EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
-
ORIENTATIONS ET OBJECTIFS
DE LA POLITIQUE DE
SANTÉ ET DE SÉCURITÉ SOCIALE
Article premier
Rapport annexé
Le
législateur organique de 1996 a été soucieux de ne pas
réduire la loi de financement à une simple juxtaposition de
chiffres, en prévoyant l'adoption d'un rapport annexé, amendable
par les parlementaires.
Le premier alinéa du I de l'article L.O. 111-3 du code de la
sécurité sociale devait constituer, en quelque sorte, le
" volet qualitatif " des lois de financement :
" Chaque année, la loi de financement de la
sécurité sociale : 1° Approuve les orientations de
la politique de santé et de sécurité sociale et les
objectifs qui déterminent les conditions générales de
l'équilibre financier de la sécurité sociale "
.
Le I de l'article L.O. 111-4 précise que
" le projet
de loi de financement de la sécurité sociale est
accompagné d'un rapport présentant les orientations de la
politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs
qui déterminent les conditions générales de
l'équilibre financier de la sécurité sociale "
.
Il résulte implicitement de ces deux articles de la loi organique que le
rapport fait l'objet d'un vote par le Parlement, qui dès lors dispose,
en bonne logique, d'un pouvoir d'amendement.
Le rapport annexé s'est révélé un outil bien
décevant. Les rares orientations de la politique de santé, les
plus consensuelles, s'accompagnent d'une sorte d'exposé des motifs des
différents articles du projet et d'engagements du Gouvernement, le plus
souvent non tenus. Les
" objectifs qui déterminent les
conditions générales de l'équilibre financier de la
sécurité sociale "
apparaissent difficilement
identifiables
1(
*
)
.
Les amendements parlementaires -n'ayant souvent qu'un rapport lointain avec le
domaine des lois de financement de la sécurité sociale-
représentent souvent des " lots de consolation ", en
échange d'un retrait de dispositifs normatifs qui seraient d'ailleurs
souvent irrecevables dans le corps même du projet de loi ; dans le
rapport annexé à la loi de financement pour 1999, le Gouvernement
a pu ainsi prendre l'engagement d'abroger la " loi Thomas ".
Une décision récente du Conseil d'Etat, l'arrêt
" Rouquette " du 5 mars 1999, devrait conduire les
parlementaires à douter du bien-fondé des amendements qu'ils
souhaitent apporter au rapport annexé.
Considérant que "
les orientations et les objectifs
présentés par le rapport accompagnant la loi de financement de la
sécurité sociale ne sont pas revêtus de la portée
normative qui s'attache aux dispositions de celle-ci "
. Le Conseil
d'Etat a consacré l'absence de portée normative de dispositions
longuement débattues et amendées par le Parlement.
Il reste qu'il est ainsi paradoxal que la commission mixte paritaire statuant
sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de
la sécurité sociale pour 1999 ait échoué sur le
rapport annexé à l'article premier, c'est-à-dire sur un
dispositif sans valeur normative.
Cette situation n'avait pas échappé au rapporteur de la
commission mixte pour le Sénat qui avait demandé, sans
succès, la réserve du rapport annexé selon la
procédure qui avait été suivie en première lecture
tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat.
En quelque sorte, plus un dispositif normatif sera consensuel, plus le rapport
annexé risquera, en contrepartie, d'être " durci " par
quelque engagement ou déclarations emblématiques, à usage
interne de la majorité gouvernementale, rendant impossible un accord en
commission mixte paritaire. Cette situation, jointe à l'urgence qui
s'applique de droit aux projets de loi de financement, est préoccupante
pour le bon fonctionnement du bicamérisme.
Le débat à l'Assemblée nationale du rapport annexé
du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000
s'est déroulé en fin de discussion
2(
*
)
, entre cinq heures et six heures du
matin. Autant dire que les argumentations des orateurs (le plus souvent :
" Défendu ! ")
, de la commission des Affaires
culturelles, familiales et sociales (le plus souvent,
" Défavorable "
) et du Gouvernement (le plus
souvent :
" Rejet "
) ont été sommaires.
