Projet de loi de finances pour 2000 : Economie, finances et industrie

B. LES FONDS EXTRABUDGÉTAIRES

S'agissant des comptes extrabudgétaires leur existence avait paru à votre commission assise sur des bases légales incertaines et, partant, non conforme aux principes de notre droit budgétaire.

On rappelle que ces comptes, créés pour certains par des textes issus de la période révolutionnaire, étaient traditionnellement rattachés à la Direction de la Comptabilité publique, à la Direction générale des impôts ou encore à la Direction générale des douanes et des droits indirects.

Les différents comptes concernés sont rappelés dans les tableaux qui suivent :

Comptes rattachés à la Direction de la Comptabilité publique

466-1711	Frais de service des comptables du Trésor (gestion courante)
466-1712	Frais de service des comptables du Trésor (gestion précédente)
466-1761) 466-1762)	Frais de service des comptables du Trésor en Polynésie
466-21	Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux

Comptes rattachés à la Direction générale des impôts

466-223	Cadastre-service départemental
466-224	Cadastre-service central
466-226	Hypothèques

Comptes rattachés à la Direction générale des douanes et des droits indirects

466-24

Masse des douanes

Il faut y ajouter le compte 451 "Fonds particuliers" destiné à retracer les mouvements enregistrés sur les comptes de dépôt de fonds des particuliers tenus sous la responsabilité des trésoriers-payeurs-généraux et qui comporte également en ressources une série de versements correspondant aux activités exercées par les comptables comme préposés de la Caisse des dépôts et consignations notamment.

Un état récent de la question avait été dressé par la Cour des comptes en réponse à une question de la commission des finances à partir des chiffres communiqués par le ministère des finances.

1. Les comptes 466 de la comptabilité des trésoriers-payeurs généraux

a) Le compte 466-17, " Frais de services des comptables du Trésor "

S'agissant des recettes et dépenses extrabudgétaires retracées sur ce compte de la comptabilité des trésoriers payeurs généraux ^{7( * )} , la Cour rappelle que le compte 466-17 " Frais de services des comptables du Trésor " a été créé sous ce libellé, par une circulaire de la direction de la comptabilité publique du 22 juin 1934 s'inscrivant dans la continuité de pratiques anciennes remontant à l'époque où les receveurs généraux des finances réglaient personnellement les frais de leur service.

Ce compte est alimenté à la fois par des recettes budgétaires et des recettes non budgétaires liées à l'exécution de services. Au sein du compte 466-17, il existe deux sous-comptes, les comptes 466-171 " Frais de services des comptables du Trésor " et le compte 466-176 " Frais de services des comptables du Trésor en Polynésie ".

Les montants de ressources et de dépenses retracés sur ces comptes au cours des années 1994 à 1997 sont rappelé ci-dessous.

Evolution des écritures du compte n° 466-17

EN MF	1994	1995	1996	1997	Evolution 1997/1996	Evolution moyenne 1997/1994
RESSOURCES
Budgétaires	869,5	830,4	809,7	807,6	- 0,26 %	- 2,43 %
Extrabudgétaires	399,6	398,0	424,0	452,8	6,79 %	4,25 %
Sous-total	1.269,1	1.228,4	1.233,7	1.260,4	2,16 %	- 0,23 %
Ressources extra-budgétaires/ Sous-total	31,5 %	32,4 %	34,4 %	35,9 %
Opérations d'ordre en crédit	464,8	494,7	472,6	395,8	- 16,25 %	- 5,22 %
Total	1.733,9	1.723,1	1.706,3	1.656,2	- 2,94 %	- 1,52 %
DEPENSES
Indemnitaires	5,1	5,2	5,6	5,6	0,00 %	3,17 %
Fonctionnement	1.149,5	1.233,7	1.466,8	1.292,0	- 11,92 %	3,97 %
Investissement	0,1	0,0	0,0	0,0
Sous-total	1.154,7	1.238,9	1.472,4	1.297,6	- 11,87 %	3,97 %
Opérations d'ordre en débit	464,8	494,7	472,6	395,8	- 16,25 %	- 5,22 %
Total	1.619,5	1.733,6	1.945,0	1.693,4	- 12,94 %	1,50 %

Ce compte est alimenté pour partie par des crédits budgétaires (807,6 millions de francs en 1997). Ils sont mandatés par le préfet dans chaque département sur le chapitre 34-98.

Mais les recettes du compte sont aussi d'ordre extra-budgétaire (452,8 millions de francs en 1997).

