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CHAPITRE III

LA FUSION DES AFFAIRES ETRANGÈRES ET DE LA COOPÉRATION ET SES CONSÉQUENCES SUR LA GESTION ET LE PERSONNEL

I. LE PERSONNEL

A. L'EXCÈS DU RECOURS AUX RECRUTÉS EN CONTRAT LOCAL

1. Le développement du recours aux recrutés locaux

La mise en oeuvre d'un " schéma quinquennal d'adaptation des effectifs " a provoqué une réduction des effectifs du ministère des affaires étrangères de 8 % entre 1994 et 1998. Au cours de la même période, le nombre d'agents recrutés localement a augmenté de plus de 12 %. Le remplacement de personnel expatrié par du personnel de recrutement local constitue une conséquence directe de la diminution des ressources du ministère des affaires étrangères, le coût d'un agent local étant largement inférieur à celui d'un expatrié. La gestion des effectifs a consisté à substituer progressivement des personnels recrutés en contrat local aux agents expatriés remplissant des tâches d'exécution, concernant essentiellement les corps de catégorie C. Au terme de cette politique, 75 % des postes d'exécution des postes diplomatiques et consulaires sont occupés par des agents recrutés en contrat local.

2. Les carences de la gestion des recrutés locaux

L'étude effectuée par M. Patrick Amiot, ministre plénipotentiaire, s'ouvre sur la reconnaissance d'un problème réel de gestion des recrutés locaux, qui se traduit par :

- le désarroi des postes qui souffrent des aléas liés au mode de gestion et sont exposés à une fragilisation de leur propre sécurité ;

- la complication du travail de l'administration centrale qui doit gérer une population disparate avec des moyens limités ;

- l'inquiétude et l'impatience des recrutés locaux qui se considèrent comme médiocrement traités.

Les écarts de rémunération entre les recrutés locaux de nationalité française et ceux de nationalité étrangère peuvent aller de 1 à 6, à niveau de recrutement égal et à ancienneté comparable. Or, il convient de souligner que les différences de traitement entre les recrutés locaux français et étrangers ne sauraient être légitimement fondées que sur la nature des fonctions et des responsabilités exercées. L'hétérogénéité des conditions statutaires pour un même poste et l'inexistence ou l'insuffisance des protections contre les risques sociaux majeurs sont d'autres sources de mécontentement.

On constate un décrochage des rémunérations servies par rapport aux marchés locaux du travail, de telle sorte que les missions diplomatiques et consulaires ont souvent acquis une image de mauvais payeur. Ces politiques de recrutement local " sauvage " (non-respect de la législation sociale, salaires inférieurs à ceux pratiqués par les employeurs de la place les plus en vue...) portent atteinte à notre politique extérieure en exposant de surcroît l'Etat à des contentieux onéreux.

Le rapport Amiot propose de nombreuses pistes de réforme pour améliorer la gestion des recrutés locaux :

- Une nomenclature des emplois pourvus ou à pourvoir par la filière du recrutement local devrait être établie par chaque mission ;

- Le ministère des affaires étrangères devrait s'engager sur la voie du recrutement d'agents locaux qualifiés ou spécialisés (consultants, experts...) comme la Direction des relations économiques extérieures (DREE) ;

- Des actions de formation à l'intention des recrutés locaux devraient être développées au niveau décentralisé (visas, comptabilité, gestion de personnel, accueil, langue...), dans des centres à vocation régionale, ou avec l'appui des moyens d'enseignement à distance.

La technique budgétaire utilisée pour prévoir et gérer les crédits de rémunération des recrutés locaux se caractérise par l'ambiguïté et la rigidité. Les rémunérations sont regroupées sur une ligne unique et globale, de la même manière que les dépenses de matériel informatique. Ces crédits de fonctionnement sont limitatifs, soumis à ordonnancement provisionnel et ne donnent pas lieu à report. Ils sont extrêmement vulnérables aux variations monétaires mais ne peuvent bénéficier des gains au change au delà de l'exercice.

La recherche une gestion unifiée du recrutement local dans les représentations françaises à l'étranger doit être poursuivie, et une programmation pluriannuelle des effectifs des recrutés locaux pourrait être " négociée " avec la Direction du Budget, car ces éléments permettront une meilleur rentabilité du réseau.

La France est parfois sensiblement en deçà de la " pratique habituelle des bons employeurs " du lieu en matière de rémunérations. La commission ministérielle du coût de la vie a décidé d'accorder un crédit de 7,2 millions de francs en 1999 pour ajuster à la hausse les rémunérations des recrutés locaux dans 77 pays. Si le ministère s'efforce de corriger les disparités les plus criantes, mais les remises à niveau relèvent de l'examen au cas par cas, et ne font pas l'objet d'une politique globale.

Enfin, la politique suivie en matière de protection sociale n'est pas satisfaisante puisque, dans 22 pays, les recrutés locaux ne bénéficient d'aucune protection sociale légale.