Votre rapporteur souhaite que la réflexion puisse être poursuivie
sur le rôle du rapport annexé à l'article premier des lois
de financement.
Il est actuellement l'un des éléments substantiels des lois de
financement tel que décrites par la loi organique. Il se trouve, dans
les faits, dépourvu de valeur normative. Il ne saurait jouer le
rôle d'une véritable loi d'orientation, notamment dans le domaine
de la santé publique.
Dans cette attente, votre commission vous propose d'adopter un rapport
annexé résumant ses analyses et ses propositions.
Votre commission a adopté cet article ainsi amendé.
Article additionnel après l'article
premier
Modifications du fonctionnement de la
Commission des
comptes de la sécurité sociale
Objet : Cet article additionnel tend à
renforcer le
rôle de la Commission des comptes de la sécurité
sociale.
Les rapports de la Commission des comptes de la sécurité sociale
constituent des "
annexes implicites
" aux projets de loi de
financement de la sécurité sociale. A ce titre, ces rapports sont
transmis au Parlement selon une disposition de la loi organique du 22 juillet
1996, "
déclassée
" en disposition de loi
ordinaire par le Conseil constitutionnel.
Les conditions de fonctionnement de la Commission des comptes sont ainsi
particulièrement importantes.
Or, beaucoup d'observateurs et de journalistes sont convaincus que la
commission est une instance délibérative, présentant
elle-même les comptes.
En fait, la Commission des comptes est un "
habillage
" de la
direction de la sécurité sociale. Les comptes sont transmis au
secrétaire général, seul élément
véritablement "
distinct
" de l'administration de la
sécurité sociale, une semaine avant la réunion de la
commission. Le secrétaire général se borne ainsi à
rédiger un "
avant-propos
" de deux ou trois pages,
où il insiste régulièrement sur le manque de moyens... de
l'administration elle-même.
Les comptes tendanciels, élaborés à l'occasion de la
Commission des comptes, permettent normalement de distinguer, avec
clarté, tout ce qui est réellement
"
tendanciel
" et ce qui est
"
corrigé
" par le Gouvernement dans le projet de loi
de financement.
Il est alors "
facile
" d'apprécier "
les
mesures de redressement financier
" de la sécurité
sociale (en fait, "
le schéma de
redressement
financier
" du régime général).
Le rapport de septembre 1999 marque une évolution regrettable. De
nombreuses décisions ont été intégrées dans
"
le compte tendanciel
". Dès lors, votre commission a
été obligée de reconstruire un véritable compte
tendanciel pour apprécier les effets de la politique du Gouvernement.
L'exemple le plus fâcheux de ces anticipations est la "
provision
comptable
" de 5,5 milliards de francs opérée au
détriment des branches du régime général pour le
financement des trente-cinq heures. Cette provision, inscrite dans les
dépenses, a finalement été retirée, "
en
échange
" d'une perte de recettes.
Ce n'est pas la Commission des comptes de la sécurité sociale qui
a décidé de cette provision, ni le secrétaire
général de cette commission. Mme Martine Aubry, ministre de
l'emploi et de la solidarité, l'a reconnu sans complexe :
" Nous avions inscrit par ailleurs dans les comptes de la
sécurité sociale, provenant des cotisations des employeurs et des
salariés, une provision de 5,5 milliards de francs pour le Fonds de
financement de la réforme des cotisations patronales. "
3(
*
)
Il apparaît nécessaire de doter la Commission des comptes de la
sécurité sociale d'un secrétariat général
permanent, distinct de la direction de la sécurité sociale. Ce
secrétariat permanent aurait à sa tête le secrétaire
général de la Commission des comptes de la sécurité
sociale, qui serait nommé par le ministre chargé de la
sécurité sociale, pour un mandat de trois ans renouvelable, sur
proposition conjointe des présidents des deux assemblées.
Il importe, en effet, de donner au Parlement un rôle plus important sur
le processus
ex ante
des projets de lois de financement de la
sécurité sociale.
