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I. L'ÉCHEC DE LA POLITIQUE DE RELANCE DU LOGEMENT SOCIAL

A. LE GOUVERNEMENT A MIS EN PLACE DE NOUVEAUX PRODUITS AFIN DE RELANCER LA CONSTRUCTION SOCIALE

Le financement des logements sociaux a fait l'objet, depuis 1996, de réformes successives.

Une réforme significative est intervenue avec la mise en place du régime de la livraison à soi-même (LASM) équivalent à un taux réduit de TVA pour la construction de logements sociaux, avec un élargissement à la rénovation et à l'amélioration à compter de 1998.

Cette réforme s'est accompagnée de la suppression de la subvention accordée au prêt locatif aidé (PLA) pour le neuf, à compter du 1er octobre 1996, et de la réduction du taux de subvention de 12 % à 5 % pour l'ancien à partir du 1er janvier 1998.

Lors de son arrivée, en juin 1997, le nouveau gouvernement a souhaité relancer la construction sociale.

Les PLA à loyer minoré, les PLA d'intégration et les PLA construction-démolition ont donc été mis en place à compter du 1er janvier 1998.

Les PLA-LM et PLA-I ont remplacé les anciens PLA très sociaux (PLA-TS). Les PLA-LM sont attribués aux ménages qui rencontrent des difficultés économiques mais pas de difficulté d'accompagnement social. Les PLA-I sont destinés aux ménages cumulant difficultés économiques et sociales.

L'objectif du gouvernement était de réaliser 20.000 PLA-LM et 10.000 PLA-I en 1998 et en 1999.

Les PLA construction-démolition sont destinés à accompagner les opérations de démolition. Ils doivent permettre le relogement dans la même commune ou agglomération des ménages occupant les immeubles à démolir à des conditions de loyer aussi proches que possibles de celles du logement initial. Une enveloppe de 5.000 PLA-CD était prévue en 1998 et 1999.

Les taux de subvention se différencient selon la nature de l'exonération :

Régime applicable aux opérations de construction sociale


Opérations de construction neuve

Taux applicables jusqu'au 31/12/97

Taux applicables à compter du 1/1/98

PLA " normal "

pas de subvention

pas de subvention

PLA " à loyer minoré " (ex-PLATS)

8 % (dérogation préfet : 13 %)

8 % (dérogation préfet : 13 %)

PLA " d'intégration "

sans objet (produit n'existant pas)

20 % (pas de dérogation)

PLA " expérimental "

3 %

3 %

PLA " construction-démolition "

sans objet (produit n'existant pas)

12 %

B. LA CHUTE DE LA CONSTRUCTION SOCIALE S'EST MALGRÉ TOUT POURSUIVIE

Malgré des dotations budgétaires élevées, la construction sociale n'a pas redémarré, en raison d'une sous-consommation importante des crédits, comme l'illustre le tableau ci-dessous.

Consommation des PLA-I et PLA-TS


 

1995

1996

1997

1998

crédits disponibles (en millions de francs)

1.297,63

844,1

941,9

1.198,2

objectif annoncé (en nombre de logements)

28.000

20.000

30.000

30.0000

Nombre de logements PLAI ou PLATS financés

15.481

11.419

11.783

15.568

Montants de subvention consommés (MF)

1.160,5

735,7

719,4

816,8

taux de consommation

89,4 %

87,2 %

76%

68%

Ainsi, seuls 15.568 PLA-LM et PLA-I ont été réalisés en 1998 et 18.000 devraient l'être en 1999, soit une nette sous-consommation des dotations.

Le montant annuel des prêts nouveaux versés au logement social s'est considérablement réduit depuis 1997. On observe une très forte distorsion en 1997 et 1998 entre les crédits disponibles pour les opérations, l'objectif annoncé, et les faibles réalisations.

Le premier semestre 1999 a enregistré une légère amélioration, qui ne devrait toutefois pas permettre d'anticiper un niveau en fin d'année comparable aux années précédentes.

Nombre de PLA consommés au cours des huit premiers mois

 

1996

1997

1998

1999

PLA

28.736

21.632

12.186

14.224

Source : perspective du secteur et du financement du logement à l'horizon 2002. M. Michel Mouillart.

Au total, la chute du nombre de logements sociaux amorcée en 1995 s'est accentuée de 1997 à 1998.

NOMBRE DE LOGEMENTS SOCIAUX AU 1ER JANVIER 1998 PAR ANNÉE DE FIN DE CONSTRUCTION

Source : MELT-DAEI-SES. Enquête sur le parc locatif social, situation au 1/1/98

C. UN PROBLEME DE DEMANDE

L'an dernier, votre rapporteur soulignait que " le problème de la sous-utilisation des produits PLA réside moins dans une insuffisance des dotations, que dans la faiblesse de leur utilisation par les bailleurs sociaux, qui souhaitent construire moins ".

Cette remarque est toujours valable aujourd'hui : il est à craindre que, même avec l'introduction d'un nouveau produit aidé, plus simple, les bailleurs sociaux n'inversent pas entièrement la tendance.

De surcroît, le parc social est toujours confronté à des déséquilibres entre des demandes importantes et des quartiers délaissés.

Le taux de vacance dans le parc social

Un des indicateurs de la demande réside dans le taux de vacance du parc social. Celui-ci a augmenté sensiblement ces dernières années.

Source : METL-DAEI-SES. Série des enquêtes sur le parc locatif social.

Le nombre de logements vacants augmente sensiblement chaque année. Au 1er janvier 1998 , on dénombrait pas moins de 120.000 logements vacants dans le parc locatif social, soit 17 % de plus que l'année précédente. Le taux de vacance s'établit donc à 3 %. La vacance est particulièrement marquée dans les zones sensibles et les quartiers peu attractifs.

En revanche, l'action sur le facteur d'offre est particulièrement forte en 2000.

Quelques mesures avaient été prises en 1998, notamment l'abaissement d'un demi-point du taux du livret A et la revalorisation des plafonds de ressources intervenue par l'arrêté du 26 juin 1998, qui a porté à 61 % la part des ménages ayant accès au parc HLM contre 55 % précédemment.

Votre rapporteur estimait que les mesures mises en place " seraient insuffisantes pour résoudre la crise du logement social en l'absence d'une simplification de la gestion des PLA et d'une amélioration de leur financement. "

La mise en place du PLUS relève précisément de ce souci de simplification de gestion (avec un produit unique) et d'amélioration du financement (une subvention budgétaire s'ajoute aux avantages fiscaux et à des taux d'emprunt réduits).

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