Les recettes de nature non budgétaire sont les suivantes :

- rémunérations pour services rendus (réalisation de paye à façon, tenue de comptes, etc...) à des organismes publics : OPHLM, établissements publics locaux, ONF, organismes de sécurité sociale...; les recettes correspondantes se sont élevées à 48,9 MF en 1996 et 50,2 MF en 1997 d'après les chiffres communiqués par la direction de la comptabilité publique (v. infra pour les mesures de régularisation prises depuis la rédaction de la note de la Cour des Comptes) ;

- remboursement de dépenses effectuées par la direction de la comptabilité publique pour le compte d'autres administrations, notamment dans le cadre de la gestion inter-directionnelle d'hôtels des finances ; ces recettes se sont élevées à 11,5 MF en 1996 et 14,8 MF en 1997 ;

- recettes provenant de remises et commissions relatives aux dépôts de fonds des particuliers et inscrites au budget des charges communes ; en 1996 pour 31,4 MF et en 1997 pour 40,5 MF ;

- recettes liées à la collecte de l'épargne pour le compte du groupe de la Caisse des dépôts et consignations ; en 1996 pour 238,7 MF et en 1997 pour 244,5 MF.

Ces deux dernières catégories de recettes sont portées en crédit du compte 466-17 par débit d'un autre compte de classe 4, le sous-compte 451-26 " Bénéfices et frais " du compte 451 " Fonds particuliers " (v. infra).

- recettes liées à l'activité des fonds particuliers ; en 1996 pour 93,5 MF et en 1997 pour 102,8 MF ; d'après la direction de la comptabilité publique, ces recettes couvrent des dépenses de même nature pour un montant comparable.

Les débits du compte servent essentiellement à financer les dépenses de fonctionnement du réseau du Trésor et non pas, semble-t-il, les indemnités des agents.

Enfin, interviennent chaque année des écritures d'ordre liées au fonctionnement du compte. Ces écritures correspondent à l'apurement en débit ou en crédit du compte de l'année précédente par le compte de l'Agence comptable centrale du Trésor.

b) Le compte 466-176

En ce qui concerne le compte 466-176 " Frais de services des comptables du Trésor en Polynésie ", les ressources proviennent des frais de perception de divers produits perçus au profit du Territoire. Les dépenses servent à couvrir une partie des frais de fonctionnement des postes comptables du territoire.

Compte 466-176

En millions de francs	1994	1995	1996	1997
Ressources	1,8	1,6	3,1	2,3
Dépenses	1,8	1,6	3,1	2,3

c) Le compte 466-21, " Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux "

Pour le compte 466-21 " Opérations d'encaissement et de répartition de remises et commissions sur emprunts et émissions de correspondants nationaux ", le mécanisme en vigueur jusqu'en 1996 résultait d'un arrêté du ministre des finances du 10 novembre 1960 et d'une instruction de la direction de la comptabilité publique du 5 janvier 1961.

Ce compte enregistrait le montant des commissions versées aux trésoreries générales en rémunération de leur activité de placement lors de chaque émission d'emprunt d'Etat ou des correspondants nationaux du Trésor.

Compte 466-21

En millions de francs	1993	1994	1995	1996	Evolution 1996/1995	Evolution moyenne 1996/1993
Ressources	24,4	38,5	62,1	49,5	- 20,2 %	26,7 %
Dépenses	24,4	38,5	57,4	45,7	- 20,2 %	23,4 %

Les commissions enregistrées à ce compte étaient intégralement réparties entre les agents bénéficiaires. L'éventuel solde restant en fin d'année correspondait aux recettes n'ayant pas encore fait l'objet d'une répartition.

Le compte 466-21 a été soldé en 1997 et les recettes et dépenses correspondantes sont désormais inscrites sur un sous-compte de la comptabilité auxiliaire des fonds particuliers des trésoriers payeurs généraux, le compte 451-28, nouvellement créé.

d) Les comptes 466-223, 466-224 et 466-226

Les comptes 466-223 et 466-224 " Rémunérations accessoires de certains agents de l'Etat-Cadastre " retraçaient une partie des recettes liées à la délivrance par les services du cadastre d'extraits ou de reproductions de documents cadastraux. En effet, cette activité donne lieu en application du décret n° 46-1949 du 5 septembre 1946 à un paiement par l'usager dont les tarifs sont fixés par décision ministérielle. Ces sommes étaient recouvrées depuis le 1er janvier 1994 par un régisseur de recettes placé auprès de chaque centre des impôts fonciers.

Cette recette faisait l'objet d'un prélèvement au profit du budget de l'Etat, au taux de 85 % ou de 50 % selon le cas, et le solde était porté en recette du compte 466-223 (compte départemental, le compte 466-224 étant un compte central). Les modalités de répartition entre ces deux affectations étaient fixées par un arrêté ministériel du 5 février 1947.

