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CHAPITRE II :

DE QUELQUES COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE

Il existe, semble-t-il, une volonté de réduire le domaine d'intervention des comptes spéciaux du Trésor et, en particulier celui des comptes d'affectation spéciale. Elle se traduit par la disparition de cinq comptes d'affectation spéciale dans le projet de loi de finances. Ce souci de rationalisation n'est pas condamnable en soi. Mais il convient de veiller, cas par cas, à la cohérence des projets. La disparition des CAS peut ainsi avoir pour traduction l'atténuation des priorités d'action publique que leur instauration avait pour objet de manifester. Elle peut aussi traduire la disparition d'un lien entre une ressource et des crédits qui peut être dès lors à l'origine de doutes sur le bien-fondé du maintien d'un prélèvement. Il est notable que la tendance à la réduction du champ d'intervention des CAS s'accompagne dans le projet de loi de finances pour 2000 d'exceptions. Ainsi en va-t-il avec les opérations portant sur le Fonds de développement des adductions d'eau1(*) ou avec la diversification des ressources du Fonds national de développement du sport2(*). Toutes ces opérations méritent attention.

I. DEUX SUPPRESSIONS CRITIQUABLES

Plusieurs articles du projet de loi de finances 2000, l'article 30 de sa première partie et l'article 44 rattaché aux comptes spéciaux du Trésor comportent des aménagements critiquables : la suppression du fonds d'aménagement de la région Ile de France (FARIF) et celle du fonds national du livre.

A. LA SUPPRESSION DU FARIF

1. Rappel du contexte

Le fonds d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF) a été créé en 1990 afin de "dégager des moyens complémentaires à ceux du budget général pour résoudre les problèmes liés à la concentration urbaine de cette région". Lors de sa création, il a été, pour l'essentiel, alimenté par le produit d'une taxe sur les locaux à usage de bureaux en Ile-de-France, que la loi de finances pour 1999 a modifiée (voir infra).

Le fonds finance en Ile-de-France des investissements à partir d'une ressource prélevée en Ile-de-France. Il constitue un instrument de péréquation entre collectivités locales puisque, à travers lui, l'Etat fait payer, par l'intermédiaire d'une taxe prélevée en Ile-de-France, les investissements qui, normalement, devraient faire l'objet d'un prélèvement sur son propre budget. Il est également un instrument de péréquation au sein même de la région Ile-de-France puisque la localisation de l'assiette taxable diffère de la distribution géographique des crédits.

L'article 73 de la loi d'orientation sur l'aménagement du territoire a accentué la vocation péréquatrice du FARIF en prévoyant que transiteraient par lui les crédits versés à la région Ile-de-France en compensation de la perte de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de la région. Selon ce texte, "le produit du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France est affecté (...) à la région Ile-de-France à due concurrence du montant du prélèvement effectué sur la dotation globale de fonctionnement versée à cette région".

Tel était le moyen trouvé pour compenser l'extinction progressive de la dotation globale de fonctionnement attribuée à la région. En effet, le même article avait prévu que " à compter de 1995, le montant de la dotation globale de fonctionnement versée à la région d'Ile-de-France (...) est diminué chaque année d'un montant de 120 millions de francs ". A partir de 2005, la région Ile-de-France ne devait donc plus percevoir de DGF.

Le montant des versements à la région a été conforme au texte de l'article 73 : 120 millions de francs en 1995, 240 en 1996, 360 en 1997 et 480 en 1998. Pour 1999, le versement serait de 600 millions de francs.

Transferts du FARIF à la région Ile-de-France
en application de l'article 73 de la LOADT


 

Subventions
d'investissement
en matière de
transports collectifs
(ch.4)


Investissements
sur le réseau routier
national (ch.5)



Total versement
Ile de France

1995

120

0

120

1996

150

90

240

1997

240

120

360

1998

310

170

480

Conformément à la disposition selon laquelle "jusqu'en 1998, la région prendra en charge, à due concurrence des sommes transférées, les engagements de l'Etat financés par le fonds", les crédits transférés à la région étaient "affectés" et finançaient les investissements dans le réseau routier et les transports collectifs que l'Etat aurait du financer.

