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EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Principe d'une consultation de la population mahoraise

Cet article pose le principe d'une consultation de la population mahoraise, avant le 31 juillet 2000, sur l'" accord sur l'avenir de Mayotte " signé à Paris le 27 janvier 2000 et publié au Journal officiel le 8 février 2000.

L'organisation de cette consultation s'inscrit dans le cadre de l'engagement pris par le Gouvernement de consulter la population de Mayotte sur son avenir statutaire avant la fin du siècle.

Cependant, il ne s'agit pas exactement de la consultation prévue par la loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976, puis par la loi n° 79-1113 du 22 décembre 1979 aux termes de laquelle la population de Mayotte aurait dû être consultée dans un délai de cinq ans " sur le maintien du statut défini par la loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 ou sur la transformation de Mayotte en département ou éventuellement sur l'adoption d'un statut différent ".

En effet, la population de Mayotte ne sera pas consultée sur le choix d'un statut proprement dit mais sur l'approbation ou non d'un document-cadre baptisé " accord sur l'avenir de Mayotte " qui prévoit la transformation de l'actuelle collectivité territoriale en " collectivité départementale " et définit les grandes orientations de ce nouveau statut et de l'action de l'Etat en faveur de Mayotte au cours des dix prochaines années.

Si cet " accord " reçoit un avis favorable de la population mahoraise, le Gouvernement a l'intention de soumettre au Parlement un projet de loi précisant le nouveau statut de Mayotte à partir des grandes orientations tracées dans le document approuvé par les habitants de Mayotte. Il appartient en effet en tout état de cause au Parlement de définir par le vote d'une loi le futur statut de Mayotte, conformément aux principes constitutionnels et sans être juridiquement lié par les résultats de la consultation ni par les termes de l'accord, car la définition d'un nouveau statut pour Mayotte relève du domaine de la loi et de la compétence du Parlement.

La démarche ainsi retenue par le Gouvernement en vue de l'évolution statutaire de Mayotte s'inspire de la méthode qu'il a précédemment adoptée s'agissant de l'évolution statutaire de la Nouvelle-Calédonie, pour laquelle un consensus politique a été recherché dans le cadre de l'accord de Nouméa qui, après son approbation par la population calédonienne, a servi de base à l'élaboration d'un nouveau statut.

Cependant, au-delà des profondes différences de fond concernant l'évolution respective des territoires de Mayotte et de la Nouvelle-Calédonie, et sans revenir sur le contenu de l'accord sur l'avenir de Mayotte qui a été analysé dans le cadre de l'exposé général du présent rapport, on observera, d'une part, qu'à Mayotte, la question d'une éventuelle accession à l'indépendance ne se posait pas et, d'autre part, qu'à la différence de l'accord de Nouméa, l'accord concernant Mayotte n'a pas fait l'objet d'un consensus de l'ensemble des acteurs politiques locaux, même s'il a été approuvé par la majorité du conseil général (14 conseillers sur 19) et par 16 conseils municipaux sur 17. En effet, s'il a été signé par M. Younoussa Bamana, président du conseil général et par les représentants de trois formations politiques représentées au sein de cette assemblée (Mouvement populaire mahorais, Fédération de Mayotte du Rassemblement pour la République et Fédération de Mayotte du Parti socialiste), les deux parlementaires de l'île : notre excellent collègue Marcel Henry et M. le député Henry Jean-Baptiste, ainsi que les représentants du Mouvement départementaliste mahorais (MDM) qu'ils ont créé, ont en revanche refusé de s'y associer, pour les raisons qui ont été énumérées dans l'exposé général du présent rapport. On rappellera que le désaccord porte essentiellement sur la rédaction retenue concernant les perspectives d'évolution du statut de Mayotte en 2010.

Cette situation peut apparaître quelque peu regrettable dans la mesure où il existe un véritable consensus en faveur d'une évolution statutaire se rapprochant le plus possible du département d'outre-mer, ainsi qu'a pu le constater la délégation de votre commission des Lois au cours de son déplacement à Mayotte au mois de janvier dernier.

