d'assiette et de recouvrement sur le produit
de la CSG sur les revenus du patrimoine devrait s'établir à
environ 100 millions de francs.
Cet article est ainsi un " article d'appel ", visant à
établir un bilan circonstancié de toutes les prestations
versées par la sécurité sociale pour le compte de l'Etat
et de tous les services de l'Etat assurés pour le compte de la
sécurité sociale
7(
*
)
.
Du reste, cet article ne supprime pas tous les prélèvements
opérés par les services fiscaux sur les impositions
recouvrées pour le compte de la sécurité sociale. Les
services fiscaux pourront continuer à déduire des frais de
recouvrement sur la CSG sur les produits de placement, sur le
prélèvement social de 2 % affecté à la CNAF et
à la CNAVTS, ainsi que sur les droits des alcools, pour la seule partie
affectée au FSV (55 % selon le droit en vigueur, 8 % selon le
projet de loi).
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Art. 2
C (nouveau)
Augmentation du seuil de recouvrement de la CSG
sur
les revenus du patrimoine
Objet : Cet article additionnel, résultant de
deux
amendements identiques, l'un présenté par la commission des
Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale,
l'autre par la commission des Finances, vise à relever le seuil de
recouvrement de la CSG sur les revenus du patrimoine.
I - Le dispositif proposé
L'article 2 C modifie le III de l'article L. 136-6 du code de la
sécurité sociale relatif à la CSG sur les revenus du
patrimoine, en relevant de 160 à 400 francs le seuil minimal de
perception, défini par le " montant total par article de
rôle ", ce qui représente une perte de recettes pour la
sécurité sociale de 300 millions de francs.
II - La position de votre commission
Cet article tend à corriger pour partie l'effet de l'augmentation des
prélèvements sur l'épargne décidés par la
loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 (augmentation
de la CSG maladie ; alignement de l'assiette du prélèvement
1 % CNAF et du prélèvement 1 % CNAVTS sur la CSG).
La taxation sociale de l'épargne est passée à 10
% :
|
CSG déductible |
5,4 |
|
CSG non déductible |
2,4 |
|
CRDS non déductible |
0,5 |
|
Prélèvement social 2 % CNAF et CNAVTS non déductible |
2,0 |
|
Total |
10,0 |
Votre
commission avait alors attiré l'attention du Gouvernement, en souhaitant
retirer de l'assiette des prélèvements sociaux les produits
d'épargne qui lui semblaient mériter un traitement
spécifique : les plans (ou comptes) d'épargne logement et les
produits d'assurance vie.
La taxation sociale à 10 % de l'épargne a eu des effets
financiers importants. Elle assujettit toute une population ne payant pas
l'impôt sur le revenu : sur 5,7 millions de contribuables ayant
été imposés au titre des trois prélèvements
sociaux sur le capital (CSG revenus du patrimoine, CRDS,
prélèvement social), 1,8 million d'entre eux ne sont pas
imposables à l'impôt sur le revenu
8(
*
)
. Pour ces contribuables non imposables
mais soumis aux prélèvements sociaux, les revenus du patrimoine
se constituent principalement de revenus fonciers (49 % du total) et de revenus
de capitaux mobiliers (45 %).
De petits épargnants, faisant une plus-value de 1.600 francs par an,
peuvent être aujourd'hui taxés de 160 francs, le seuil de mise en
recouvrement étant placé à cette somme. Déplacer le
seuil de mise en recouvrement à 400 francs (il faudra
réaliser une plus-value de 4.000 francs pour être imposable) est
acceptable et va dans le sens d'une réduction du coût de ces
taxations pour la collectivité.
Une autre solution pourrait être de prévoir un paiement
fractionné, alors que les prélèvements sociaux doivent
être acquittés aujourd'hui en un seul versement.
En revanche, toute réforme tendant à introduire une dose plus ou
moins importante de progressivité dans la CSG serait mal venue. La CSG
n'a pas, par définition, la même assiette que l'impôt sur le
revenu. Il serait déraisonnable d'imaginer réunir les deux
assiettes. La moitié des foyers fiscaux sont exonérés de
l'impôt sur le revenu ; souhaite-t-on exonérer de CSG la
moitié des Français ?
Il importe de ne pas oublier l'affectation et la finalité de la
CSG : elle est l'une des sources de financement des organismes de
sécurité sociale ; elle n'est pas affectée au budget
de l'Etat et elle ne joue pas le rôle d'impôt sur le revenu
" bis ". Il reste que le présent article est
révélateur : dès lors que le taux d'un impôt
augmente fortement la tentation est grande d'en atténuer les effets en
introduisant, selon des règles complexes et pas toujours
équitables des règles dérogatoires quant à son
assiette.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
Art.
2
Création du fonds de financement de la réforme
des
cotisations patronales de sécurité sociale
Objet : Cet article vise à créer un
fonds de
financement, remboursant aux régimes de sécurité sociale
une partie des allégements de charges existants ainsi que les aides
pérennes accordées dans le cadre de loi relative à la
réduction négociée du temps de travail.
I - Le dispositif proposé
Le
paragraphe I
de cet article insère au titre III (Dispositions
communes relatives au financement) du livre premier
(Généralités - dispositions communes) du code de la
sécurité sociale un chapitre premier quater intitulé
" Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de
sécurité sociale " composé de sept articles.
L'article 131-8 dispose que le fonds a pour mission de compenser le coût
de certaines exonérations de cotisations patronales aux régimes
de base de la sécurité sociale. Ce " fonds de financement de
la réforme des cotisations patronales " est un établissement
public national à caractère administratif, doté d'un
conseil d'administration, constitué de représentants de l'Etat,
et d'un conseil de surveillance, comprenant des membres du Parlement et des
représentants des partenaires sociaux. Un décret en Conseil
d'Etat précise la composition de ces deux conseils, ainsi que les
conditions de fonctionnement et de gestion du fonds.
L'article 131-8-1 énumère les dépenses du fonds. Ces
dépenses sont les suivantes :
- les allégements de charges sociales prévus aux articles
L. 241-13-1 et 711-13-1 du code de la sécurité sociale et
aux articles 1031, 1062-1 et 1157-1 du code rural au titre des dispositions
correspondantes (nouveau mécanisme d'allégements des charges sur
les bas salaires réservé aux entreprises ayant conclu un accord
collectif de réduction du temps de travail, décidé dans le
cadre de l'article 12 du projet de loi sur la réduction
négociée du temps de travail) ;
- l'aide visée à l'article 3 de la loi n° 98-461
du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation à la réduction du
temps de travail ;
- les allégements de charges sur les bas salaires
déjà existants (" ristourne Juppé "),
prévus aux articles L. 241-13 et L. 711-13 du code de la
sécurité sociale et aux articles du code rural au titre des
dispositions correspondantes ainsi qu'au IV de l'article premier de la loi
n° 95-882 du 4 août 1995 relative aux mesures d'urgence
pour l'emploi et la sécurité sociale ;
- les frais de gestion administrative du fonds.
Pour les dépenses couvrant des allégements de charges, les
versements se substituent à la compensation par le budget de l'Etat
prévue à l'article L. 131-7 du code de la sécurité
sociale.
L'article L. 131-8-2 définit les recettes du fonds. Celles-ci sont
constituées par :
- une fraction du produit du droit de consommation sur les tabacs
prévu à l'article 575 du code général des
impôts, dans les conditions fixées par la loi de finances pour
2000. L'article 29 du projet de loi de finances prévoit que cette
fraction est égale à 85,5 %, dans la limite de 39,5 milliards de
francs ;
- la contribution sociale sur les bénéfices, dont la
création est proposée à l'article 3 du projet de loi (art.
235
ter
ZC du code général des impôts) ;
- la taxe générale sur les activités polluantes
prévue à l'article 266 sexies du code des douanes, qui est
augmentée par l'article 4 du projet de loi ;
- une contribution versée par les organismes gérant des
régimes de protection sociale relevant du code de la
sécurité sociale et du code rural, ainsi que par l'UNEDIC (art.
L. 351-21 du code du travail) ;
- une contribution de l'Etat ;
- les produits non consommés de l'exercice
précédent ;
- la contribution sur les heures supplémentaires
créée par l'article 2 du projet de loi sur la réduction
négociée du temps de travail,
" qui est affectée
à la trésorerie du fonds, dans la limite de 10 % des
dépenses de celui-ci. "
L'article L. 131-8-3 est relatif au montant des contributions des organismes
sociaux, dues au titre des " retours " dus aux 35 heures (
cf.
exposé général
). Ce montant est fixé par voie
de convention conclue entre l'Etat et chacun des organismes mentionnés.
A défaut de signature d'une convention avant le 31 janvier 2000, la
contribution de chacun des organismes est déterminée "
en
fonction du surcroît de recettes et des économies de
dépenses induits par la réduction du temps de travail
".
Les règles servant à calculer le montant et l'évolution de
ces contributions sont définies par décret en Conseil d'Etat.
L'article L. 131-8-4 précise qu'en l'absence de dispositions
conventionnelles, des arrêtés conjoints des ministres
chargés de la sécurité sociale, de l'emploi et du budget
fixent le montant prévisionnel des contributions dues au cours de
l'exercice, montant qui peut être, le cas échéant,
révisé en cours d'année, ainsi que le montant des
régularisations dues au titre de l'exercice. Les contributions,
versées au fonds au plus tard le 15 du deuxième mois de chaque
trimestre, pour une fraction correspondant au quart du montant annuel, sont
recouvrées directement par l'ACOSS.