A partir de 1999, la région devait retrouver une totale liberté d'utilisation des crédits versés par le FARIF. Dès lors, une diminution des dépenses d'investissement financées par le FARIF a été redoutée, d'autant qu'en l'absence de réforme du mode d'alimentation du FARIF, l'augmentation de la part du versement à la région Ile-de-France dans les crédits du FARIF était programmée.

Part du versement à la région Ile-de-France dans les recettes du FARIF
(prévisions ministère de l'équipement)


1999

2000

2001

2002

2003

2004

27

30

33,7

36,5

39

41,4

L'article 26 du projet de loi de finances pour 1999 visait donc à élargir l'assiette de la taxe sur les bureaux en Ile-de-France afin d'accroître les recettes du FARIF de manière à préserver la capacité de l'Etat à financer les investissements d'infrastructure en Ile-de-France.

Le gouvernement ayant souhaité que le transfert à la région Ile-de-France n'entraîne pas de réduction des moyens d'intervention disponibles pour l'Etat dans le cadre du FARIF, il lui fallait calibrer un dispositif susceptible de rapporter 1.200 millions de francs en 2004, pour financer la compensation due à la région Ile-de-France à la suite de l'extinction progressive de sa dotation globale de fonctionnement.

L'accroissement attendu a été recherché à travers une extension de l'assiette de la taxe, qui a pris le nom de "taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage", aux locaux commerciaux et aux locaux de stockage et au moyen d'une augmentation programmée de son tarif. Votre commission avait rejeté cette disposition dont finalement le principe avait été maintenu par l'Assemblée nationale.

Au terme de cette réforme, les prévisions de recettes du FARIF pouvaient être articulées ainsi.

Evolution des recettes de la taxe sur les bureaux,
les locaux commerciaux et les locaux de stockage

(en millions de francs)

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Bureaux

1676

1844

1886

1941

1997

2052

2108

Locaux commerciaux

0

198

240

282

324

366

408

Locaux de stockage

0

178

220

263

305

348

382

Total

1676

2220

2346

2486

2626

2766

2898

Restitution région

0*

600

720

840

960

1080

1200

Disponible Etat

1676

1620

1626

1646

1666

1686

1698

* En 1998, la région perçoit un versement mais n'est pas encore libre de disposer à sa guise des sommes en provenance du FARIF

Elles démontraient que l'extension de la taxe, inspirée d'une erreur de conception, autorisait néanmoins le maintien des moyens d'intervention de l'Etat et leur revalorisation de l'ordre de 1 % par an entre 1999 et 2004.

2. Une suppression précipitée

La suppression du FARIF qui contraste singulièrement avec l'abondement de ses ressources réclamé avec obstination l'an dernier manifeste la volonté de revenir au budget général comme principal support d'intervention de l'Etat dans la région Ile-de-France.

Cette réintégration n'est toutefois que partielle puisque l'article 30 du projet de loi de finances maintient le principe de l'affectation d'une partie du produit de la taxe sur les bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage à la région Ile-de-France au titre de la compensation accordée à cette région du fait de l'extinction de sa DGF. La suppression du FARIF a pour effet de conférer à cette affectation un caractère direct puisque, par hypothèse, elle ne transiterait plus par le fonds.

La réintégration entreprise se traduit, du côté recettes, par l'affectation au budget général de la portion du produit de la taxe qui ne serait pas versée directement à la région Ile-de-France. La quote-part versée au budget général serait au minimum de 50 % du produit de la taxe et pourrait dépasser cette proportion dès lors que la taxe rapporterait davantage que 1.400, 1.680, 1.920, 2.160 et 2.400 millions de francs en 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 et au-delà respectivement.

