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N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès verbal de la séance du 25 novembre 1999.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2000, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 22

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

II
. - URBANISME ET LOGEMENT

Rapporteur spécial : M. Jacques PELLETIER

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1805, 1861 à 1866 et T.A. 370.

Sénat : 88 (1999-2000).



Lois de finances.

INTRODUCTION

Le projet de budget du logement pour 2000 a été élaboré dans un contexte très favorable de reprise du marché immobilier et de croissance du secteur de la construction.

Tous les indicateurs confirment que 1999 sera une année exceptionnelle pour l'immobilier : la production de crédits immobiliers a largement dépassé le niveau observé en 1989, au point haut du cycle précédent ; le rythme de progression des mises en chantier est très soutenu, malgré l'achèvement du dispositif " Périssol " ; les ventes des promoteurs sont parvenues à un très haut niveau et l'activité du marché de l'ancien est excellente.

Pour 2000, la croissance devrait se poursuivre : selon les prévisions du ministère de l'équipement, des transports et du logement, le secteur de la construction devrait croître de 4 % en 2000, avec la création de 20.000 emplois, contre 5,9 % en 1999, avec la création de 30.000 emplois.

Dans ce contexte, le gouvernement a pris certaines mesures d'incitation fiscale (abaissement de la TVA sur les travaux réalisés dans les logements à usage d'habitation, diminution des droits de mutation, suppression progressive du droit de bail) de nature à soutenir encore davantage le marché immobilier.

Cette politique " pro-cyclique " a des vertus, mais aussi quelques inconvénients.

Tout d'abord, il conviendra de rester vigilant, afin de ne pas assister, du fait du cumul d'une bonne croissance économique et d'avantages fiscaux, à un " emballement " du marché immobilier de même nature que la France à connu à la fin des années 80.

Nous sommes encore loin de cette situation, mais compte tenu de la pression exercée par la demande, les prix dans l'ancien sont déjà à la hausse. Les prix augmentent de + 2,8 % pour les appartements entre le premier semestre 1998 et le premier semestre 1999, et surtout de + 9,0 % pour les maisons individuelles, soit au total une progression de 5,9 % tous biens confondus, contre + 3,2 % en 1998 à la même époque. Sur certains segments du marché de l'immobilier, comme les terrains à bâtir, les tensions sur les prix sont fortes.

En second lieu, le ministère du logement doit anticiper des jours moins favorables et préparer l'avenir. L'année 2000 devrait donc être l'occasion de réformer certains aspects de la politique du logement.

A cet égard on peut remarquer que, constatant l'échec de la politique de relance de la construction sociale depuis deux ans, le gouvernement s'est résolu à changer de politique, avec la mise en oeuvre du prêt locatif à usage social (PLUS). Il a également pris des mesures importantes permettant le réaménagement de la dette du secteur HLM.

Par contre, aucune réforme d'envergure n'est encore tentée, s'agissant pourtant de deux sujets essentiels, à savoir la politique en faveur du logement privé et les aides personnelles au logement.

La réduction de la TVA à 5,5 % pour les travaux réalisés dans les logements à usage d'habitation constitue une première réponse au souhait de simplification des mesures fiscales en faveur de la rénovation immobilière.

Toutefois, il existe encore de nombreuses aides dispersées.

Des mesures pourraient intervenir dans le prochain projet de loi " urbanisme, habitat et déplacements " s'agissant d'une gestion de la prime d'amélioration à l'habitat (PAH) par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH).

Concernant les aides personnelles, la mise en place d'un groupe de travail entre l'Etat et la caisse nationale d'allocations familiales n'a pas encore abouti à une réforme d'envergure, pourtant nécessaire.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

I. L'AMÉLIORATION DE LA SITUATION ÉCONOMIQUE PERMET D'ALLÉGER LES CHARGES DU BUDGET DU LOGEMENT

Le budget du logement pour 2000 prend en compte, pour la première fois, l'amélioration de la situation économique.

Ainsi, les crédits destinés aux aides personnelles sont réduits de 283,9 millions de francs pour 2000. Cette mesure "d'ajustement aux besoins" était indispensable dans la mesure où le maintien d'une dotation élevée s'était accompagnée en 1998 et 1999, de fortes annulations : l'arrêté du 18 novembre 1998 a ainsi annulé 846 millions de francs, et l'arrêté du 2 septembre 1999 a annulé 600 millions de francs. Cette mesure d'annulation conforte la position du Sénat, qui avait adopté une réduction de crédits "ciblée" de 500 millions de francs lors du vote de la loi de finances pour 1999, contre l'avis du gouvernement.

Même si l'extension en année pleine de la mesure de revalorisation des aides décidée au 1er juillet 1999 doit être prise en compte (pour un coût de 500 millions de francs), la mesure d'ajustement paraît faible, et elle pourrait s'accompagner, si la croissance économique anticipée pour l'année prochaine par le gouvernement se confirme, de nouvelles annulations au cours de l'année 2000.

L'amélioration de la situation économique s'accompagne également, pour un montant plus modeste, de réductions de crédits sur le chapitre de la participation de l'Etat aux fonds de solidarité logement (-2 millions de francs) et au fonds d'aide aux accédants en difficulté (-3 millions de francs). Toutefois, la réduction de la ligne consacrée aux FSL portera sur les aides à la médiation locative et non sur les FSL eux-mêmes.

Le budget de l'urbanisme et du logement bénéficiera également de la diminution du coût du crédit et donc de la diminution du coût du prêt sans intérêt, qui passe de 6,26 milliards de francs en 1999 à 5,8 milliards de francs en 2000, pour financer un nombre de prêts équivalent (environ 110.000).

Votre rapporteur estime que s'agissant de crédits d'investissement, destinés à aider les ménages modestes à accéder à la propriété, il convient désormais de profiter de la réduction du coût moyen du prêt à taux zéro pour 2000 pour en élargir le champ.

L'expérience de 1996, année au cours de laquelle le prêt à taux zéro avait été ouvert aux logements nécessitant au moins 20 % de travaux, au lieu des 35 % habituellement requis, sur l'initiative du Sénat, avait permis de faire bénéficier 30.000 ménages supplémentaires de ce dispositif d'accession à la propriété.

Votre rapporteur demande avec insistance que cette mesure, qui nécessite des dispositions de caractère réglementaire, soit renouvelée pour 2000.

Elle serait d'autant plus utile que le projet de budget du logement pour 2000 enregistre, du fait notamment de la réduction du coût moyen du prêt à taux zéro, une diminution importante des aides à la pierre, qui atteignent 13,4 milliards de francs, soit 1 milliard de francs de moins que l'an dernier (-6,7 %). Il apparaît dès lors nécessaire de rééquilibrer les aides à la pierre par rapport aux aides à la personne, en favorisant davantage l'accession à la propriété.

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