L'article L. 131-8-5 prévoit que les frais d'assiette et de
recouvrement des impôts, droits, taxes et contributions mentionnés
à l'article L. 131-8-2 sont à la charge du fonds. Le montant de
ces frais d'assiette et de recouvrement est fixé par arrêté
conjoint des ministres chargés du budget et de la sécurité
sociale.
L'article L. 131-8-6 précise que les relations financières
entre le fonds et les organismes de protection sociale, d'une part, et les
relations financières entre le fonds et l'Etat font l'objet de
conventions destinées notamment à garantir la neutralité
en trésorerie des flux financiers pour les organismes de
sécurité sociale.
Le
paragraphe II
de l'article 2 indique que les dispositions
prévues entrent en vigueur au 1
er
janvier 2000. Il
prévoit un mécanisme transitoire, jusqu'à la date de
création du fonds de financement de la réforme des cotisations
patronales, où l'ACOSS joue le " rôle " du fonds pour
suivre, dans des comptes spécifiques ouverts à cet effet, les
produits affectés, à l'exception de la contribution sur les
heures supplémentaires.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rectifié de
Mme Jacqueline Fraysse, complétant à l'article L. 138-1
les missions du fonds : ce dernier a pour but "
d'améliorer
le financement de la sécurité sociale par la réforme des
cotisations patronales
". Elle a adopté un amendement de la
commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, à
l'initiative de M. Maxime Gremetz, précisant, par coordination avec la
rédaction adoptée par l'Assemblée nationale pour l'article
20 nouveau du projet de loi relatif à la réduction
négociée du temps de travail, que les partenaires sociaux
représentés au Conseil de surveillance du fonds sont
"
des représentants des organisations syndicales de
salariés et des organisations d'employeurs les plus
représentatives au plan national
".
Un amendement de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales
a précisé que les versements aux régimes de
sécurité sociale se substituent à la compensation par le
budget de l'Etat
" sous réserve que cette compensation est
intégrale "
.
L'article L. 131-8-2 a été modifié à
l'initiative du Gouvernement, en raison de l'absence de contribution des
organismes sociaux. " Le fonds de financement de la réforme des
cotisations patronales " bénéficierait de 47 % des droits
sur les alcools " 403 ", soit environ 5,6 milliards de francs et de
la contribution sur les heures supplémentaires, qui ne serait plus
affectée " en trésorerie " (entre 4 et 9 milliards de
francs). L'Assemblée nationale a précisé que la
contribution de l'Etat était fixée "
dans les conditions
fixées par la loi de finances
".
L'Assemblée nationale a enfin adopté un amendement de M.
Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis de la commission des
finances, précisant que
" les recettes et les dépenses
doivent être équilibrées, dans des conditions
prévues par les lois de financement de la sécurité
sociale "
. Cet amendement a été sous-amendé par
M. Alfred Recours, rapporteur de la commission des Affaires culturelles,
familiales et sociales, qui a apporté la précision que
" le solde annuel des dépenses et des recettes du fonds doit
être nul "
.
L'amendement de M. Cahuzac laisse entendre que le fonds de financement de
la réforme des cotisations patronales est bien
" un organisme
ayant pour mission de concourir au financement des régimes obligatoires
de base de sécurité sociale "
. Ses comptes seraient
présentés, en conséquence, par l'annexe
f)
des
projets de loi de financement de la sécurité sociale, où
l'on retrouve les comptes du FSV. En effet, l'article L. 135-3 du code de la
sécurité sociale, modifié par l'article 2 de la loi de
financement de la sécurité sociale pour 1999, précise que
" les recettes et les dépenses du fonds de la première
section
[du FSV]
doivent être équilibrés, dans des
conditions prévues par les lois de financement de la
sécurité sociale ".
Le sous-amendement de M. Alfred Recours semble contradictoire avec la
disposition selon laquelle les produits non consommés de l'exercice
précédent constituent une recette du fonds.
L'Assemblée nationale a supprimé les articles L. 131-8-3 et
L. 131-8-4, relatifs aux contributions des organismes sociaux
(cf.
exposé général)
.
Elle a inséré un
paragraphe additionnel I bis
(nouveau)
baissant la fraction des droits 403 affectée au FSV de 55 %
à 8 %. La perte de recettes pour le FSV est de 5,6 milliards de
francs.
Le
paragraphe II
a été complété par un
alinéa indiquant que cette nouvelle répartition des droits sur
les alcools était applicable aux versements effectués au profit
du " Fonds de financement de la réforme des cotisations
patronales " et du Fonds de solidarité vieillesse à compter
du 1
er
janvier 2000.
III - La position de votre commission
Votre commission refuse le financement des 35 heures
" imposées ", car elle souhaite une réduction du temps
de travail " négociée ".
Elle observe que le financement des 35 heures absorbe, en période de
croissance forte, une grande partie de la marge de manoeuvre des finances
publiques, qui aurait pu être affectée au désendettement.
Elle considère que l'extension de la ristourne Juppé était
souhaitable à condition de ne pas être la compensation du
surcoût imposé par les 35 heures. Elle estime que la
fiscalité affectée à ce fonds (TGAP et CSB) -ne
correspondant à aucune logique de financement de la protection sociale-
représentera des prélèvements supplémentaires sur
les entreprises. Elle observe que l'affectation des droits sur les alcools et
sur les tabacs ne correspond à aucun " impératif de
santé publique ". Elle note que la contribution sur les heures
supplémentaires, défavorable aux salariés, est une recette
qui doit s'éteindre au fur et à mesure de l'extension des
35 heures.
Le " fonds de financement de la réforme des cotisations
patronales ", outil de débudgétisation qui masque
l'échec de la réforme des cotisations patronales et marque la
confusion du Gouvernement entre le financement de la sécurité
sociale et la politique de l'emploi, n'a pas de raison d'être
(cf.
exposé général).
Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet
article.
Art.
3
Institution d'une contribution sociale sur les
bénéfices des sociétés (CSB)
Objet : Cet article institue une nouvelle imposition
additionnelle à l'impôt sur les sociétés,
dénommée " contribution sociale sur les
bénéfices " (CSB).
I - Le dispositif proposé
L'article 3 insère un article 235
ter
ZC et un article 1668 D
dans le code général des impôts.
Le I de l'article 235
ter
ZC du code général des
impôts prévoit que les redevables de l'impôt sur les
sociétés ayant réalisé un chiffre d'affaires
supérieur à 50 millions de francs sont assujettis à une
contribution sociale égale à 3,3 % de cet impôt
calculé sur leurs résultats imposables, correspondant
diminué d'un abattement qui ne peut excéder 5 millions de francs
par période de douze mois.
Le chiffre d'affaires pris en compte correspond au chiffre d'affaires
réalisé par la société mère d'un groupe ou
à la somme des chiffres d'affaires de chacune des sociétés
membres de ce groupe. Une société faisant moins de 50 millions de
chiffre d'affaires n'est exonérée que si son capital,
entièrement libéré, est détenu de manière
continue pour 75 % au moins par des personnes physiques ou par une
société détenue pour 75 % au moins par des personnes
physiques. Ces conditions d'exonération sont identiques à celles
existant pour la contribution temporaire d'impôt sur les
sociétés instituée par la loi n° 97-1026 du 10
novembre 1997 portant mesures urgentes à caractère fiscal et
financier.
Le II de l'article 235
ter
ZC précise que, dans le cadre du
régime d'intégration prévu par l'article 223 A du code
général des impôts, la contribution sur l'impôt sur
les sociétés est due par la société mère et
qu'elle est assise sur l'impôt sur les sociétés
afférent au résultat d'ensemble et à la plus-value nette
d'ensemble du groupe.
Le III de l'article 235
ter
ZC prévoit, pour les
sociétés relevant du régime du bénéfice
consolidé, que la CSB est calculée d'après le montant de
l'impôt sur les sociétés qui aurait été
dû en l'absence d'application de ce régime.
Le IV de l'article 235
ter
ZC précise que le système de
l'imputation " impôt sur impôt " n'est pas applicable
à la CSB. Il n'est donc pas possible de procéder aux imputations
afférentes aux revenus mobiliers (avoirs fiscaux). Les crédits
d'impôt de toute nature ne s'appliquent pas. La créance de report
en arrière des déficits (système du " carry
back " n'est pas davantage imputable. Il en est de même pour
l'imposition forfaitaire annuelle des sociétés (IFA), exigible
même en l'absence de bénéfices. La contribution est
calculée sur l'impôt sur les sociétés brut.
Le V de l'article 235
ter
ZC indique que la contribution est
établie et contrôlée comme l'impôt sur les
sociétés et sous les mêmes garanties et sanctions.
Enfin, le VI de l'article 235
ter
ZC renvoie la détermination de
ses conditions d'application à un décret.
Le
paragraphe II
de cet article insère un article 1668 D dans le
code général des impôts, relatif aux modalités de
recouvrement.
La CSB est recouvrée comme l'impôt sur les sociétés
et sous les mêmes garanties. Elle est payée spontanément au
Trésor public au plus tard à la date prévue pour le solde
de liquidation de l'impôt sur les sociétés. En cas
d'exercice clos le 31 décembre, le solde de cet impôt doit
être versé avant le 15 avril de l'année suivante. Quatre
acomptes doivent également être versés spontanément
en cours d'exercice, pour un montant total égal à 3,3 % de
l'impôt sur les sociétés calculé sur les
résultats de l'exercice ou de la période qui
précède puis minoré de l'abattement de 5 millions de
francs, conformément aux taux fixés à l'article 235
ter
ZC du code général des impôts.