Deux structures administratives seraient ainsi clairement
distinguées : une structure pour élaborer les comptes
tendanciels de l'année n + 1, les comptes prévisionnels de
l'année n et les comptes définitifs de l'année n - 1 (le
secrétariat de la Commission des comptes de la sécurité
sociale) ; une structure pour élaborer les comptes
présentés dans le projet de loi de financement de la
sécurité sociale et dans ses annexes, incluant les mesures
correctives proposées par le Gouvernement (la direction de la
sécurité sociale).
Le fait que la même direction soit chargée simultanément
d'exercer la tutelle sur les organismes de sécurité sociale,
d'établir les "
comptes tendanciels
" et de
préparer les annexes des projets de lois de financement de la
sécurité sociale ne semble plus aujourd'hui souhaitable.
La Commission des comptes de la sécurité sociale doit
"
s'adapter
" au nouveau contexte créé par les
lois de financement.
On observera d'ailleurs que le Gouvernement souhaite faire jouer à la
Commission des comptes un rôle plus important : l'article 11
paragraphe XVI du projet de loi relatif à la réduction
négociée du temps de travail, supprimé par le
Sénat, prévoyait une " consultation " de la Commission
des comptes de la sécurité sociale, avant de fixer les
contributions des branches du régime général au
financement des 35 heures ; l'article 9 du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2000 prévoit que
la Commission des comptes " constate " le respect de la garantie de
ressources accordée à la CNAF. Ce pouvoir doit bien s'appuyer sur
une expertise autonome.
Une réforme plus globale de la commission pourrait être
envisagée dans l'avenir, par exemple en faisant coïncider le
"
périmètre
" des régimes de base
obligatoires et régimes complémentaires avec le
"
périmètre
" des administrations publiques de
sécurité sociale, ce qui nécessiterait d'ajouter à
sa compétence le régime d'assurance chômage.
A terme, il serait tout à fait imaginable que la Cour des comptes
examine les comptes
tendanciels
de la sécurité sociale.
Cette question devrait faire l'objet d'une réflexion des
"
acteurs
" de la loi de financement.
Votre commission souhaite engager ce débat.
Pour l'heure, cet article additionnel vise à assurer une meilleure
information du Parlement, et au-delà, une plus grande transparence des
comptes sociaux.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.
Article additionnel après l'article
premier
Transmission au Parlement de l'avis du Conseil d'Etat
sur
les projets de loi de financement de la sécurité sociale
Objet : Cet article additionnel prévoit la
transmission au Parlement de l'avis du Conseil d'Etat sur les projets de loi de
financement de la sécurité sociale.
Lors des débats à l'Assemblée nationale sur le projet de
loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, Mme Martine
Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a été
interrogée sur le sens de l'avis du Conseil d'Etat, s'agissant des
" contributions " demandées aux organismes de
sécurité sociale, dont le taux et l'assiette n'étaient pas
définies par le projet de loi initial.
Le Gouvernement aurait très bien pu décider de ne pas
répondre sur ce sujet. L'article 1
er
de la loi n° 78-753
du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations
entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre
administratif, social et fiscal a précisé que les avis du Conseil
d'Etat ne faisaient pas partie des documents administratifs
communicables :
" Sont considérés comme documents
administratifs au sens du présent titre tous dossiers, rapports,
études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives,
instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui
comportent une interprétation du droit positif ou une description des
procédures administratives,
avis, à l'exception des avis du
Conseil d'Etat et des tribunaux administratifs,
prévisions et
décisions revêtant la forme d'écrits, d'enregistrements
sonores ou visuels, de traitements automatisés d'informations non
nominatives. "
Mais Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité,
intervenant à la suite d'un rappel au règlement de M.
François Goulard, député du Morbihan, a fait mention de
cet avis à l'Assemblée nationale :
" Je n'ai pas
sous les yeux l'avis du Conseil d'Etat mais je vous en donnerai lecture tout
à l'heure. (...) Je peux néanmoins vous rassurer dès
à présent : le Conseil d'Etat n'a évoqué aucun
motif d'inconstitutionnalité, alors que le problème que vous avez
soulevé a bien évidemment été envisagé,
comme tous les autres "
4(
*
)
.
Votre rapporteur a cherché cette " lecture " de l'avis du
Conseil d'Etat dans la suite des débats à l'Assemblée
nationale : il ne l'a pas trouvée.