Comptes 466-223 et 224

En millions de francs	1994	1995	1996	1997	Evolution 1997/1996	Evolution moyenne 1997/1994
Ressources	65,4	64,0	68,5	68,7	0,28 %	1,68 %
Dépenses
Indemnitaires	59,4	65,7	58,5	39,0	- 33,32 %	- 13,09 %
Fonctionnement	2,7	2,6	2,7	2,6	- 3,40 %	- 1,64 %
Total	62,1	68,3	61,1	41,6*	- 32,02 %	- 12,53 %

* hors prélèvement exceptionnel de 110 MF

Les fonds du compte 466-223 contribuaient essentiellement au financement des indemnités des agents de la DGI. Le décret n° 46-1949 du 5 septembre 1946 prévoyait en effet qu'il pouvait être alloué aux agents du service du cadastre une indemnité variable pour la délivrance des extraits et des reproductions des documents cadastraux dans les communes à cadastre rénové. Ce compte a fait l'objet d'une régularisation (v. infra).

Le compte 466-226 " Hypothèques " bénéficiait des recettes liées à une partie des " salaires " perçus par les conservateurs des hypothèques pour les formalités accomplies et les renseignements délivrés en matière de publicité foncière. Ce régime a une origine très ancienne, remontant à la loi du 21 ventôse an VII et plus récemment à la loi du 30 avril 1921.

Ce compte a fait l'objet d'une régularisation partielle mais demeurent des opérations extrabudgétaires importantes qui concernent les salaires retenus par les conservateurs des hypothèques .

Une partie de cette recette était reversée au budget général sur la ligne 505 des recettes non fiscales (art. 884 du CGI), une deuxième fraction étant affectée directement à la rémunération des conservateurs (art. 2 des arrêtés ministériels des 9 juin et 3 août 1966). Le solde était porté en recettes du compte 466-226.

Était également portée en recette du compte 466-226 la majoration de 50 % du barème des salaires perçue pour la délivrance de renseignements sommaires urgents (décrets n° 66-357 du 8 juin 1966 et n° 92-155 du 20 février 1992).

Comptes 466-226

En millions de francs	1994	1995	1996	1997	Evolution 1997/1996	Evolution moyenne 1997/1994
Ressources	148,5	168,1	178,0	183,7	3,20 %	7,34 %
Dépenses
Indemnitaires	73,2	72,9	74,4	77,0	3,48 %	1,68 %
Reversement au budget général	75,3	95,2	103,7	106,8	3,00 %	12,32 %
Total	148,5	168,1	178,0	*183,7	3,20 %	7,34 %

* hors prélèvement exceptionnel de 120 MF

Les ressources de ce compte étaient affectées au financement de deux indemnités :

la prime d'intéressement, servie aux personnels de collaboration des conservateurs et receveurs-conservateurs des hypothèques ;

l'indemnité pour délivrance de renseignements sommaires d'urgence, servie aux agents qui, au cours du trimestre, ont participé aux travaux de la conservation ou de la recette-conservation des hypothèques.

Cependant, les montants retracés dans le compte 466-226 ne retracent pas la totalité des ressources et dépenses extrabudgétaires des conservations des hypothèques.

En effet, les postes des conservateurs des hypothèques, qui sont au nombre de 354, ne sont pas comptabilisés dans les emplois ouverts au budget et ne font pas l'objet d'une inscription de crédits de rémunération principale. Les conservateurs des hypothèques sont rémunérés exclusivement sur les " salaires " qu'ils perçoivent auprès des usagers.

Ressources et dépenses des conservations des hypothèques

En millions de francs	1995	1996	1997
RECETTES
Salaires perçus par les C.H.	1.669,4	1.752,2	1.817,7
DEPENSES
Salaires conservés par les C.H.	213,8	223,9	227,1 ^(1)
Versements au 466-226	168,1	178,0	183,7
Versements au budget général	1.287,5	1.350,2	1.406,9
Total des dépenses	1.669,5	1.752,2	1.817,7

(1) soit 641.525 francs par poste

Les reversements au budget de l'Etat sont donc scindés en deux parties qui se cumulent : le montant indiqué dans le tableau ci-dessus reversé directement par les conservateurs, et le solde non utilisé du compte 466-226 " Hypothèques ". Au total, le montant reversé au budget de l'Etat a été de 1.453,9 MF en 1996 et 1.513,6 MF en 1997. Ce reversement est comptabilisé pour l'essentiel sur la ligne 505-04 des recettes non fiscales du budget de l'Etat.

e) Le compte 466-24, " Masse des douanes "

Le compte 466-24 " Masse des douanes " remontait à la Révolution française. Les fonds de la Masse des douanes servaient à financer des logements pour les agents des douanes. Elle était régie jusqu'en 1997 par un arrêté de 1980.