La date d'exigibilité de ces acomptes varie en fonction de la date de
clôture de l'exercice : pour un exercice de douze mois clos le 31
décembre, les acomptes doivent être payés les 15 mars, 15
juin, 15 septembre et 15 décembre de l'année. L'entreprise
peut réduire son versement à due concurrence si elle estime que
la somme due à titre provisionnelle est supérieure à la
contribution dont elle sera finalement redevable, en le déclarant au
Trésor public.
Les modalités d'application de cet article 1668 D seront fixées
par décret.
Enfin, le
paragraphe III
modifie l'article 213 du code
général des impôts, pour préciser que la CSB n'est
pas admise parmi les charges déductibles pour l'établissement de
l'impôt sur les sociétés.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements de
précision présentés par M. Alfred Recours, rapporteur
de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de
l'Assemblée nationale, tendant à prévoir des sanctions
identiques à celles s'appliquant à l'impôt sur les
sociétés.
III - La position de votre commission
Une contribution de 10 % sur l'impôt sur les sociétés
(article 235
ter
ZA) a été instituée par l'article
premier de la loi n° 95-885 du 4 août 1995 de finances rectificative
pour 1995.
Une contribution temporaire sur l'impôt sur les sociétés
(art. 235
ter
ZB a été créée par
la loi n° 97-1026 du 10 novembre 1997, dont le taux était de
15 % en 1997 et 1998 et de 10 % en 1999. Cette contribution ne concerne pas les
" petites " entreprises, définies dans les conditions
prévues par la recommandation de la Commission européenne du
3 avril 1996 concernant la définition des petites entreprises. Il
s'agit des entreprises :
- dont le chiffre d'affaires n'excède pas 50 millions de francs de
chiffre d'affaires ;
- et qui respectent le critère d'indépendance mesuré
à l'aune de la propriété du capital ; sont ainsi
considérées comme indépendantes les entreprises
détenues à plus de 75 % par des personnes physiques.
Le Gouvernement va ainsi, la même année, supprimer la contribution
temporaire sur l'impôt sur les sociétés, affecté au
budget de l'Etat, mais rétablir une contribution permanente,
affectée au fonds de financement de la réforme des cotisations
patronales. Pour les entreprises redevables, le résultat est
parfaitement identique, même si la destination change.
Le rendement de la CSB devrait représenter 4,25 milliards de francs en
2000 et concerner 4.000 entreprises. Mais le " plan de
financement " de la réduction de charges liée au passage
à 35 heures prévoit un rendement " à terme " de
12,5 milliards de francs.
Il sera donc nécessaire de relever le taux de cette contribution
jusqu'à probablement 10 % ou alors baisser le chiffre d'affaires
à partir duquel les entreprises en sont redevables.
Il serait faux de croire que ce dispositif ne va concerner que les très
grandes entreprises. Des entreprises moyennes réalisent un chiffre
d'affaires de plus de 50 millions de francs. Elles seront durement
pénalisées par cette surtaxation de l'impôt sur les
sociétés.
Certes, le Gouvernement indique que le système de l'abattement de
5 millions de francs sur le montant de l'impôt sur les
sociétés perçu par entreprise aboutirait à
exonérer 25.000 entreprises du paiement de la CSB. Mais rien n'indique
que cet abattement soit pérenne.
L'affectation de cette CSB à un fonds, finançant pour la
sécurité sociale un allégement de charges sociales,
modifie profondément le concept de " sécurité
sociale " et de son financement.
En effet, le Gouvernement présente cette réforme comme
étant une réforme des cotisations patronales, voire même de
l'assiette des cotisations patronales. Pourtant, il ne s'agit pas de prendre en
compte un élément nouveau dans le calcul des cotisations
patronales, mais de confirmer de manière permanente une imposition
supplémentaire des entreprises en vue de financer une politique de
l'emploi.
Prétendre que l'assiette des cotisations patronales est étendue
"
aux bénéfices des sociétés
" ou
"
aux activités polluantes
" comme le fait le
Gouvernement dans l'exposé des motifs de l'article 4 ci-après,
conduirait à prétendre -au vu du fonctionnement du fonds de
financement prévu à l'article 2- que cette assiette est
étendue également au tabac, à l'alcool et... aux heures
supplémentaires effectuées par les salariés.
Peut-on encore dans cette logique parler d'" assiette ".
En conséquence de l'amendement de suppression adopté à
l'article 2, votre commission vous propose d'adopter un amendement de
suppression de cet article.
Art.
4
Extension de la taxe générale sur les
activités polluantes (TGAP)
Objet : Cet article vise à étendre
l'assiette
et à relever certaines quotités de la taxe générale
sur les activités polluantes (TGAP).
I - Le dispositif proposé
L'article 45 de la loi de finances pour 1999 a unifié cinq taxes
affectées à l'Agence de l'environnement et la maîtrise de
l'énergie (ADEME). Ces taxes frappent la mise en décharge de
déchets ménagers, le stockage et l'élimination de
déchets industriels spéciaux, la consommation d'huiles, la
pollution industrielle de l'air et le bruit généré par le
trafic aérien. La création de la TGAP avait pour objectif
d'améliorer l'incitation à la protection de l'environnement (on
parle d'" effet incitatif ") et de conférer au système
préexistant une plus grande souplesse par la rupture du lien entre les
recettes et les dépenses afférentes à chacun des objectifs
visés par l'ADEME. La TGAP figure aux articles 266 sexies à 266
duodecies du code des douanes.
Par le A du
paragraphe I
du présent article, le Gouvernement
propose de modifier l'article 266 sexies afin d'étendre la TGAP à
trois nouvelles catégories de produits :
- les lessives, les préparations auxiliaires de lavage et les
produits adoucissants ou assouplissants pour le linge ;
- les grains minéraux naturels d'un diamètre maximal de
125 millimètres, dits " granulats ", granulats d'origine
alluviale, granulats d'origine éruptive, granulats d'origine calcaire et
granulats marins ;
- les produits antiparasitaires à usage agricole (antiseptiques,
herbicides, produits d'assainissement, produits de culture contre les animaux
nuisibles) et les produits assimilés. Il s'agit des produits
" phytosanitaires ".
La taxe est due pour toute personne physique ou morale qui livre sur le
marché intérieur ces produits après fabrication,
après acquisition intra-communautaire ou qui met ces produits à
la consommation en France.
La TGAP intégrerait désormais la taxe et la redevance sur les
installations classées, instituées par l'article 17 de la loi
n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations
classées pour la protection de l'environnement. Les
établissements industriels ou commerciaux et les établissements
publics à caractère industriel ou commercial possédant des
institutions dangereuses ou polluantes sont assujettis à une taxe unique
perçue lors de toute autorisation d'ouverture, tandis qu'une redevance
annuelle est perçue sur ceux de ces établissements qui, en raison
de la nature ou du volume de leurs activités, font courir des risques
particuliers à l'environnement.
Rendement attendu en 2000 des nouveaux éléments soumis à la TGAP
(en millions de francs)
|
Lessives |
500 |
|
Granulats |
200 |
|
Produits phytosanitaires |
300 |
|
Installations classées |
100 |
|
TOTAL |
1.100 |
Le II de
l'article 266 sexies est relatif aux conditions d'exonération. Une
exonération spécifique est prévue pour les grains
minéraux naturels d'un diamètre maximal de 125 millimètres
(norme AFNOR)
" issus d'une opération de recyclage ou qui
présentent une teneur sur produit sec d'au moins 97 % d'oxyde de
silicium "
. L'exonération jouera pour les nouveaux produits
affectés, lorsque la première livraison après fabrication
nationale consiste en une expédition directe à destination d'un
Etat membre de la Communauté européenne ou en une exportation.
L'exonération jouera enfin pour les installations classées par
les entreprises inscrites au répertoire des métiers.
Le B du I modifie l'article 266 septies du code des douanes, relatif au
" fait générateur de la taxe ". Le fait
générateur est, pour les trois catégories de produits
concernés, la première livraison après fabrication
nationale, la livraison sur le marché intérieur en cas
d'acquisition intracommunautaire ou la mise à la consommation. Pour les
installations classées, le fait générateur est
constitué par la délivrance de l'autorisation (taxe) ou
l'exploitation au cours d'une année civile d'un établissement
classé (redevance).
Il s'agit de l'application du mode de taxation appelé
" accises ", dans lequel les redevables sont les producteurs
nationaux et les importateurs. Les accises sont liées à la
consommation d'un produit. Les tarifs sont fixés en fonction d'une
unité physique, comme le poids ou le volume. La directive
n° 92/12 CEE du 25 février 1992 a fixé les
règles communes relatives au régime fiscal des produits soumis
à accises : alcools, tabacs.
Le C du I modifie l'article 266 octies du code des douanes, relatif à
l'assiette. La TGAP sera assise sur le poids des lessives, des grains
minéraux naturels et des substances classées dangereuses qui
entrent dans la composition des produits antiparasitaires à usage
agricole ou des produits assimilés.
Le D du I modifie l'article 266 nonies du code des douanes, qui fixe le montant
de la TGAP à partir d'un tableau indiquant la désignation des
matières, l'unité de perception et la quotité applicables.
