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II. ...LARGEMENT MAIS PAS ENTIÈREMENT COMBLÉ

A. UN PROCESSUS LABORIEUX

Dès le projet de loi de finances pour 1996, deux dispositions avaient été adoptées par le Parlement :

 l'article 110 de la loi de finances pour 1996 qui disposait : " A compter du projet de loi de finances pour 1997, les recettes et dépenses extrabudgétaires de toutes les administrations d'Etat sont réintégrées au sein du budget général ".

 l'article 111 de la même loi qui disposait quant à lui : " A compter du projet de loi de finances pour 1997, les crédits rattachés au budget des services financiers et correspondant aux prélèvement institué par le dernier alinéa de l'article 5 de la loi n° 48-1268 du 17 août 1948 tendant au redressement économique et financier font l'objet d'une évaluation par chapitre, pour l'exercice dont les crédits sont soumis à l'examen du Parlement, dans l'annexe donnant l'état récapitulatif des crédits de fonds de concours. "

Votre commission avait souscrit sans réserve au texte de l'article 110 mais elle avait considéré à plusieurs reprises que l'article 111 constituait un progrès insuffisant. Dans son rapport sur le projet de budget pour 1998 elle avait tenu à faire les deux remarques suivantes :

La récapitulation dans le "jaune" portant "Etat récapitulatif des crédits de fonds de concours" ne suffit pas à résoudre les problèmes posés par les "fonds de concours" qui y figurent.

 Le "jaune" est sans doute un élément utile d'information pour le Parlement mais, d'une part, l'inscription de certains crédits dans ce document plutôt que dans le budget initial ne se justifie pas -v. supra- et, d'autre part, les évaluations qui y figurent manquent de lisibilité. Les "crédits d'articles" y sont agrégés à l'ensemble des fonds de concours et leur montant n'est rappelé explicitement que pour l'année n - 2. Il manque à ce document l'évaluation des
"voies et moyens" disponible pour les recettes du budget général. L'assiette des crédits d'articles est nettement plus dynamique que le produit des recettes du budget général. L'estimation du produit du contrôle fiscal et des impositions locales directes pour 1998 en témoigne.

Dans ces conditions, le "jaune" qui est construit sur des hypothèses conventionnelles pourrait privilégier un affichage des recettes et des "crédits d'articles" affecté d'une certaine sous-estimation de ces ressources et moyens."

La première de ces observations s'appuyait sur l'idée simple selon laquelle des ressources de nature fiscale ne sauraient au terme de l'article 19 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 être considérées comme susceptibles de faire l'objet de " fonds de concours ".

Afin de donner une solution définitive à un problème lassant, la commission devait proposer au Sénat l'adoption de deux amendements au projet de loi de finances pour 1998 demandant la réintégration au budget général de ces ressources et des dépenses ainsi financées dès le projet de loi de finances initial pour 1999.

Le Sénat adopta ces deux amendements qui ne furent pas repris par l'Assemblée Nationale.

Mais, le Conseil Constitutionnel devait consacrer la position prise par la Haute Assemblée par sa décision n° 97-395 sur la loi de finances pour 1998, en délivrant une injonction au gouvernement de " dûment réintégrer, suivant les prescriptions de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959, dans le budget général de l'Etat " dès le projet de loi de finances pour 1999 " " les crédits d'article.

Il faut reconnaître que cette injonction sanctuarisait un engagement pris par le gouvernement dans les observations produites par lui sur le recours dirigé contre la loi de finances pour 1998.

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