Les recettes de ce compte provenaient :

- des redevances d'occupation des logements de la Masse et des redevances diverses

- de la " première mise de masse " (droit d'entrée versé par les agents lors de l'attribution d'un premier logement) ;

- d'une partie du fonds de concours alimenté par le " Revenu du Travail Supplémentaire " (R.T.S.) ;

- du produit de la vente de biens mobiliers et immobiliers appartenant à la masse ;

- du revenu du boni général de la masse placé à la Caisse des dépôts et consignations en vertu d'une loi du 16 juillet 1908.

Enfin, le compte 466-24 était crédité d'une subvention annuelle versée par le budget général.

En millions de francs	1993	1994	1995	1996	Evolution 1996/1995	Evolution moyenne 1996/1993
Recettes
Investissement	17,7	20,0	19,7	25,3	28,5 %	12,7 %
Fonctionnement	59,4	61,4	65,0	69,5	6,9 %	5,4 %
Trésorerie	33,0	33,1	33,4	34,2	2,5 %	1,2 %
Mouvements de fonds	8,5	6,5	8,9	7,2	- 19,4 %	- 5,2 %
Total	118,5	121,0	127,0	136,2	7,3 %	4,7 %
Dépenses
Investissement	19,0	21,0	18,3	27,2	48,6 %	12,7 %
Fonctionnement	58,5	61,4	63,2	64,4	1,9 %	3,3 %
Trésorerie	32,5	32,9	32,9	36,1	9,7 %	3,6 %
Mouvements de fonds	6,8	6,8	8,9	7,0	- 21,7 %	0,8 %
TOTAL	116,80	122,1	123,3	134,7	9,2 %	4,9 %

En 1997, les recettes s'étaient élevées à 140,4 MF et les dépenses à 139,4 MF. Le solde à la fin de l'exercice 1997 s'est élevé à 23,8 MF.

2. Les autres comptes extrabudgétaires

En ce qui concerne les autres recettes et dépenses extrabudgétaires des services du ministère de l'économie et des finances, la Cour a rappelé qu'il existe d'autres recettes et dépenses non retracées dans le budget de l'Etat, et parfois non retracées dans un compte de la comptabilité des comptables supérieurs du Trésor.

Les seules recettes et dépenses de ce type connus de la Cour sont les suivantes.

a) Les sous-comptes du compte 451 " Fonds particuliers "

Le compte 451 " Fonds particuliers " retrace l'ensemble des mouvements enregistrés sur les comptes de dépôts de fonds de particuliers, à vue et à terme, qui sont tenus par les trésoriers payeurs généraux.

En particulier, deux sous-comptes du compte 451, les comptes 451-26 "  Bénéfices et frais " et 451-27 " Services extérieurs du Trésor " sont dédiés à la collecte et la répartition entre les agents du réseau du Trésor des remises et commissions sur les opérations d'épargne.

L'analyse détaillée de ces sous-comptes, qui a été effectuée par la Cour au plan local dans certaines trésoreries générales, n'est pas possible directement au plan national car ceux-ci sont tenus dans chaque poste comptable centralisateur dans une comptabilité auxiliaire. Il n'existe donc pas de données comptables nationales permettant d'analyser les débits et les crédits de ces sous-comptes.

La direction de la comptabilité publique a communiqué à la Cour d'une part la somme des masses globales créditrices et débitrices de ces comptes, corrigées de mouvements d'ordre pour le compte 451-27, et d'autre part des informations extracomptables, issues de l'analyse des comptes d'émolument des trésoriers payeurs généraux, et données non, par exercice comptable, mais par année d'origine de la ressource. Ces deux séries de données ne sont donc pas immédiatement comparables.

S'agissant du sous-compte 451-26 " Bénéfices et frais ", il retrace en recettes :

- le traitement budgétaire du Trésorier-payeur-général (TPG), retracé également en dépense (30,4 MF en 1996) ;

- les remises et commissions versées par le budget général de l'Etat pour la collecte des fonds particuliers et le placement des bons du Trésor (181,3 MF en 1996) ;

- les remises et commissions versées pour le placement de produits d'épargne et d'assurance par les correspondants du réseau du groupe de la Caisse des dépôts et consignations.