Devant votre commission des Affaires sociales, Mme Martine Aubry a
confirmé que le Conseil d'Etat, dans son avis sur le projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2000, "
n'avait
émis aucune objection de principe à l'égard d'une
contribution des organismes de protection sociale au financement des 35 heures.
Il avait seulement observé qu'une telle contribution, dès lors
qu'elle ne résultait pas d'un accord avec les intéressés,
était un impôt dont le Parlement devait fixer l'assiette et le
taux. "
5(
*
)
Ces affirmations n'ont pas totalement convaincu votre rapporteur, qui, par
ailleurs, avait pu prendre connaissance dans la presse de la teneur de l'avis
du Conseil d'Etat.
Il semble en effet que la Haute juridiction ait considéré qu'en
se bornant à prévoir que le montant de cette contribution serait
fixé puis réparti entre les divers régimes sociaux
assujettis "
en fonction du surcroît de recettes et des
économies de dépenses induites par la réduction du temps
de travail
", sans définir autrement son assiette et son taux,
le projet de loi ne satisfaisait pas, sur ce point, à l'obligation
constitutionnelle faite au législateur d'exercer la totalité de
sa compétence.
Votre rapporteur, ne souhaitant pas modifier, de façon
générale, la loi du 17 juillet 1978, s'est contenté de
prévoir une transmission au Parlement des avis du Conseil d'Etat sur les
projets de loi de financement de la sécurité sociale.
Cette transmission n'apparaît guère contraire aux règles
constitutionnelles. En effet, le deuxième alinéa de l'article 39
de la Constitution se contente de disposer que
" les projets de loi
sont délibérés en Conseil des Ministres après avis
du Conseil d'Etat et déposés sur le bureau de l'une des deux
assemblées. "
Les projets de loi de financement de la sécurité sociale ne
bénéficient pas d'étude d'impact. L'analyse juridique du
Conseil d'Etat, au moment où l'Assemblée nationale et le
Sénat s'interrogent sur leur " capacité d'expertise ",
serait ainsi fort utile au Parlement.
Votre rapporteur observe que M. Henry Chabert, rapporteur spécial
à l'Assemblée nationale des services financiers, a
souhaité dans le même ordre d'idée que les rapports de
l'Inspection générale des finances soient communiqués au
Parlement.
A tout le moins, il importerait que le Gouvernement dès lors qu'il
invoque spontanément ou en réponse à des intervenants, le
sens et la teneur de l'avis du Conseil d'Etat, accepte de communiquer cet avis
dans son intégralité au Parlement. Le débat gagnerait
alors en transparence.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.
Article additionnel après l'article
premier
Accélération des délais de remise des
comptes sociaux et
harmonisation des plans comptables des organismes de
sécurité sociale
Objet : Cet article additionnel prévoit la
transmission des comptes des organismes de sécurité sociale avant
le 31 mars de l'année suivant l'exercice et l'harmonisation des plans
comptables.
La discussion des lois de financement de la sécurité sociale, le
contrôle de leur application par le Parlement et par la Cour des comptes
sont pénalisées par les délais tardifs de remise des
comptes.
Les progrès constatés au niveau des caisses du régime
général et de l'ACOSS ne doivent pas masquer les retards
rencontrés pour certains régimes, dont le régime agricole.
De plus, des " goulets d'étranglement " sont désormais
nettement perceptibles au niveau de la Direction de la sécurité
sociale, dont les cinquième et sixième sous-directions sont sous
dotées en moyens et notamment en personnels.
Votre rapporteur fonde ce constat sur les auditions du groupe de travail
constitué en janvier 1999 par la commission, sur les rapports de la Cour
des comptes et sur les avants propos rédigés par les trois
secrétaires généraux de la Commission des comptes de la
sécurité sociale qui se sont succédés depuis 1987.
La solution ne passe pas forcément par le " recrutement de nouveaux
fonctionnaires ", mais le Gouvernement pourrait procéder à
des réaffectations, tout d'abord au sein même de la Direction de
la sécurité sociale, ensuite, au sein du ministère de
l'emploi et de la solidarité et enfin, bien sûr, du
ministère richement doté qu'est Bercy vers le ministère
" pauvre " des Affaires sociales.