Toutefois, il est à souligner que les termes de l'accord approuvé le cas échéant par la population, n'auront de valeur juridique contraignante ni pour le Gouvernement, ni pour le Parlement et que toutes les options restent ouvertes en 2010, y compris éventuellement la transformation en département d'outre-mer.

Votre commission vous propose de compléter l'article 1er par un amendement tendant à préciser que, conformément aux termes de l'accord, un projet de loi prenant en compte les résultats de la consultation de la population mahoraise sera déposé au Parlement avant le 31 décembre 2000. Il importe en effet de rappeler que la définition du nouveau statut de Mayotte prévu par le document soumis à la consultation relève de la compétence du législateur et que l'adoption d'une loi sera donc nécessaire pour tirer les conséquences de la consultation.

Votre commission vous propose donc d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2
Corps électoral

Cet article a pour objet de définir le corps électoral admis à participer à la consultation de la population mahoraise prévue à l'article 1er.

Il s'agit des " électeurs inscrits sur les listes électorales de Mayotte ", c'est-à-dire du corps électoral de droit commun de la collectivité territoriale de Mayotte.

Ainsi que l'explique l'exposé des motifs, seront donc appelés à se prononcer tous les électeurs inscrits sur les listes électorales des communes mahoraises au 29 février 2000, sans préjudice de l'application des dispositions du code électoral applicables aux jeunes majeurs qui atteindront l'âge de leur majorité entre le 29 février, date de clôture des listes, et la date du scrutin. En effet, les dispositions de droit commun relatives à l'établissement et à la révision des listes électorales (chapitre II du titre Ier du livre Ier du code électoral) seront applicables à la consultation, en vertu de l'article 4 du présent projet de loi.

Il est à noter que l'on dénombrait en 1999 un peu plus de 40.000 électeurs inscrits sur les listes électorales des communes de Mayotte (sur une population totale de 130.000 habitants au dernier recensement de 1997, dont 30.000 étrangers environ).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification.

Article 3
Question posée aux électeurs
Majorité requise

Cet article a pour objet de préciser, dans un premier alinéa, la question posée aux électeurs mahorais lors de leur consultation, et dans un second alinéa, la majorité requise pour apprécier les résultats de cette consultation.

Selon les dispositions du premier alinéa, la question posée serait la suivante : " Approuvez-vous l'accord sur l'avenir de Mayotte signé à Paris le 27 janvier 2000 ? " ; les électeurs auront à y répondre par " oui " ou par " non ".

Cette formulation s'inspire de la rédaction retenue par le décret du 20 août 1998 pris en application de l'article 76 de la Constitution s'agissant de la consultation des populations de Nouvelle-Calédonie sur l'accord de Nouméa prévue par ledit article 76.

Cependant, de même qu'à l'occasion de l'examen de l'article 1er du projet de loi, on observera que même si l'objet de la consultation porte bien sur l'avenir statutaire de Mayotte, cette question ne correspond pas exactement à celle qui aurait dû être posée en application de la loi de 1979 précitée aux termes de laquelle la population mahoraise devait être consultée " sur le maintien du statut défini par la loi du 24 décembre 1976 ou sur la transformation de Mayotte en département ou éventuellement sur l'adoption d'un statut différent ".

Conformément au second alinéa de l'article 3 du projet de loi, le corps électoral se prononcera à la majorité des suffrages exprimés, comme lors de la consultation de la population de la Nouvelle-Calédonie sur l'accord de Nouméa. Pour l'appréciation des résultats de la consultation, ne seront donc pas pris en compte les bulletins blancs ou nuls, ainsi que les abstentions. Il est à noter que, conformément au droit commun, les dispositions de cet article conduiront à ne pas prendre en compte des bulletins qui comporteraient des mentions ne correspondant pas à une réponse à la question posée et seraient de ce fait nuls.

Dans le souci de chercher à parvenir à une formulation consensuelle de la question qui sera posée aux électeurs, votre commission vous soumet un amendement à l'article 3 tendant à compléter cette question, afin de préciser que les électeurs mahorais se prononceront non seulement sur l'accord sur l'avenir de Mayotte, mais également sur le principe de la présentation en 2010 d'un projet de loi fixant, dans le cadre de la République et de l'article 72 de la Constitution, le statut de Mayotte.