3. La situation critique des consulats et des services des visas

En 1999, 5.820 agents de recrutement local sont employés dans les représentations diplomatiques et consulaires françaises, dont 1.229 Français, soit 21 % du total. Dans les consulats et les sections consulaires, la situation est particulièrement sensible :

- le nombre de recrutés locaux est légèrement supérieur à celui du personnel expatrié, mais la proportion de recrutés locaux de nationalité française y est supérieure (47 %), du fait des fonctions sensibles, qui nécessitent une certaine confidentialité et la prise en compte de critères de sécurité ;

- entre 1994 et 1999, si le nombre d'écritures comptables et de pensionnés ont diminué, les autres activités consulaires sont en augmentation : les immatriculations (+ 10 %), les actes d'état civil (+ 30 %), les actes de notariat (+ 3,9 %), la délivrance de cartes d'identité (+ 44,6 %) et de passeports (+ 30,9 %).

Le ministère procède actuellement à une réactualisation des ratios utilisés au début des années 1980 pour déterminer les affectations des agents de catégorie B et C dans les postes diplomatiques et consulaires. La mise en oeuvre des nouveaux ratios devrait conduire à une meilleure adéquation entre les effectifs et l'activité consulaire enregistrée dans les différents postes à l'étranger. Le ministère des affaires étrangères prévoit la création de 20 emplois dans son réseau consulaire à l'étranger pour l'an 2000, à la suite des 92 supports budgétaires dégagés à l'occasion de la fusion, et afin de renforcer un encadrement fortement mis à mal au cours de ces dernières années.

Un renforcement du personnel d'encadrement dans les sections consulaires et, en particulier, les services des visas, est indispensable. Le rapport du rapporteur spécial des crédits des affaires étrangères à l'Assemblée nationale, intitulé " Les services des visas, parents pauvres des Affaires étrangères ", souligne que " 150 titulaires et environ 600 recrutés locaux gèrent plus de 2,3 millions de demandes de visas par an (...) les services des visas connaissent effectivement à la fois des problèmes d'effectifs et des problèmes d'aménagement des locaux, questions qui, si elles ne sont pas résolues, ne manqueront pas d'affaiblir les positions de la France à l'étranger et d'accroître les risques d'immigration irrégulière ". Plus loin, ce rapport remarque que " 20 postes ne disposent d'aucun agent titulaire du ministère des affaires étrangères au service des visas. 20 autres disposent seulement d'un agent titulaire de catégorie C, alors qu'ils délivrent un nombre élevé de visas et se trouvent dans des pays sensibles sur le plan migratoire ".

L'extension des attributions des recrutés locaux leur permet souvent de pénétrer dans les secteurs traditionnellement " sanctuarisés " des missions diplomatiques et consulaires, et accroît la perméabilité et la vulnérabilité de celles-ci (dans certaines d'entre elles, les recrutés locaux ont une liberté de circulation qui n'est pas conforme aux instructions en vigueur, puisqu'ils sont facilement admis dans les périmètres de sécurité). En matière de traitement des visas, une enquête réalisée par la Direction des Français à l'étranger et des Etrangers en France a mis en évidence les risques encourus dans certains pays du fait de la proportion trop élevée d'agents étrangers ressortissants du pays de résidence ayant à instruire les demandes, de la faiblesse du taux d'encadrement français, et plus généralement de l'insuffisance de l'effectif. De récents audits de la Direction du chiffre, de l'équipement et des communications ont également établi que l'infrastructure informatique, est, dans certains postes, accessible à des recrutés locaux dépourvus de toute habilitation, en mesure de se procurer les mots de passe nécessaires et d'accéder à des informations classées " confidentiel Défense ".

Votre rapporteur considère qu'un effort financier global du ministère des affaires étrangères est inéluctable. A défaut, une réduction du nombre des emplois sera nécessaire pour dégager des capacités de financement. Une remise à niveau des rémunérations dans certains pays ne pourra qu'améliorer l'image de la France qu'une réputation de mauvais employeur peut contrarier.

Lors de ses missions à l'étranger, votre rapporteur a pu constater les risques de dérive du manque de personnel d'encadrement français dans certains services des visas. Cette situation est particulièrement préjudiciable à la politique de maîtrise des flux migratoires et n'exclut pas le risque de négligences pouvant porter atteinte à la sécurité de l'Etat. L'absence ou la faiblesse du personnel français est d'autant plus regrettable que les faibles niveaux de rémunération du personnel recruté en contrat local par le ministère des affaires étrangères peut le rendre sensible à certaines tentations, d'autant qu'il est plus facile pour un Français de refuser un visa que pour un agent local.

Pour l'année 2000, le ministère des affaires étrangères s'est engagé à maîtriser le nombre d'emplois et à les réduire pour dégager des capacités de financement, en contrepartie d'un maintien de l'enveloppe budgétaire consacrée aux rémunérations des recrutés en contrat local.

Votre rapporteur considère qu'un effort financier important doit être engagé rapidement pour aligner la grille de rémunération du ministère des affaires étrangères sur celle de la Direction des relations économiques extérieures. Le développement des postes mixtes à l'étranger rend cet effort plus que jamais indispensable, car il est difficilement concevable que des personnes travaillant sur un même lieu puissent, à qualification égale, connaître des écarts de rémunérations.

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