Certains éléments déjà taxés voient se
relever leur quotité : pollution atmosphérique et huiles
usagées.
(en francs par tonne)
|
Matière ou opération imposable |
Quotité 1999 |
Quotité 2000 |
|
Substances émises dans l'atmosphère |
|
|
|
Oxydes de souffre et autres composés soufrés |
180 |
250 |
|
Acide chlorhydrique |
180 |
250 |
|
Protoxyde d'azote |
250 |
375 |
|
Oxydes d'azote et autres composés oxygénés de l'azote, à l'exception du protoxyde d'azote |
- |
300 |
|
Lubrifiants, huiles et préparations lubrifiantes |
200 |
250 |
Le
protoxyde d'azote, exclu en 1999, serait désormais davantage taxé
que les oxydes d'azote.
Le rendement attendu du relèvement de ces quotités serait de
250 millions de francs.
Pour les préparations pour lessives, y compris les préparations
auxiliaires de lavage et produits adoucissants et assouplissants pour le linge,
la quotité dépend de la teneur en phosphates, calculée en
pourcentage du poids.
|
|
Unité de perception |
Quotité |
|
Teneur en phosphates inférieure à 5 % du poids |
Tonne |
440 |
|
Teneur en phosphates comprise entre 5 % et 30 % du poids |
Tonne |
570 |
|
Teneur en phosphates supérieure à 30 % du poids |
Tonne |
700 |
Pour les
grains minéraux naturels, la quotité est de 0,60 franc par tonne.
Les substances classées dangereuses qui entrent dans la composition des
produits antiparasitaires à usage agricole et des produits
assimilés font l'objet d'une taxation variable, définie par
" leurs caractéristiques écotoxicologiques et
toxicologiques "
.
Sur 900 substances ou molécules utilisées dans la composition des
produits phytosanitaires, environ 300 sont classées dangereuses.
(en francs par tonne)
|
|
Quotité |
|
Catégorie 1 |
0 |
|
Catégorie 2 |
2.500 |
|
Catégorie 3 |
4.000 |
|
Catégorie 4 |
5.500 |
|
Catégorie 5 |
7.000 |
|
Catégorie 6 |
9.000 |
|
Catégorie 7 |
11.000 |
Il convient de se référer aux arrêtés pris pour l'application de l'article R. 231-51 du code du travail pour connaître les caractéristiques écotoxicologiques et toxicologiques.
Sigles
utilisés pour la taxation des produits phytosanitaires
(Ministère de l'aménagement du territoire et de
l'environnement)
Pour
l'écotoxicité
:
R50 : très toxique pour les organismes aquatiques
R51 : toxique pour les organismes aquatiques
R52 : nocif pour les organismes aquatiques
R53 : peut entraîner des effets néfastes à long terme
pour l'environnement aquatique
R54 : toxique pour la flore
R55 : toxique pour la faune
R56 : toxique pour les organismes du sol
R57 : toxique pour les abeilles
R58 : peut entraîner des effets néfastes à long terme
pour l'environnement
R59 : dangereux pour la couche d'ozone
Actuellement, il n'existe pas encore de critères pour l'attribution
des phrases en italique (R54 à R58) : un groupe de travail
européen s'y attache actuellement ; ces phrases ne pourront donc
pas être utilisées dans un premier temps.
Pour la toxicité
:
Symboles de danger :
T+ : très toxique
T : toxique
Xn : nocif
Xi : irritant
C : corrosif
Phrases de risque à long terme :
R33 : danger d'effet cumulatif
R39 : danger d'effets irréversibles très graves
R40 : possibilité d'effets irréversibles
R45 : peut causer le cancer
R46 : peut causer des altérations génétiques
héréditaires
R48 : risques d'effets graves pour la santé en cas d'exposition
prolongée
R60 : peut altérer la fertilité
R61 : risque pendant la grossesse d'effets néfastes pour l'enfant
R62 : risque possible d'altération de la fertilité
R63 : risque possible pendant la grossesse d'effets néfastes pour
l'enfant
R64 : risque possible pour les bébés nourris au lait maternel
Pour les installations classées, il est prévu qu'un décret
en Conseil d'Etat fixe un coefficient multiplicateur, compris entre un et dix
pour chacune des activités exercées dans les installations
classées, en fonction de sa nature et de son volume. Le montant de la
taxe est égal au produit de la multiplication du tarif de base par ce
coefficient.
Montant de la TGAP pour l'exploitation des installations classées
|
|
Tarif de base 1999 |
Tarif de base 2000 |
Coefficient multiplicateur |
|
Exploitation au cours d'une année civile |
1.800 |
2.200 |
1 à 10 |
En ce qui concerne la délivrance d'autorisation, elle varie suivant les entreprises :
Montant de la TGAP pour la délivrance d'autorisation
|
|
1999 |
2000 |
|
Artisans n'employant pas plus de deux salariés |
2.400 |
2.900 |
|
Autres entreprises inscrites au répertoire des métiers |
5.780 |
7.000 |
|
Autres entreprises |
12.000 |
14.600 |
Le E du
I modifie l'article 266 decies du code des douanes, en ajoutant à la
liste des produits donnant lieu au remboursement de la TGAP les lessives, les
granulats et les produits antiparasitaires à usage agricole, lorsque ces
produits sont expédiés à destination d'un Etat membre de
la communauté européenne ou exportés.
Le F du I crée un article 266 terdecies au code des douanes, visant
à prévoir des conditions spéciales de recouvrement pour la
part de la TGAP assise sur la délivrance de l'autorisation et sur
l'exploitation des installations classées. Les services chargés
de l'inspection des installations classées contrôlent, liquident
et recouvrent cette part de TGAP, contrairement aux autres
éléments soumis à la TGAP, recouvrés selon les
règles du code des douanes (compétence de la DGDDI).
Les services chargés de l'inspection des installations classées
dressent la liste des redevables, fixent le montant de la taxe.
L'intérêt de retard est fixé à 0,75 % du montant des
sommes restant dues.
Le
paragraphe II
de l'article 4 abroge l'article 17 de la loi
n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations
classées pour la protection de l'environnement.
Le
paragraphe III
fixe la date d'entrée en vigueur du texte au
1
er
janvier 2000.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Le débat sur le projet de loi de financement de la
sécurité sociale n'est pas le seul à prendre en compte. En
effet, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel au
projet de loi de finances pour 2000, l'article 27 bis, précisant
qu'à compter du 1
er
janvier 2000,
" la taxe
prévue aux articles 266 sexies à 266 duodecies du code des
douanes cesse de constituer une ressource de l'Etat, pour être
affectée, conformément à l'article 2 de la loi de
financement de la sécurité sociale pour 2000 n° du , au
Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de
sécurité sociale créé par ce même
article "
.
Après une discussion très longue, l'Assemblée nationale a
retenu un seul amendement, présenté par M. Jean-Claude
Bateaux et retenu par la commission, visant à réduire
l'écart de taxation entre les lessives phosphatées et les
lessives non phosphatées.
Cet amendement, adopté malgré l'avis défavorable du
Gouvernement, a relevé la taxation minimale (470 francs contre 440
francs) et abaissé les taxes maximales (520 francs et
570 francs contre 570 francs et 700 francs).
Le " coût " de cet amendement serait de 60 millions de
francs, selon M. Christian Sautter.
III - La position de votre commission
Lorsque la TGAP, " écotaxe " à la française, a
été créée, il s'agissait, dans l'esprit du
Gouvernement,
" d'assurer une plus grande cohérence dans le
financement de sa politique de protection de l'environnement "
9(
*
)
. Cette mesure devait permettre
" au ministère de l'environnement d'assurer pleinement son
rôle dans la politique environnementale en France "
.
L'ADEME, jusqu'alors bénéficiaires de ces taxes. a
été " indemnisée " par l'attribution de
subventions dont les règles sont définies par le contrat
pluriannuel liant l'Etat à l'ADEME.
Le rendement de la TGAP devrait être de 1,9 milliard de francs en
1999. Il serait de 3,25 milliards de francs en 2000.
|
TGAP actuelle |
1.900 |
|
Extension assiette |
1.100 |
|
Relèvement quotités |
250 |
|
Total |
3.250 |
Le
Gouvernement a annoncé, le 20 mai 1999, que la TGAP serait
élargie à la prévention des pollutions globales, au
premier chef celles qui conduisent à l'émission de gaz à
effet de serre.
En effet, la France s'est engagée, dans le cadre
du protocole de Kyoto adopté en décembre 1997, à
stabiliser en 2010 ses émissions au niveau atteint en 1990. Mais le
Gouvernement a décidé que l'extension aux consommations
intermédiaires d'énergie de la TGAP ne rentrerait en application
qu'à compter du 1
er
janvier 2001. Un livre blanc a
été diffusé, présentant les orientations retenues
par le Gouvernement.
Entre le vote de la loi de finances pour 1999 et l'examen du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2000, le financement des
35 heures est devenu une priorité pour le Gouvernement.