Cet amendement a pour objet de préciser les perspectives d'évolution pour 2010 envisagées par l'accord en apportant la garantie que le projet de loi dont la présentation est prévue en 2010 fixera le statut de Mayotte " dans le cadre de la République et de l'article 72 de la Constitution ". Aux termes de la rédaction proposée par votre commission des Lois, tous les statuts de collectivités territoriales mentionnés à cet article resteront donc ouverts en 2010, y compris bien entendu celui de département d'outre-mer. Cependant, il apparaît préférable de ne pas figer l'évolution en prévoyant d'ores et déjà une option en faveur du département d'outre-mer, car le statut de département d'outre-mer pourrait être appelé à évoluer au cours des dix prochaines années.

La formulation de la question ainsi proposée devrait permettre de lever toute équivoque quant au maintien de Mayotte au sein de la République lors de l'évolution statutaire envisagée pour 2010 et contribuer ainsi à assurer la loyauté et la clarté de la consultation, conformément aux exigences de la jurisprudence du Conseil constitutionnel31(*).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
Dispositions du code électoral applicables à la consultation

Cet article a pour objet de préciser les dispositions législatives du code électoral qui seront applicables à la consultation de la population mahoraise prévue à l'article 1er.

Il prévoit ainsi l'application (sauf exceptions limitativement énumérées) des chapitres suivants du titre Ier du livre Ier du code électoral, concernant les dispositions communes à l'élection des députés, des conseillers généraux et des conseillers municipaux :

- le chapitre1er relatif aux conditions requises pour être électeur ;

- le chapitre II relatif aux listes électorales ;

- le chapitre V relatif à la propagande ;

- le chapitre VI relatif au vote ;

- le chapitre VII relatif aux dispositions pénales.

Pour l'application de l'ensemble de ces dispositions électorales de droit commun, il est précisé qu'il y aura lieu de lire : " parti ou groupement habilité à participer à la campagne " au lieu de : " candidat " et de : " liste de candidats ".

En revanche, ne seront pas applicables les chapitres suivants :

- les chapitres III et IV respectivement relatifs d'une part, aux conditions d'éligibilité et aux inéligibilités et d'autre part, aux incompatibilités, qui n'ont pas d'objet s'agissant d'une consultation référendaire ;

- le chapitre V bis relatif au financement et au plafonnement des dépenses électorales, la législation relative au financement des campagnes électorales n'étant jamais appliquée en matière référendaire ;

- et le chapitre VIII relatif au contentieux, les dispositions applicables au contentieux de la consultation de la population de Mayotte étant précisées à l'article 8 du présent projet de loi.

En outre, est également exclue l'application des articles suivants :

- l'article L. 15-1 qui concerne l'inscription des citoyens sans domicile fixe sur les listes électorales et dont l'application n'a pas été étendue à Mayotte ;

- le deuxième alinéa de l'article L. 52-1 prévoyant l'interdiction des campagnes de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité au cours des six mois précédant le scrutin ;

l'article L. 58 prévoyant la possibilité pour les candidats de faire déposer des bulletins de vote dans chaque salle de scrutin ;

- l'article L. 66 relatif à l'absence de prise en compte des bulletins blancs ou nuls, pour laquelle des dispositions spécifiques à la collectivité territoriale de Mayotte sont prévues par l'article L. 334-6 du code électoral ;

- l'article L. 85-1 relatif aux commissions de contrôle des opérations de vote dans les communes de plus de 20.000 habitants, l'institution d'une commission de contrôle de la consultation étant prévue par l'article 5 du projet de loi ;

- et l'article L. 113-1 I (1° à 5°), II et III relatif aux sanctions pénales encourues en cas de violation de la législation relative au financement des dépenses électorales 32(*).

Par ailleurs, est logiquement prévue l'application de l'article L. 334-4 du code électoral qui concerne les adaptations terminologiques nécessaires à l'application des dispositions du titre Ier du livre Ier du code électoral à Mayotte (par exemple " collectivité territoriale de Mayotte " au lieu de " département ", " représentant du Gouvernement " au lieu de " préfet ", " tribunal de première instance " au lieu de " tribunal d'instance " et " tribunal de grande instance "...).