En dépenses, il enregistre les mouvements suivants :

- le traitement budgétaire des TPG ;

- des dépenses de fonctionnement pour un montant limité, pour le financement des imprimés et carnets de chèques des fonds particuliers ainsi que des objets publicitaires pour le service de l'épargne (11,5 MF en 1996) ;

- des versements au compte 466-17 " Frais de service " pour le financement des frais de fonctionnement du réseau (217,9 MF en 1996) ;

- des versements au budget général (12,4 MF sur les recettes de l'année 1996) ;

- des versements indemnitaires aux agents du réseau, soit directement soit après transfert au compte 451-27 " Services extérieurs sur Trésor " (v. infra).

En données comptables, l'agrégation des masses débitrices et créditrices des comptes départementaux par exercice comptable, telle qu'elle est effectuée par la direction de la comptabilité publique, fournit les résultats suivants.

En millions de francs	1996	1997
Recettes	1.636,3 (1)	1.718,7
Dépenses	1.615,2	1.731,6
Solde au 31/12	308,6	295,6

(1) dont 211,7 millions de francs provenant du budget général

Le solde du compte au 31 décembre de chaque année représente le montant des remises perçues au cours de l'année qui n'ont pas été attribuées avant la fin de l'exercice et le seront au cours de l'exercice suivant.

Le compte 451-26 retrace la totalité des remises et commissions sur opérations d'épargne destinées aux trésoreries générales. En revanche, ne transitent pas par ce compte les remises et commissions destinées aux recettes des finances et aux postes non centralisateurs.

Le sous-compte 451-27 " Services extérieurs du Trésor "

Le compte 451-27 est alimenté par des reversements sur le plafonnement des rémunérations des comptables au titre de l'écrêtement d'une part, et de la réglementation du cumul d'autre part.

Une partie de ces recettes provient du compte 451-26. Il s'agit du produit de l'écrêtement de la rémunération des TPG, ainsi que des reversements au titre du cumul sur les comptes d'émolument des TPG et des chefs des services des trésoreries générales. Ce compte reçoit également d'autres recettes, provenant de l'application des règles de l'écrêtement aux comptables des postes non centralisateurs et aux receveurs des finances, et des règles du cumul pour les receveurs des finances.

Les débits du compte sont constitués de dépenses indemnitaires et de mouvements d'ordre . Les mouvements d'ordre sont dus au fait que la direction de la comptabilité publique organise des transferts entre les comptes départementaux des trésoreries générales et le compte du payeur général du Trésor afin d'assurer que chaque comptable dispose de la trésorerie nécessaire pour assurer le paiement des indemnités.

Les indemnités versées sur ce compte sont pour l'essentiel des indemnités aux personnels du réseau qui ne participent pas directement à la collecte de l'épargne et ne bénéficient pas de ce fait de la répartition des remises effectuée " au premier niveau " sur le compte 451-26.

L'agrégation des comptes départementaux tenus dans les trésoreries générales est effectuée par la direction de la comptabilité publique et fournit les chiffres suivants.

Compte 451-27

En millions de francs	1994	1995	1996	1997
Recettes externes	177,2	204,6	941,3	194,4
Mouvements d'ordre	0	246,5	0	493,9
Total des recettes	177,2	451,1	941,3	688,3
Dépenses externes	96,7	102,4	108,8	973,3
Mouvements d'ordre	0	246,5	0	493,9
Total dépenses	96,7	348,9	108,8	1.467,2
Solde cumulé	770,7	873,0	941,3	162,4

Le montant élevé des dépenses en 1997 s'explique par un prélèvement exceptionnel de 862 MF effectué sur le solde du compte 451-27 à la fin de l'année 1997. Ce prélèvement a fait l'objet d'un versement au budget général au début de 1998.

Ce prélèvement mis à part, les dépenses du compte hors mouvements d'ordre ont été en 1998 de 111,3 MF. Ce dernier montant est constitué en principe en totalité de versements indemnitaires aux agents du réseau.

b) Les indemnités versées aux agents huissiers du Trésor

Comme l'a indiqué la monographie sur les services financiers contenues dans le rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1995, des indemnités sont versées aux agents-huissiers du Trésor au prorata des actes exécutés. Les montants correspondants sont retracés en partie dans le budget général.

En millions de francs	1994	1995	1996
Indemnités pour notification d'actes	28,5	28,9	29,7
Indemnités en remboursement de frais réels	11,7	10,3	8,5
Total	40,2	39,2	38,2

c) La rémunération des conseils aux collectivités locales

Des rémunérations sont versées par les collectivités locales aux agents du Trésor public au titre de conseil. Elles s'élevaient en 1995 à 140,5 MF. Leur montant est relativement stable dans le temps car ces rémunérations sont votées par les assemblées des collectivités territoriales sur une base pluriannuelle.