On doit souligner que si les conditions de l'affectation directe à la région Ile-de-France du produit de la taxe s'inspirent du système de compension organisé par le II de l'article 73 de loi n° 95-119 du 4 février 1995 et par la loi de finances pour 1995, -en particulier, au delà de 2004 la compensation est gelée et à l'inverse de la DGF ne bénéficie d'aucune indexation-, le mécanisme proposé comporte une différence importante par rapport à celui de la loi précitée.

La garantie d'un versement supplémentaire à la région Ile de France de 120 millions de francs année jusqu'à 2004 disparaît en droit au profit d'un dispositif qui, pour avoir la même portée suppose que la taxe qui en est le support atteigne un rendement suffisant. L'affectation à la région Ile de France est en effet organisée par référence à une fraction - 50 % - du produit de ladite taxe dans la limite de plafonds annuels qui correspondent au programme de compensation prévu par la loi de 1995.

Cette disposition d'apparence anodine introduit une modification du système de compensation adopté en 1995 qui, compte tenu des incertitudes sur l'avenir d'une taxe dont la conception est pour le moins imparfaite, comporte le risque d'une réduction de sa portée.

Ce risque pour la région Ile de France s'ajoute aux risques associés à la suppression du FARIF proposée dans le précédent projet de loi.
Celle-ci aboutirait à l'extinction de la procédure d'affectation du produit d'une taxe spécifique à l'Ile de France à des dépenses réalisées sur le territoire de celle-ci et destinées à résoudre des problèmes spécifiques à l'Ile de France. La suppression de l'affectation ne s'accompagne pas de celle de la taxe spécifique et ouvre ainsi la liberté d'utiliser son produit, plus précisément, la partie de ce produit qui ne serait pas directement versée à la région, à des fins étrangères à sa cause première.

Du reste, les conditions dans lesquelles sont réintégrées au budget général les crédits auparavant pris en charge par le FARIF dans le présent projet de loi n'assurent pas le maintien du niveau d'intervention qui était celui du FARIF.

Du côté dépenses, cette réintégration a pour contrepartie un abondement des crédits de divers budgets qui prennent en charge les dépenses, variables dans leur nature, jusqu'alors réalisées à partir du FARIF.

Le basculement des crédits du FARIF vers le budget général de l'Etat est présenté dans le tableau ci-après.

Tableau récapitulatif des transferts de crédits du cas n° 902-22 vers le budget général

(En millions de francs)


Cas n° 902-22 (crédits à transférer)

Budget général (crédits transférés)

Chapitre/article

AP

CP

Chapitre/article

AP

CP

Chap.01 Aides destinées au financement des logements à usage locatif social en région Ile de France

- article 10. Subventions au titre d'acquisitions foncières pour l'implantation de logements locatfs.

- article 20. Contribution de l'Etat au logement social des fonctionnaires

490,0

490,0

Chap. 65-48, article 20 (budget du logement)

Chap. 57-06, article 20 (budget des Services généraux du Premier ministre


385,0 (a)

30,0

146,5

30,0

Chap. 02. Acquisition d'immeubles ainsi que frais annexes y afférents, dans les départements du Val d'Oise, des Yvelines, de l'Essonne, de Saine-et-Marne, du Val de Marne et de Seine-Saint Denis

- article 10. Acquisition d'immeubles par l'Etat ainsi que frais annexes y afférents, dans les départements du Val d'Oise, des Yvelines, de de l'Essonne, de Saine-et-Marne, du Val de Marne et de Seine-Saint Denis.

- article 20. Subventions pour aquisition d'immeubles dans les départements du Val d'Oise, des Yvelines, de de l'Essonne, de Saine-et-Marne, du Val de Marne et de Seine-Saint Denis.