En revanche, n'a pas été prévue l'application de l'article L. 334-5 qui figure également dans le chapitre premier du titre II du livre III de la partie législative du code électoral concernant les dispositions particulières à la collectivité territoriale de Mayotte, et qui prévoit, pour les élections à Mayotte, l'impression des bulletins des différents candidats sur des papiers de couleurs différentes. Or si cet article ne peut être appliqué tel quel dans la mesure où il concerne des élections avec des candidats et non une consultation référendaire, la transposition de ses dispositions à la consultation prévue par le projet de loi apparaît néanmoins utile, une part non négligeable de l'électorat mahorais étant illettrée et non francophone. Dans la mesure où ces dispositions figurent actuellement dans la partie législative du code électoral, il apparaît préférable de procéder à cette transposition dans le texte du projet de loi, plutôt que de la renvoyer au décret d'application.

Votre commission vous propose donc de compléter l'article 4 par un amendement tendant à prévoir l'impression des bulletins correspondant au " oui " et de ceux correspondant au " non " sur des papiers de couleurs différentes, ce qui permettra de faciliter l'identification des bulletins par les électeurs.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

Article 5
Composition de la commission de contrôle de la consultation

Cet article a pour objet d'instituer une commission de contrôle de la consultation et de préciser sa composition, ses missions étant pour leur part définies à l'article 6.

La mise en place d'une commission de contrôle chargée de veiller à la régularité et à la sincérité de la consultation est traditionnelle pour ce type de consultation (cf. précédents des consultations de la population des Comores et de Mayotte en 1974-1976, ou encore plus récemment de la population de Nouvelle-Calédonie).

La composition prévue pour cette commission est la suivante :

- un conseiller d'Etat désigné par le vice-président du Conseil d'Etat, président ;

- deux magistrats de l'ordre administratif (membres du Conseil d'Etat ou des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel), également désignés par le vice-président du Conseil d'Etat ;

- et deux magistrats de l'ordre judiciaire désignés par le Premier président de la Cour de cassation.

Cette composition est calquée sur celle qui avait été retenue pour la commission de contrôle de l'organisation et du déroulement de la consultation de la population de Nouvelle-Calédonie sur l'accord de Nouméa33(*).

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 6
Missions de la commission de contrôle

Cet article précise que la commission de contrôle aura pour mission de veiller à la régularité et à la sincérité du scrutin et énumère les tâches dont elle sera chargée à ce titre.

1° La commission de contrôle sera tout d'abord appelée à dresser la liste des partis et groupements politiques habilités à participer à la campagne " en raison de leur représentation parmi les parlementaires et les conseillers généraux élus à Mayotte ".

Le choix de ce critère de représentativité devrait permettre d'assurer la participation à la campagne de l'ensemble des principales formations politiques présentes à Mayotte : Mouvement départementaliste mahorais (MDM), Mouvement populaire mahorais (MPM), Rassemblement pour la République (RPR) et Parti socialiste (PS), et donc de permettre une campagne pluraliste. En effet, la répartition politique actuelle des 19 conseillers généraux est la suivante : 4 MDM, 8 MPM, 6 RPR et 1 PS.34(*)

Les partis et groupements politiques ainsi habilités par la commission de contrôle auront notamment accès à la campagne radiotélévisée officielle dans les conditions prévues à l'article 7, la commission de contrôle étant chargée de répartir le temps d'antenne.

2° La commission de contrôle devra ensuite contrôler la régularité du scrutin ; à cette fin, elle devra assurer le respect de la liberté du suffrage et veiller notamment à la régularité de la composition des bureaux de vote, ainsi qu'à celle des opérations de vote, de dépouillement des bulletins et de dénombrement des suffrages.