Il a ainsi décidé d'affecter cette TGAP à ce financement,
construisant une nouvelle argumentation, le " double
dividende " :
" instrument d'incitation et de
prévention, la TGAP, élargie aux consommations
intermédiaires d'énergie, permet, aux côtés du
premier dividende qu'elle procure -le dividende pour l'environnement- d'allouer
les ressources dégagées au service d'un second dividende, le
dividende pour l'emploi. "
Votre rapporteur n'est pas un spécialiste de la fiscalité
écologique. Il ne souhaite pas se prononcer sur la pertinence sur
l'opportunité d'élever la TGAP, d'étendre son assiette et
ses quotités. Il avoue son incompétence à discuter de
l'opportunité de fixer à 96, 97 ou 98 % le pourcentage
10(
*
)
d'oxyde de silicium nécessaire
aux granulats " sur produit sec " pour échapper à la
TGAP.
Il se borne à évoquer les réactions des producteurs de
lessives, expliquant que les lessives phosphatées sont moins nocives
pour l'environnement que les lessives non phosphatées, et du monde
agricole, qui regrette que cette taxe sur les produits phytosanitaires
réduise à néant les efforts engagés sur une
démarche volontaire pour limiter les pollutions agricoles ;
pourquoi la concertation dont se prévaut le Gouvernement pour les
consommations intermédiaires d'énergie n'a-t-elle pas eu lieu
avec les lessiviers et le monde agricole ?
Le rendement attendu dès 2001 de la TGAP serait de 12,5 milliards
de francs.
L'argument d'une " fiscalité européenne " de
l'énergie n'est pas opératoire. Trois projets de directive ont
été proposés en 1992, 1995 puis plus récemment en
1997. L'adoption de ces textes nécessite l'unanimité des Etats
membres, comme c'est actuellement la règle en matière de
fiscalité. Cette unanimité n'a pas pu être trouvée
sur les deux premiers projets qui ont par conséquent dû être
abandonnés. Le dernier projet envisage une extension du régime de
taxation appliqué aux carburants à l'ensemble des produits
énergétiques, c'est-à-dire les combustibles (gaz, charbon,
...) et l'électricité. La France, comme la majorité des
Etats membres, souhaite l'adoption rapide d'une directive, comme le
Gouvernement l'a rappelé dans un mémorandum adressé
à l'ensemble des Etats membres.
La France, qui assurera la présidence de l'Union européenne
à partir du 1
er
juillet 2000, préjuge ainsi, en
affectant la TGAP à un fonds d'allégements de charges sociales,
du destin d'une telle taxe. A priori, une écotaxe doit normalement
financer des opérations de dépollution ou des programmes de
reconversion.
Vouloir affecter une recette pérenne de 12,5 milliards de francs,
quelle que soit la pollution réellement constatée, semble
étrange. Si la pollution diminue, il apparaît logique que le
montant de la TGAP diminue également.
Votre rapporteur constate que l'affectation de cette taxe au financement de la
" sécurité sociale ", dans le concept étendu et
vague qu'en a le Gouvernement, est contraire aux orientations
dégagées un an auparavant par le même Gouvernement.
Votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet
article.
Art. 4
bis (nouveau)
Exonération partielle de cotisations sociales
pour les jeunes agriculteurs
Objet : Cet article, résultant d'un amendement
de M.
Jérôme Cahuzac, rapporteur pour avis de la commission des
Finances, vise à relever les taux de réduction pour les jeunes
agriculteurs et en reportant l'âge limite pour en
bénéficier à 40 ans.
I - Le dispositif proposé
Les jeunes agriculteurs bénéficient, depuis un décret de
1985, d'une exonération partielle des cotisations sociales : 50 % pour
la première année, 40 % pour la seconde et 20 % pour la
troisième.
L'article 4 bis tend à inscrire cette exonération dans un texte
législatif, sans pour autant adopter cette disposition dans le code
rural.
Le premier alinéa définit les conditions générales
de l'exonération de cotisations accordée aux jeunes agriculteurs,
en relevant notamment la limite d'âge de 35 à 40 ans, un
décret déterminant les dérogations pouvant être
apportées à ces limites d'âge.
Le second alinéa précise le taux d'exonération : 65 %
la première année (au lieu de 50 %), 55 % la seconde année
(au lieu de 40 %) et 35 % la troisième année (au lieu de 20 %).
II - La position de votre commission
Votre rapporteur souhaite rappeler qu'à l'occasion de la discussion de
la loi d'orientation agricole, M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis,
avait proposé un amendement quasiment identique
11(
*
)
, adopté par le Sénat,
sur avis défavorable du Gouvernement. M. Jean Glavany, ministre de
l'agriculture et de la pêche, indiquait ainsi
12(
*
)
:
" Une modification des
taux relève du domaine réglementaire et non du domaine de la loi.
Enfin, le fait d'introduire une telle modification dans la loi
nécessiterait une nouvelle loi pour modifier à nouveau
ultérieurement les taux. Il ne me paraît pas de bonne
méthode de rigidifier ainsi le système ! ".
Cette disposition n'a finalement pas été retenue dans le texte
définitif de la loi d'orientation agricole. On peut dès lors
s'interroger sur la méthode consistant à refuser une telle
disposition dans le cadre naturel que constituait la loi d'orientation
agricole, pour l'accepter ensuite lors de la discussion du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2000, moins de neuf mois
après.
Sur le fond, la baisse de 5,5 points de cotisations maladie, intervenue
à partir du 1
er
janvier 1998, en compensation de
l'augmentation de 4,1 points de CSG, a eu pour conséquence de
réduire l'avantage relatif dont bénéficient les jeunes
agriculteurs par rapport aux autres catégories d'exploitants. En effet,
la CSG ne fait pas l'objet d'exonérations.
La majoration des taux d'exonérations vise simplement à revenir
à la situation antérieure à 1998. Au moment où le
Gouvernement déclare vouloir favoriser l'installation des jeunes
agriculteurs, il apparaît utile de diminuer leurs charges sociales.
S'agissant d'un dispositif d'exonérations d'importance, il
apparaît logique que le législateur en détermine
lui-même les taux.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous
propose d'adopter cet article sans modification.
Art.
5
Modifications des règles de répartition entre la CSG
et des droits
sur les alcools entre les régimes d'assurance maladie
Objet : Cet article vise à modifier les
règles
qui organisent les opérations de répartition du produit de la CSG
maladie et des droits sur les alcools entre les régimes d'assurance
maladie.
I - Le dispositif proposé
Le montant des impositions dont le présent article modifie les
règles de répartition a atteint plus de 250 milliards de
francs.
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
|
Droits 403 maladie |
4.758 |
4.805 |
4.853 |
|
CSG maladie |
208.300 |
236.900 |
245.300 |
|
Total |
213.058 |
241.705 |
250.153 |
Source : CCSS septembre 1999, p. 41.
Les règles existantes de répartition de la CSG maladie et des
droits sur les alcools sont complexes.
Comme l'indiquait en juin dernier votre rapporteur,
" le
mécanisme de répartition de la CSG semble être un
modèle de complexité jamais atteint auparavant. "
13(
*
)
.
La Cour des comptes a mis en lumière la complexité de ce
mécanisme
14(
*
)
. Les
règles de cette répartition sont fixées par l'article L.
139-2 du code de la sécurité sociale. Cette répartition a
lieu en deux temps :
- la première répartition a pour objet de compenser
exactement, pour chaque régime d'assurance maladie, la perte de
ressources résultant de la diminution des taux de cotisation d'assurance
maladie au 1
er
janvier 1997 ; l'article R. 139-1 en fixe le mode de
calcul :
" la répartition prévue au 1° de
l'article L. 139-2 est effectuée au prorata et dans la limite de la
perte des cotisations d'assurance maladie induite pour chacun des
régimes, au cours de l'exercice considéré, par la
diminution des taux de cotisation d'assurance maladie applicable aux revenus
perçus ou versés à compter du 1
er
janvier 1997.
La perte des cotisations est égale au produit du montant correspondant
aux cotisations effectivement encaissées au cours de l'exercice,
rapportées aux taux de cotisation applicables pour chaque
catégorie de cotisation, par la diminution de taux appliquée
à chacune des catégories de cotisations au
1
er
janvier 1997, en application de la substitution de
contribution mentionnée à l'article L. 139-2. "
. Il est
nécessaire d'estimer les pertes de recettes consécutives à
la baisse de la cotisation maladie, ce qui suppose une bonne connaissance de
l'assiette de chaque régime par catégorie de cotisants. Il
convient de réévaluer, à partir de l'année de
référence (1996), le montant des cotisations qu'auraient
normalement dû recevoir les différents régimes.
- la seconde répartition est effectuée
" au prorata
des déficits comptables de l'exercice
considéré "
. La CNAMTS est prioritaire, suivie de la
CANAM (régime d'assurance maladie des travailleurs non salariés
non agricoles). Il est alors nécessaire d'anticiper les déficits
du régime général et de la CANAM, ce qui pose par
définition des problèmes d'évaluation.
Pour les deux mécanismes de répartition, il a été
nécessaire de mettre en place un système d'acomptes et de
régularisations complexe et peu lisible.
Par exemple, la CSG préaffectée en 1999 à la CANAM
(16,2 milliards de francs) -comme la CNAMTS devait être à
l'équilibre- a été trop importante. En 2000, la CANAM
devrait bénéficier ainsi d'un moindre rendement de CSG (10,7
milliards de francs) et, par voie de conséquence, d'une plus grande
affectation de C3S (8,4 milliards de francs en 2000 contre 2 milliards de
francs en 1999).