150,0

150,0

Chapitre 55-21, article 30 (budget du Logement)

Chaptire 65-23, article 60 (budget du Logement)

120,0

30,0

36,0

9,0

Chap 03. Acquisition ouconstruction d'immeubles destinés aux services de l'Etat libérant des immeubles en région Ile de France ou qui sont transférés hors de cette région

30,0

30,0

Chapitre 57-91, article 81 (budget de l'équipement, services communs)

Moyens de fonctionnement nécessaires à la mission de préfiguration " Plaine de France " (budget de l'Equipement, services communs)

- Chapitre 31-92

- Chapitre 34-97

5,0

-

-

1,5

1,6

2,4


Chapitre 04. Subventions d'investissement en matière de transports collectifs en Ile de France

130,0

130,0

Chapitre 63-41, article 18 (budget des Transports terrestres)

220,0

66,0

Chapitre 05. Investissements sur le réseau routier national en Ile de France

580,0

580,0

Chapitre 53-43, article 90 (budget des Routes)

580,0

177,0 (b)

Chapitre 06, article 10. Etudes

25,0

25,0

Chapitre 57-30, article 60 (budget du Logement)

30,0

15,0

Chapitre 09. Opérations de développement social urbain

120,0

120,0

Chapitre 46-60n article 20 (budget de la Ville)

125,0

37,5

Chapitre 10. Dépenses en faveur du développement social urbain


-

95,0

Chapitre 46-60, article 20 (budget de la Ville)

-

100,0

Pour mémoire :

Chapitre 11. Transfert à la région Ile de France au titre de l'article 73 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire

-

 

Affectation d'une partie du produit de la taxe sur les bureaux, les locaux commerciaux ou de stockage (cf. article 30 du projet de loi de finances pour 2000)

-

-

Total des crédits à transférer

1.525,0

2.220,0

Total des crédits transférés

1.525,0

622,5

a) Sur le montant de 418,6 millions de francs inscrits dans le fascicule budgétaire du Logement (p.24) seuls 385 millions de francs proviennent effectivement d'un transfert du FARIF

b) Sur le montant de 230,7 millions de francs inscrits dans le fascicule budgétaire des Routes (p.79), seuls 177 millions de francs proviennent effectivement d'un transfert du FARIF.

Le tableau ci-dessus démontre que les conditions dans lesquelles sont inscrits au budget général les crédits du FARIF conduisent en l'état à une économie budgétaire reflet d'une réduction de l'intensité de l'effort de l'Etat dans la région Ile de France et contribuent à l'amélioration du déficit public.

Du premier point de vue, il faut relever que si, pour les autorisations de programme, le transfert respecte l'enveloppe qui aurait été disponible dans les écritures du FARIF, tout en apportant quelques aménagements au regard de la répartition de l'objet des crédits 3(*), il n'en va pas de même en matière de crédits de paiement. Pour ces derniers, seuls 622,5 millions de francs de crédits sont inscrits au budget général, soit près de 900 millions de moins que la dotation théorique du FARIF4(*).

On doit souligner incidemment que fixer la dotation des crédits de paiement à cette somme a pour effet, compte tenu de la recette inscrite au titre de la taxe, d'améliorer le solde budgétaire de 900 millions de francs.

La suppression du FARIF ne peut ainsi s'analyser que comme la suppression d'une procédure d'affectation d'une ressource spéciale -la taxe prélevée sur les bureaux, les locaux commerciaux et de stockage dans la région Ile-de-France- à des interventions elles-mêmes spéciales puisque destinées à résoudre les problèmes d'infrastructure particuliers à l'Ile-de-France.

En effet, la taxe spécifique qui alimentait le fonds est quant à elle maintenue. La suppression de la procédure d'affectation apporte ipso facto un certain doute quant à la destination future du produit d'une taxe, qui, elle, reste spécifique à l'Ile-de-France. La suppression du FARIF laisse en effet à l'Etat une totale liberté d'utilisation de la fraction de la taxe qui ne sera pas directement versée à la région et qui, décroissante dans un premier temps, devrait augmenter après 2004.

Il est évidemment à craindre que cette liberté ne soit mise à profit pour modifier l'affectation de la taxe dans un sens qui l'éloignerait de sa logique initiale.

Le maintien de la taxe appelle le maintien de son affectation et donc du FARIF.

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