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CHAPITRE II :

UN BUDGET PLUS SINCÈRE

Le projet de budget initial pour 1999 offrait une image des moyens du ministère beaucoup plus fidèle que celle qu'il donnait depuis au moins cinquante ans.

Cet effort de sincérité, salué en son temps par la commission des finances, était venu pour beaucoup des efforts déployés pour convaincre le ministère de sa nécessité. Il se poursuit cette année, ce dont il faut se féliciter mais il restera à compléter.

I. UN ÉCART TRADITIONNEL ENTRE LES MOYENS DÉCRITS PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCES INITIAL ET LES MOYENS RÉELLEMENT DISPONIBLES...

Il existait traditionnellement un écart considérable entre le budget des services financiers voté par le Parlement et les moyens réellement disponibles. Au terme de divers rattachements de "fonds de concours" et du fait de l'existence de crédits "hors budget", l'écart entre les moyens apparents du ministère et ses moyens réels était usuellement de l'ordre du quart des crédits ouverts par la loi de finances initiale.

A. LES FAUX FONDS DE CONCOURS

L'essentiel de cet écart provenait du rattachement en cours d'année de recettes supplémentaires sur la base d'une application abusive de l'article 19 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 relatif à la procédure des fonds de concours.

En 1997, les rattachements de "fonds de concours", des recettes distraites du budget général en application des lois n° 48-1263 du 17 août 1948, article 5 et n° 49-1034 du 31 juillet 1949, article 6, s'étaient par exemple élevés à 4.237,8 millions de francs et 5.472,4 millions de francs, respectivement.

Ces pratiques pour le moins peu satisfaisantes avaient été dénoncées depuis quatre ans par la commission des finances. Outre ses observations mettant en évidence l'opacité de la gestion d'un ministère qui, à bien des titres, aurait dû montrer l'exemple de la transparence, la commission avait fait valoir les difficultés juridiques associées au recours à de telles méthodes.

S'agissant du prélèvement sur le produit des impositions locales ("crédits de l'article 6"), votre commission a tout d'abord constamment souligné que, malgré son intitulé, ce prélèvement n'était en aucune manière assimilable à une redevance pour services rendus.

Elle ajoutait que, dans ces conditions, le traitement budgétaire hybride du produit de ce prélèvement obligatoire était insatisfaisant.

En effet, la loi de finances initiale comportait d'abord une ligne de recettes n° 309 intitulée "Frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes établis ou perçus au profit des collectivités locales et de divers organismes". Son produit incluait une part du produit du prélèvement en cause, mais une autre partie du produit du prélèvement était, à tort, considérée comme un fonds de concours.

Une stricte application des règles budgétaires aurait conduit à réintégrer les sommes considérées jusqu'à présent comme des fonds de concours au titre des recettes fiscales de l'Etat, ce que demandait votre commission.

S'agissant du prélèvement sur le produit du contrôle fiscal (article 5 de la loi du 17 août 1948)
, il posait des difficultés analogues.

Fondé sur l'article 5 de la loi du 17 août 1948, il constituait à l'évidence une survivance après l'entrée en vigueur de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

En outre, il apparaissait clairement que les principes constitutionnels qui inspirent notre droit budgétaire, prohibent les prélèvements sur recettes effectués pour couvrir des dépenses de l'Etat, comme avait pu le rappeler le Conseil constitutionnel dans une décision déjà ancienne puisque datant de 1982 (n° 82-14 DC du 29 décembre 1982).

La commission avait au sujet des crédits d'article 5 mis en évidence une difficulté particulière. Celle-ci tenait au fait que si le projet de loi de finances comportait une évaluation complète des recettes de contrôle fiscal, le défaut d'ouvertures des crédits financés à partir du prélèvement en cause avait pour effet d'afficher un solde budgétaire manquant de sincérité. Ces dernières années, la minoration du déficit affiché en loi de finances initiale résultant de ces méthodes était de l'ordre de 4 à 5 milliards de francs.

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