En substituant de la CSG à des cotisations maladie, des cotisations
à base professionnelle (les recettes de chaque régime sont
proportionnelles aux revenus des cotisants de ce régime) sont
remplacées par un prélèvement global sur la
quasi-totalité des revenus au sein duquel on ne peut évidemment
plus distinguer ce qui provient de salariés du secteur privé,
d'agents de la fonction publique, d'entreprises nationales, de professions
indépendantes.
Cependant, la recette a été reprofessionnalisée en
calculant ce qu'aurait été le produit des cotisations en
l'absence de substitution.
Les règles de répartition édictées en 1997, lorsque
la CSG maladie ne représentait qu'environ 40 milliards de francs, n'ont
plus été satisfaisantes à partir du moment où cette
contribution s'élève à plus de 240 milliards de francs.
Le système actuel est particulièrement pénalisant pour
accélérer les délais de remise des comptes sociaux ;
en effet, en quelque sorte, des recettes de la sécurité sociale
sont déterminées par l'évolution des dépenses.
Le
paragraphe I
de l'article 5 vise à réécrire
l'article L. 139-1 du code de la sécurité sociale. L'ACOSS serait
toujours chargée de centraliser le produit de la CSG maladie et de la
répartition entre les régimes obligatoires d'assurance maladie.
Chaque régime, en dehors de la CNAMTS, recevrait un montant égal
à celui perçu en 1998, tant au titre de la CSG que des droits sur
les alcools, corrigé de l'impact sur douze mois de la revalorisation du
taux de la CSG intervenue au 1
er
janvier 1998. Cette correction est
nécessaire ; en effet, l'augmentation de la CSG maladie et la
diminution simultanée des taux de cotisations n'ont eu d'effet
financier, pour les régimes de salariés que sur onze mois de
l'année compte tenu du décalage entre le paiement des salaires et
celui des cotisations (les salaires versés fin décembre 1997 ont
donné lieu en janvier 1998 à des versements de cotisations et de
CSG aux anciens taux). L'effet plein de la substitution ne s'est ainsi
" révélé " qu'en 1999, où elle a
porté sur les douze mois de l'année
15(
*
)
.
Les montants perçus en 1998 par les régimes d'assurance maladie,
calculés sur l'année entière, seraient
réactualisés chaque année en fonction de
l'évolution de l'assiette de la CSG. Un arrêté conjoint des
ministres chargés de la sécurité sociale fixerait ces
montants, ainsi que les modalités de versement, après
consultation d'une commission de répartition de la contribution sociale
généralisée, composée notamment de
représentants des régimes concernés et
présidée par le secrétaire général de la
Commission des comptes de la sécurité sociale.
Cette commission aurait pour mission de dresser, au terme d'un délai de
cinq ans, un bilan de l'application des présentes dispositions. Le
bilan, accompagné le cas échéant, de nouvelles
propositions relatives aux modalités de calcul des montants
versés par chaque régime, serait présenté au
Parlement.
La Caisse nationale d'assurance maladie recevrait le solde de CSG. Le
système est " favorable " aux régimes d'assurance
maladie autres que la CNAMTS dans le sens où ils sont
" sûrs " du montant des versements.
La CNAMTS assume le risque d'un moindre rendement de CSG ; en
parallèle, elle bénéficie " à plein "
d'une meilleure conjoncture que prévu.
Le
paragraphe II
affecte à la seule CNAMTS la fraction des droits
sur les alcools
16(
*
)
affectés aux régimes d'assurance maladie (40 %). L'article 11 de
la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création de la
couverture maladie universelle avait déjà prévu une
affectation spécifique à la CNAMTS de 5 % des droits sur les
alcools
17(
*
)
. Les droits sur les
alcools seraient ainsi répartis entre le Fonds de solidarité
vieillesse (8 %), le " Fonds de financement de la réforme des
cotisations patronales " (47 %) et la CNAMTS (45 %).
Le
paragraphe III
modifie en conséquence le code de la
sécurité sociale, en abrogeant l'article L. 139-2 (mode actuel de
répartition de la CSG) et en opérant un toilettage des
dispositions affectant à la CANAM et aux régimes spéciaux
une fraction des droits sur les alcools.
Le
paragraphe IV
modifie le code rural, en supprimant les dispositions
affectant au régime agricole une fraction des droits sur les alcools.
Le
paragraphe V
précise que les dispositions du présent
article sont applicables à compter de la répartition
effectuée au titre de l'année 2000.
II - Les modifications adoptées à l'Assemblée
nationale
Après avoir envisagé, à l'initiative de M. Bernard
Accoyer, que le président de la commission de la répartition de
la CSG soit le président de la commission des Affaires culturelles,
familiales et sociales de l'Assemblée nationale, M. Claude Evin,
rapporteur, a finalement appelé à voter contre cet amendement,
pourtant adopté par la commission.
L'Assemblée nationale a adopté trois amendements
rédactionnels.
III - La position de votre commission
Votre rapporteur, qui avait appelé à une simplification du mode
de répartition de la CSG, ne peut que se féliciter de la
présence de cet article dans le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 2000.
Pour autant, le dispositif technique proposé mérite examen. Pour
simplifier le système très complexe, et pour ne pas
pénaliser les différents régimes, l'article 5 propose un
mécanisme qui se fonderait sur des " résultats " (ceux
de l'année 1998), actualisés en fonction de deux facteurs, le
rendement de la CSG et les évolutions démographiques.
Selon le Gouvernement, les régimes d'assurance maladie ne devraient pas
voir le rendement de CSG diminuer : le système serait
" neutre " entre l'ancienne répartition et la nouvelle
répartition.
Pourtant, la lecture des pages 41 à 46 du rapport de la Commission des
comptes de la sécurité sociale invite à un certain
scepticisme.
En prenant en compte la régularisation au titre de 1999 sur les montants
de CSG et de droits sur les alcools intervenant sur 2000, et en disposant de
" l'estimation indicative " faite par la Direction de la
sécurité sociale
18(
*
)
on obtient, en effet, le tableau
suivant composé de deux colonnes (à gauche, la répartition
CSG alcools selon les règles existantes ; à droite la
nouvelle répartition proposée) :
|
|
CSG +
droits sur alcools
|
CSG
|
|
CNAM |
220.065 |
216.888 |
|
Autres régimes |
30.045 |
33.516 |
|
Salariés agricoles |
5.731 |
5.668 |
|
CNMSS |
3.868 |
3.942 |
|
Mines |
968 |
894 |
|
SNCF |
2.491 |
2.672 |
|
RATP |
470 |
478 |
|
ENIM |
320 |
372 |
|
CRPCEN |
382 |
471 |
|
Banque de France |
163 |
203 |
|
Exploitants agricoles |
4.548 |
4.793 |
|
CANAM |
10.930 |
13.827 |
|
CAMAC |
139 |
155 |
|
CCIP |
31 |
37 |
|
Port aut. de Bordeaux |
4 |
4 |
|
TOTAL |
250.110 |
250.404 |
Source : DSS -6 A
D'une part, le système semble loin d'être identique pour la CNAMTS
et la CANAM ; d'autre part, le total entre l'ancien et le nouveau
système n'est pas tout à fait identique.
En fait, les régularisations prévues au titre de l'année
1999 s'effectueront bien sur l'exercice 2000, comme l'indique implicitement le
paragraphe V.
Dans ce cas, les deux mécanismes sont un peu près
comparables :
|
|
CSG +
droits sur alcools
|
CSG
|
|
CNAM |
216.888 |
216.888 |
|
Autres régimes |
33.222 |
33.516 |
|
Salariés agricoles |
5.708 |
5.668 |
|
CNMSS |
3.994 |
3.942 |
|
Mines |
819 |
894 |
|
SNCF |
2.619 |
2.672 |
|
RATP |
471 |
478 |
|
ENIM |
361 |
372 |
|
CRPCEN |
476 |
471 |
|
Banque de France |
196 |
203 |
|
Exploitants agricoles |
4.731 |
4.793 |
|
CANAM |
13.781 |
13.827 |
|
CAMAC |
139 |
155 |
|
CCIP |
38 |
37 |
|
Port aut. de Bordeaux |
4 |
4 |
|
TOTAL |
250.110 |
250.404 |
Source : DSS -6 A
Devant ce " brouillard ", votre commission s'interroge sur la
faisabilité d'une règle plus simple, consistant à fixer
dans la loi la clef de répartition de CSG entre les régimes. Un
" tableau " de répartition, aujourd'hui fixé par
arrêté, déterminerait la répartition de CSG pour les
régimes d'assurance maladie. Le système aurait l'avantage
d'être tout à fait transparent. La clef serait modifiée, en
tenant compte de l'avis des régimes présents au sein de la
commission de répartition de la CSG et des évolutions de chacun
de ces régimes.
De plus, le mécanisme proposé par le Gouvernement n'est pas
satisfaisant, car il mélange l'affectation de deux flux
financiers : la CSG et les droits sur les alcools.
Lors de la première substitution, en 1997, comme les pertes de
cotisations étaient supérieures au rendement attendu de la CSG,
ces droits sur les alcools ont été " ajoutés ".
Mais désormais, comme la CSG est " montée en
puissance ", ces deux recettes doivent être séparées,
pour des raisons de transparence et de lisibilité.
En ce qui concerne la CSG, il peut apparaître légitime qu'un
montant important soit affecté à la CNAMTS, après
compensation aux différents régimes des pertes de cotisations, en
raison notamment des charges spécifiques grevant le régime
d'assurance maladie le plus important. Il suffit de penser au financement de la
couverture maladie universelle.