Les lois de financement de la sécurité sociale imposent de
disposer des " comptes à temps ". Si les comptes
étaient arrêtés beaucoup plus tôt qu'à l'heure
actuelle, le Parlement, les partenaires sociaux, la Cour des comptes, la
Commission des comptes de la sécurité sociale, l'administration
elle-même, disposeraient de davantage de temps pour procéder
à une analyse approfondie de l'existant et pour élaborer, sur des
bases solides, des prévisions et des propositions.
En juin 1999
6(
*
)
, votre
rapporteur avait imaginé le " calendrier idéal " des
lois de financement de la sécurité sociale :
Le calendrier idéal des lois de financement
janvier - février
: travaux du Haut
comité
de la santé publique ;
mi-mars
: réunion de la conférence nationale de
santé ;
31 mars
: date d'arrêté des comptes pour tous les
organismes de sécurité sociale ;
fin mai
: réunion de la Commission des comptes de la
sécurité sociale tous régimes - publication des
résultats de l'année n-1 - révision de la prévision
de l'année n ;
fin juillet
: remise du rapport de la Cour des comptes sur
l'application de la loi de financement n-1 ;
début septembre
: réunion de la Commission des
comptes de la sécurité sociale - révision des
prévisions de l'année n - prévisions des comptes
tendanciels de l'année n+1 ;
début septembre :
présentation des principales
mesures du projet de loi ;
première quinzaine de septembre
: consultation des
partenaires sociaux ;
vers le 15 septembre
: adoption par le Conseil des ministres ;
15-20 septembre
: début des travaux en commission à
l'Assemblée nationale ;
15 octobre
: date officielle du dépôt de la
dernière annexe au projet de loi, afin de faire courir les délais
prévus par la Constitution et la loi organique.
Votre rapporteur vous propose, pour parvenir à ce calendrier
idéal, d'adopter deux dispositions de principe :
- premièrement, imposer aux régimes de
sécurité sociale de communiquer leurs comptes avant le 31 mars au
secrétaire général de la Commission des comptes de la
sécurité sociale (article L. 114-1 nouveau du code de la
sécurité sociale) ;
- deuxièmement, retenir le principe d'un plan comptable unique pour
les organismes de sécurité sociale (article L. 114-2 nouveau du
code de la sécurité sociale). Votre commission ne souhaite pas se
prononcer sur la nature de ce plan comptable. Elle laisse à la Mission
interministérielle de réforme de la comptabilité des
organismes de sécurité sociale (MIRCOSS), placée sous la
responsabilité de M. Alain Déniel, le soin de le décider.
Actuellement, l'article D. 253-52 du code de la sécurité sociale
(décret n° 93-1004 du 10 août 1993) dispose que
" le plan comptable des organismes de sécurité sociale
constitue un plan comptable distinct du plan comptable
général ; il est établi par arrêté
conjoint du ministre chargé de la sécurité sociale et du
ministre chargé du budget "
. Cet arrêté n'a jamais
été pris.
Comme l'explique M. Déniel, un plan comptable unique ne résoudra
pas tout. Il est nécessaire de prévoir une instance de suivi,
afin de traiter de tous les problèmes d'application.
Votre rapporteur souhaite que ce soit le secrétariat permanent de la
Commission des comptes de la sécurité sociale qui soit
chargé de ce suivi. Cette mission justifie, une nouvelle fois,
l'intérêt d'un tel secrétariat permanent.
Afin de laisser du temps aux organismes de sécurité sociale pour
se préparer, afin de laisser à la MIRCOSS le soin d'achever ses
travaux, votre commission prévoit un délai d'un an.
Ces dispositions ne seront applicables qu'au 1
er
janvier 2001.
Au 1
er
janvier 2001, les organismes de sécurité
sociale retraceront leurs opérations comptables dans un plan unique.
Elles devront communiquer leurs comptes au secrétaire
général de la Commission des comptes de la sécurité
sociale avant le 31 mars 2002.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.