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B. UN COMPTE AUX ÉCRITURES INSATISFAISANTES

Un certain nombre d'opérations de dépenses retracées par le compte ne devrait pas y figurer parce qu'elles constituent des subventions ou des financements destinés à couvrir des pertes ou charges financières (voir rapport Cour des Comptes sur l'exécution de la loi de finances pour 1997).

Leur inscription en charges revient à faire financer des dépenses courantes à partir de ressources tirées de cessions d'éléments du patrimoine de l'Etat. Les montants concernés ont atteint 16,9 milliards de francs en 1997, soit près de 30 % des charges.

A l'inverse, certaines opérations ne sont pas retracées par le compte alors qu'une conception exhaustive devrait prévaloir. On peut, en particulier, remarquer l'absence d'inscription des recettes tirées de la privatisation du Crédit Lyonnais, dont les justifications juridiques sont contestables (32 milliards de francs de produit net).

De la même manière, les écritures portées au compte en 1998 peuvent appeler des critiques.

Il est tout à fait anormal que ses opérations aient pu atteindre le double des prévisions de la loi de finances. Les évaluations contenues par celle-ci manquaient manifestement de sincérité. Cette situation est d'autant plus choquante que le régime particulier des CAS marginalise l'intervention du Parlement dès lors que le ministre des finances se voit confier la prérogative d'ajuster les crédits en cas de plus-values de recettes sans aucun contrôle parlementaire. Combinée avec la latitude donnée une fois pour toute de transférer au secteur privé les entreprises publiques placées sur la liste des entreprises privatisables, cette situation aboutit à priver le Parlement de tout pouvoir réel sur la gestion du secteur public et, plus particulièrement, sur son périmètre.

Ce déficit démocratique est amplifié par des inscriptions comptables qui ont suscité la critique de la Cour des Comptes. Côté recettes, celle-ci a ainsi pu juger que " la partie recettes de ce compte n'est pas conforme à la réalité ", ajoutant que " la sous-évaluation des recettes du compte n° 902-24 est d'au moins 25.000 millions " et regrettant au surplus que " des contractions entre les recettes et les dépenses ont été opérées en contradiction avec les textes ".

Les critiques de la Cour ont visé plus particulièrement le traitement des opérations relatives au groupe GAN. L'ensemble de ces opérations a engendré 34,4 milliards de recettes qui ont été encaissées par la société centrale du GAN (GAN SC) qui a dépensé 8,8 milliards de francs afin d'acquitter la quote-part de la vente du CIC revenant aux filiales de GAN SC qui détenaient 13 % des parts, de rembourser les prêts (3,4 milliards) et de régler les frais de privatisation (408 millions de francs).

Les produits versés à GAN SC sont venus de :

- la cession de la Compagnie financière du CIC et de l'Union européenne au Crédit Mutuel pour 13,9 milliards ;

- la cession de GAN SA à Groupama pour 19,7 milliards ;

- et de la cession de GAN International pour 477 millions de francs.

La Cour considère que ces recettes auraient du être inscrites sur le CAS. Elle appuie son jugement sur les considérations suivantes. A partir du mois d'octobre 1998, l'Etat est devenu l'actionnaire unique de GAN SC, devenu depuis le 6 octobre de la même année, la Société de Gestion de Garanties et de Participations (SGGPP). Cette entité ne saurait être considérée comme se substituant entièrement à GAN SC puisque son objet est tout différent. Appelée à gérer les appels en garantie accordés aux cessionnaires lors des différentes cessions, elle n'a pas d'activité bancaire ou d'assurances. Dès lors, le cantonnement des recettes de la privatisation de l'ensemble du groupe GAN dans la SGGP ne se justifierait pas. Lesdites recettes auraient dû remonter sur le compte dès la disparition de GAN SC.

Les observations de la Cour paraissent totalement fondées à votre rapporteur qui relève que le groupe GAN n'appartient plus au secteur public et ne se survit pas dans la SGGP. L'esprit même de l'article 71 de la loi de finances pour 1997 qui donne au compte n° 902-24 la vocation de retracer l'ensemble des opérations de cessions commandait d'y inscrire le produit des cessions du groupe GAN dès lors qu'aucune entité ne pouvait sérieusement plus les accueillir en tant que tête de groupe.

L'affectation du produit des différentes cessions à GAN SC pouvait sans doute se justifier dans la période intérimaire où cette société a persisté dans son être bien qu'elle puisse sembler largement artificielle compte tenu de la nature de opérations sous revue qui visaient, de fait, à sortir le GAN du secteur public.

Le maintien, sans autre forme de procès, des recettes issues de ces cessions dans la SGGP ne se justifie donc pas. Cette dernière structure joue en fait le rôle d'une structure intermédiaire de défaisance dont l'utilité est d'ailleurs en cause.

Si l'on avait souhaité instituer une telle structure, il eut été préférable de procéder plus clairement et d'adopter une formule semblable à celle choisie dans le cadre du plan de sauvetage du Crédit Lyonnais par exemple. Il eut fallu inscrire le produit des cessions en recettes du compte à charge pour lui d'abonder la SGGP à mesure de ses besoins.

Il reste que le maintien de la SGGP conduit à accentuer l'opacité qui entoure parfois le niveau des engagements de l'Etat. Et c'est aussi à juste titre que la Cour critique l'enregistrement des dépenses effectuées dans le cadre de l'opération portant sur le GAN.

A ce titre, la Cour fait d'abord observer que le niveau des garanties supportées par l'Etat a excédé le montant autorisé par l'article 40 de la loi de finances rectificative pour 1997 qui avait été plafonné en principal à 10,9 milliards. Elle indique que les garanties données en sus ont atteint près de 5 milliards de francs alors qu'aucune autorisation parlementaire n'est intervenue en de sens. La Cour poursuit en déplorant que ces garanties n'aient pas été inscrites dans les comptes de classe 8 de la comptabilité générale de l'Etat et qu'elles ne figurent pas dans le rapport annuel sur les opérations bénéficiant de la garantie de l'Etat adressé au Parlement, situation qu'elle estime anormale.

Ces observations ne sont que la suite logique du choix critiquable de confier de plus en plus souvent à des structures " para-étatiques " la gestion de deniers publics sans contrôle parlementaire. La multiplication des entités contrôlées de fait par l'Etat mais juridiquement distinctes de lui s'accompagne d'une série de débudgétisations qui, pour être commodes pour l'exécutif, entraînent une dilution des pouvoirs du Parlement contraire à l'esprit de nos institutions.

On peut se demander au passage si l'une des commodités de la solution choisie ne consiste pas dans les facilités offertes par une gestion de trésorerie dans le cadre de la SGGP plutôt que dans le cadre normal de la gestion de trésorerie par l'Etat. C'est en tout cas la question qu'amène à se poser le déséquilibre entre les produits logés dans la SGGP et le niveau de ses engagements qui s'élèvent respectivement à 25 et 16 milliards de francs.

A ce propos, le secrétaire d'Etat au budget a en quelque sorte admis les anomalies constatées par la Cour. Il a en effet annoncé que l'excédent des ressources de la SGGP serait versé en recettes du CAS pour une somme qu'il est possible d'estimer à 9 milliards de francs8(*). Compte tenu de la nature des recettes du CAS qui sont précisément définies, cette affectation n'est envisageable qu'à condition d'admettre que les produits qui en sont l'objet ne constituent pas des recettes propres à la SGGP.

Il serait dans ces conditions plus normal que le CAS retrace l'ensemble des recettes et des charges de garanties liées au transfert du GAN au secteur privé.

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