Mais pour les droits sur les alcools, la justification de cette imposition aux
régimes d'assurance maladie est bien, théoriquement, de compenser
pour chaque régime les ravages, en termes de santé publique, de
l'alcoolisme.
Votre commission vous propose de conserver la répartition actuelle des
droits sur les alcools (40 % régimes d'assurance maladie, 5 % CNAMTS, 55
% FSV), certes très complexe, mais résultant d'un choix du
Gouvernement opéré lors de la discussion de la loi portant
création de la couverture maladie universelle.
Votre rapporteur vous propose ainsi de ne pas modifier l'article L. 139-1
du code de la sécurité sociale, relatif à l'affectation
des droits sur les alcools aux régimes obligatoires d'assurance maladie
et de procéder à une nouvelle rédaction de l'article L.
139-2 du code de la sécurité sociale, permettant de scinder le
flux financier lié à la CSG et le flux financier lié aux
droits sur les alcools et de fixer dans la loi les pourcentages de
répartition de la CSG maladie.
Votre rapporteur a tenté de trouver une solution simple, ne
lésant dans la mesure du possible aucun régime d'assurance
maladie.
Afin de disposer d'un système qui ne soit pas trop rigide, votre
rapporteur vous propose une clef de répartition ne mentionnant que les
cinq régimes d'assurance maladie bénéficiant de plus de 1
% de CSG. Pour les neuf autres régimes, le pouvoir réglementaire,
après consultation de la commission de répartition, pourra
déterminer une répartition restant dans la limite de 1,982 % de
CSG.
|
Régime |
Clef |
|
CNAMTS |
87,000 % |
|
Salariés agricoles |
2,290 % |
|
CNMSS |
1,540 % |
|
Exploitants agricoles |
1,818 % |
|
CANAM |
5,370 % |
|
Autres régimes |
1,982 % |
|
TOTAL |
100 % |
Le système donnerait en montants les résultats suivants pour l'année 2000 (sans tenir compte des régularisations au titre de l'année 1999) :
|
|
Système proposé par la commission des Affaires sociales |
CSG
|
||
|
|
CSG |
Droits alcools |
Total
|
proposé par le Gouvernement |
|
CNAM |
213.374 |
4.272 |
217.646 |
216.888 |
|
Autres régimes |
31.883 |
581 |
32.464 |
33.516 |
|
Salariés agricoles |
5.616 |
111 |
5.727 |
5.668 |
|
CNMSS |
3.777 |
75 |
3.852 |
3.942 |
|
Mines |
947 |
19 |
966 |
894 |
|
SNCF |
2.443 |
48 |
2.491 |
2.672 |
|
RATP |
461 |
9 |
470 |
478 |
|
ENIM |
314 |
6 |
320 |
372 |
|
CRPCEN |
368 |
7 |
375 |
471 |
|
Banque de France |
159 |
3 |
162 |
203 |
|
Exploitants agricoles |
4.459 |
88 |
4.547 |
4.793 |
|
CANAM |
13.170 |
211 |
13.381 |
13.827 |
|
CAMAC |
135 |
3 |
138 |
155 |
|
CCIP |
29 |
1 |
30 |
37 |
|
Port aut. De Bordeaux |
4 |
0 |
4 |
4 |
|
TOTAL |
245.257 |
4.853 |
250.110 |
250.404 |
Il
apparaît ainsi relativement proche du système proposé par
le Gouvernement. Si la prévision de CSG pour 2000 s'avère exacte,
ce mécanisme sera favorable à la CNAMTS de 800 millions de francs.
Votre rapporteur ne considère pas avoir trouvé un système
" parfait ". Il entend néanmoins montrer que cette question
très technique cache des enjeux financiers considérables et
souhaite des explications complémentaires de la part du Gouvernement.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Art. 5
bis (nouveau)
Remise par le directeur de l'ORGANIC
des majorations
de retard de la C3S
Objet : Cet article, résultant d'un amendement
de M.
Alfred Recours, rapporteur de la commission des Affaires culturelles,
familiales et sociales, vise à permettre au directeur de l'ORGANIC de
procéder à des remises partielles ou totales des majorations de
retard de la contribution sociale de solidarité sur les
sociétés (C3S).
I - Le dispositif proposé
Le
paragraphe I
complète l'article L. 651-9 du code de la
sécurité sociale par un alinéa précisant que les
majorations de retard de la C3S peuvent faire l'objet d'une remise totale ou
partielle décidée par le directeur de l'ORGANIC, organisme
chargé du recouvrement de ladite C3S.
Le
paragraphe II
précise que les dispositions du présent
article s'appliquent aux demandes de remises de majorations postérieures
au 1
er
janvier 2000.
Le
paragraphe III
dispose que les modalités d'application du
présent article sont fixées par décret.
II - La position de votre commission
Cet article correspond à une simplification administrative,
demandée à de nombreuses reprises par l'ORGANIC et par le
Médiateur. En effet, il est nécessaire aujourd'hui de saisir le
tribunal des affaires sociales pour obtenir de telles remises de majorations,
ce qui apparaît une procédure trop lourde.
Même si cette disposition est parfaitement justifiée, il convient
de reconnaître que cet article n'a aucune conséquence
financière sur les comptes des organismes de sécurité
sociale et semble ainsi étranger au domaine des lois de financement. On
pourra y observer un effet pervers de l'absence de projet de loi portant
diverses mesures d'ordre social depuis bientôt quatre ans.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous
propose d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel avant l'article 6
Affectation
des
résultats comptables des branches du régime général
Objet : Cet article additionnel tend à
préciser l'affectation des résultats comptables des branches du
régime général).
La loi du 25 juillet 1994 a réaffirmé
le principe de gestion
commune de trésorerie
par l'Agence centrale des organismes de la
sécurité sociale, mais a également prévu
une
individualisation de la trésorerie des branches
, qui disposent ainsi
d'intérêts créditeurs et débiteurs résultant
de la gestion de trésorerie.
Lors de l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale
pour 1999, l'Assemblée nationale, suivant au pied de la lettre une
recommandation de la Cour des comptes
19(
*
)
, a supprimé une disposition de
l'article 2 de la loi du 25 juillet 1994, qui prévoyait la
possibilité pour les conseils d'administration des caisses nationales de
placer des
" éventuels excédents durables de
trésorerie "
. Cette disposition n'était pas, il faut le
reconnaître, d'une clarté absolue. Mais votre commission
s'était opposée à cette suppression, qu'elle avait
jugée pour le moins " prématurée ".
Aucune disposition du code de la sécurité sociale n'est
prévue actuellement pour l'affectation des excédents comptables.
Votre commission constate que le Gouvernement met en place, dans la confusion
et l'opacité, des mécanismes de transferts au détriment de
la sécurité sociale dans son ensemble mais qui visent
particulièrement la branche famille.
Aussi souhaite-t-elle, dans le respect de l'autonomie des branches de la
sécurité sociale, que celles-ci bénéficient des
excédents qu'elles créent (CNAF - CNAV) ou assument
a
contrario
des dettes qu'elles génèrent (CNAM).
Il y va de la clarté dans laquelle doit se poursuivre le redressement
des comptes sociaux et de la responsabilisation de chacun.
Dans le rapport annexé à la loi de financement pour 1998, le
Gouvernement affirmait sa "
volonté de restructurer
l'équilibre financier gravement compromis aujourd'hui de la branche
famille
" et décidait la mise sous conditions de ressources des
allocations familiales.
Le fait que la branche famille enregistre aujourd'hui des excédents n'a
rien de surprenant : le contraire serait même étonnant dans
un contexte de croissance.
Les réserves qu'elle peut accumuler aujourd'hui lui permettront demain
d'éviter une nouvelle remise en cause des fondements de notre politique
familiale.
De même, la branche vieillesse est dans l'oeil du cyclone à la
veille du choc démographique de 2005. Dans cette attente, il est sain
qu'elle puisse constituer des réserves productives
d'intérêts. Et il est prudent que ces réserves restent en
son sein plutôt que de migrer vers un fonds de réserve dont les
missions sont aussi incertaines.
A terme, si la sécurité sociale présente des
excédents durables, au-delà des cycles conjoncturels, il
importera d'ouvrir, dans la transparence et le respect des partenaires sociaux,
un débat sur l'affectation de ces réserves :
amélioration des prestations, diminution des prélèvements
d'aujourd'hui ou encore remboursement anticipé de la dette sociale,
c'est-à-dire diminution des prélèvements qui pèsent
sur les générations à venir jusqu'en 2014.
Aussi votre commission propose-t-elle que chaque branche dispose d'une section
comptable distincte de celle de ses opérations courantes, sur laquelle
serait affecté le résultat comptable de l'exercice clos
précédent. Un déficit d'une année pourrait
être ainsi " financé " par un excédent d'une
année suivante, selon le système de " stabilisateurs
automatiques ".
En 1998, seule la branche accidents du travail a été
excédentaire de 1,6 milliard de francs. Les déficits des branches
vieillesse (- 0,2), famille (- 1,9) et maladie (- 15,9 milliards de
francs) sont à financer, soit un total de 18 milliards de francs. La
CADES n'ayant repris " que " 12 milliards de francs par anticipation,
il reste ainsi 6 milliards de déficit supplémentaires, à
répartir entre les trois branches.
En 1999, la branche maladie serait déficitaire de 12,1 milliards de
francs. Les trois autres branches seraient à l'équilibre.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.
Art.
6
Prévisions de recettes
Objet : Cet article présente, par
catégorie,
les ressources prévisionnelles pour 2000 de l'ensemble des
régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et des
organismes créés pour concourir à leur financement.
I - Le dispositif proposé
L'article LO. 111-3 I 2° du code de la sécurité sociale
dispose que la loi de financement de la sécurité sociale
prévoit, par catégorie, les "
recettes de l'ensemble des
régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur
financement
".
Le détail de ces catégories n'est pas donné par la loi
organique.
Depuis la première loi de financement, sept catégories de
recettes sont proposées :
-
Les
cotisations sociales effectives
comprennent tout
à la fois les cotisations effectivement prélevées sur les
différents types de revenus (salaires, revenus des entrepreneurs
individuels, revenus de remplacement,...) ainsi que les cotisations prises en
charge par l'Etat dans le cadre de sa politique de l'emploi pour alléger
les charges des entreprises et permettre l'embauche de certaines
catégories de chômeurs. Elles ne sont pas
considérées comme une contribution de l'Etat au financement des
caisses à qui ces cotisations sont dues. Les prises en charge de
cotisations par les caisses de sécurité sociale concernent les
praticiens et auxiliaires médicaux et s'ajoutent aux cotisations qu'ils
paient directement.
-
Les cotisations fictives
correspondent au cas où
l'employeur fournit directement des prestations sociales, sa contribution au
financement de ces prestations étant ainsi appelée,
conformément aux conventions de la comptabilité nationale. La
mise en évidence de ces cotisations fictives permet de faire une analyse
du financement de la sécurité sociale indépendamment de
son organisation institutionnelle. Suivant cette définition, le
financement de la protection sociale des fonctionnaires civils et militaires,
des agents titulaires de la SNCF, de la RATP et de la Banque de France
apparaît ainsi assuré tout à la fois par des cotisations
effectives et fictives.
-
Les contributions publiques
sont des participations du budget de
l'Etat à certains régimes de sécurité sociale pour
leur permettre de combler un déficit ou pour financer certaines charges
supplémentaires. Ces contributions recouvrent pour l'essentiel les
subventions d'équilibre versées à certains régimes
spéciaux, et des remboursements de prestations (allocations aux adultes
handicapés, par exemple). Elles sont prélevées sur
l'ensemble des recettes fiscales et ne constituent pas des recettes
affectées.
- Par ailleurs, certains régimes bénéficient
d'impôts ou de taxes
qui leur sont
affectés
de
façon durable.
-
Les transferts
entre régimes sont des transferts internes
à la protection sociale. Ils peuvent exister non seulement entre les
caisses de sécurité sociale mais aussi entre ces dernières
et les autres administrations et les employeurs quand ils agissent en tant que
gestionnaires d'un système de protection sociale. Ces transferts peuvent
prendre les formes suivantes :
compensations : il s'agit de dispositifs assurant une solidarité
financière totale ou partielle entre deux ou plusieurs régimes ;
prises en charge de cotisations, opérées par un
régime au profit de ses bénéficiaires (il s'agit notamment
des cotisations vieillesse des parents au foyer) ;
prises en charge par un régime de prestations versées par
un autre régime pour le compte du premier.
- Enfin,
les autres ressources
recouvrent des recettes de nature
très diverse, notamment les revenus des placements et les recours contre
tiers. Elles comprennent également les remboursements effectués
par les pays étrangers au titre des conventions internationales de
sécurité sociale, ainsi que diverses opérations de
régularisation.
Le projet de loi initial faisait apparaître une progression des recettes
de 4,10 % par rapport aux prévisions et de 3,45 % par rapport
aux réalisations (hors majoration de l'allocation de rentrée
scolaire).
|
|
LFSS
1999
|
LFSS
1999 (réal.)
|
PLFSS
2000
|
Evolution
|
Evolution
|
|
Cotisations effectives |
1062,9 |
1074,0 |
1106,6 |
4,11% |
3,07% |
|
Cotisations patronales des salariés |
732,4 |
736,5 |
749 |
2,27% |
1,70% |
|
Cotisations salariales des salariés |
193,9 |
195,8 |
203,1 |
4,74% |
3,73% |
|
Cotisations des actifs non salariés |
62,8 |
63,1 |
64,5 |
2,71% |
2,22% |
|
Cotisations des inactifs |
5,3 |
5 |
4,9 |
-7,55% |
-2,00% |
|
Cotisations d'assurance personnelle |
1,2 |
1,4 |
1 |
-16,67% |
-28,57% |
|
Cotisations prises en charge par l'Etat et le fonds RTT |
67,2 |
64,9 |
83,9 |
24,85% |
29,28% |
|
Cotisations prises en charge par la sécurité sociale |
8,2 |
6,7 |
7,3 |
-10,98% |
8,96% |
|
Cotisations fictives |
194,8 |
195 |
201,5 |
3,44% |
3,33% |
|
Contributions publiques |
63,8 |
62,6 |
62,8 |
-1,57% |
0,32% |
|
Impôts et taxes affectés |
438,7 |
439,7 |
461,8 |
5,27% |
5,03% |
|
Autres ressources |
39,2 |
39,9 |
40,5 |
3,32% |
1,50% |
|
|
1799,4 |
1811,2 |
1873,2 |
4,10% |
3,45% |
II -
Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'article 6 a été considérablement modifié par
l'Assemblée
nationale, à l'initiative du Gouvernement, en
raison de la nécessité de reclasser le "
fonds de
financement de la réforme des cotisations patronales
" parmi
les organismes concourant au financement des régimes obligatoires de
sécurité sociale.
Les remboursements de cotisations ne seront pas dans la ligne
"
cotisations effectives
" (sous-catégorie
"
cotisations prises en charge
"), mais dans la ligne
"
impôts et taxes
", dans le même ordre que le 1,3
point de CSG affecté au fonds de solidarité vieillesse.
La baisse des recettes n'est qu'apparente. En effet, la recette censée
compenser l'absence de contributions des branches du régime
général, les droits sur les alcools, faisait déjà
partie des recettes de la sécurité sociale.
(en milliards de francs)
|
Catégorie de recettes |
Montant PLFSS 2000 initial |
Mesures adoptées à l'Assemblée nationale |
Montant PLFSS 2000 corrigé |
|
Cotisations effectives |
1 106,6 |
- 63,6
|
1 043 |
|
|
|
- 63,9 (ristourne Juppé ; extension ristourne Juppé; allégements 35 heures) |
|
|
Cotisations fictives |
201,5 |
|
201,5 |
|
Contributions publiques |
62,8 |
+ 4,3 (" contribution Etat fonds financement ") |
67,1 |
|
Impôts et taxes affectés |
461,8 |
+ 53,8
|
515,6 |
|
|
|
- 0,3 relèvement seuil mise en recouvrement CSG patrimoine) |
|
|
|
|
+ 54 ( tabacs : 39,5, TGAP : 3,25, CSB :
4,25, taxe
|
|
|
Transferts reçus |
4,7 |
|
4,7 |
|
Revenus des capitaux |
1,7 |
|
1,7 |
|
Autres ressources |
34,1 |
|
34,1 |
|
Total des recettes |
1 873,2 |
|
1 867,7 |
III -
La position de votre commission
Votre commission vous propose, en coordination avec les amendements
adoptés aux précédents articles, d'adopter les
prévisions de recettes suivantes :
(en milliards de francs)
|
|
PLFSS 2000 modifié |
|
PLFSS 2000 C.A.S. |
|
Cotisations effectives |
1.043,0 |
+ 43,8 |
1.086,8 |
|
Cotisations fictives |
201,5 |
- |
201,5 |
|
Contributions publiques |
67,1 |
4,3 |
62,8 |
|
Impôts et taxes affectés |
515,6 |
- 54 |
461,6 |
|
|
|
(tabacs : 39,5 ; CSB : 3,25 ; TGAP : 4,25 ; taxe heures sup. : 7) |
|
|
Transferts reçus |
4,7 |
- |
4,7 |
|
Revenus des capitaux |
1,7 |
- |
1,7 |
|
Autres ressources |
34,1 |
- |
34,1 |
|
|
1.867,7 |
- 14,5 |
1.853,2 |
Elle
supprime la " fiscalité " affectée
supplémentaire, elle réintroduit la " ristourne
Juppé " dans la ligne " cotisations effectives " (au
titre des cotisations prises en charge).
Concernant les 4,3 milliards de francs correspondant à la contribution
de l'Etat au fonds de financement, votre commission constate qu'il s'agit en
réalité d'une ligne budgétaire du projet de loi de
finances pour 2000 (
art. 20 du chapitre 44-77 du budget de l'emploi
)
dénommée "
Exonération de cotisations sociales au
titre de l'incitation à la réduction du temps de travail (loi du
13 juin 1998)
".
Votre commission choisit de l'inscrire, non en contributions publiques,
c'est-à-dire en versement au fonds de financement, mais en cotisations
effectives (cotisations prises en charge) au même titre que la ristourne
Juppé.
Cette diminution des prélèvements de 14,5 milliards de francs
correspond à la suppression de la CSB, de l'affectation de la TGAP
majorée et de la taxation des heures supplémentaires liées
au financement du projet de loi 35 heures.
Pour le reste, il s'agit de la rebudgétisation de la ristourne
Juppé et des recettes tabacs qui lui sont liées.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.