3° La commission de contrôle devra également trancher les questions que peut poser le décompte des bulletins (problème des bulletins devant être considérés comme nuls, par exemple) et procéder aux rectifications nécessaires, ce en dehors de toute réclamation, la compétence pour connaître du contentieux relatif au résultat de la consultation étant par ailleurs attribuée au Conseil d'Etat par l'article 8 du projet de loi.

4° Enfin, il incombera à la commission de contrôle de procéder au recensement général des votes et à la proclamation des résultats.

Ces missions sont analogues à celles qui avaient été confiées en Nouvelle-Calédonie à la commission de contrôle de la consultation sur l'accord de Nouméa organisée en 1998.

Votre commission vous soumet à cet article un amendement tendant à préciser les pouvoirs d'investigation, de contrôle et de vérification, sur pièces et sur place, des membres de la commission de contrôle dans l'exercice de leur mission ; en particulier, ils devront avoir librement accès aux bureaux de vote et pouvoir exiger l'obtention de tout renseignement ou document nécessaire à l'exercice de leur mission, ainsi que l'inscription de toutes observations au procès-verbal soit avant, soit après la proclamation des résultats du scrutin, ainsi que le prévoit l'article L. 85-1 du code électoral s'agissant des commissions de contrôle des opérations de vote dans les communes de plus de 20.000 habitants.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 7
Organisation de la campagne radiotélévisée

Cet article concerne l'organisation de la campagne électorale officielle à la radio et à la télévision.

Il prévoit l'accès des partis et groupements politiques habilités à participer à la campagne par la commission de contrôle (dans les conditions prévues au 1° de l'article 6) aux antennes de la société nationale chargée du service public de la communication audiovisuelle à Mayotte (RFO). Celle-ci devra mettre à leur disposition, au cours de cette campagne, une durée totale de deux heures d'émission radiodiffusée et de deux heures d'émission télévisée.

Il incombera à la commission de contrôle de répartir le temps d'antenne en fonction de la " représentativité " de chaque parti ou groupement politique habilité, qui devrait être appréciée, de même qu'à l'article 6, en raison de leur représentation parmi les parlementaires et les conseillers généraux élus à Mayotte.

Toutefois, chacun de ces partis ou groupements habilités se voit garantir une durée minimale de dix minutes d'émission radiodiffusée et dix minutes d'émission télévisée (soit un douzième du temps d'antenne global).

Ces dispositions s'inspirent de celles qui avaient été retenues pour l'organisation de la campagne radiotélévisée afférente à la consultation de la population calédonienne sur l'accord de Nouméa35(*).

Par ailleurs, dans un second alinéa, l'article 7 du projet de loi prévoit l'applicabilité à la consultation de la population mahoraise, des dispositions de l'article 16 de la loi n° 86-2067 du 30 septembre 198636(*) relative à la liberté de communication.

On rappellera qu'aux termes de ce dernier article, il appartient au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) :

- d'une part, de fixer les règles concernant les conditions de production et de diffusion des émissions relatives aux campagnes électorales que les sociétés nationales de programme sont tenues de produire et de programmer (1er alinéa) ;

- et, d'autre part, d'adresser des recommandations aux exploitants des services de communication audiovisuelle pour la durée des campagnes électorales (2ème alinéa).

En revanche, le projet de loi omet de prévoir l'applicabilité à la consultation de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion37(*) qui, rappelons-le, prévoit notamment les conditions de publication et de diffusion des sondages électoraux, ainsi que l'interdiction de la publication de sondages au cours de la semaine précédant le scrutin.

Votre commission estime opportun de préciser que la loi du 19 juillet 1977 relative aux sondages sera applicable à la consultation des électeurs de Mayotte organisée par le présent projet de loi et vous soumet donc un amendement en ce sens.

Elle vous propose d'adopter l'article 7 sous réserve de cet amendement.

Article 8
Contentieux du résultat de la consultation

Cet article confie au Conseil d'Etat la compétence pour connaître du contentieux relatif au résultat de la consultation de la population mahoraise qui sera proclamé par la commission de contrôle en application du 4° de l'article 6.

Le droit de recours contre ce résultat sera ouvert à tout électeur admis à participer au scrutin, ainsi qu'au représentant du Gouvernement, ainsi qu'il est traditionnel en matière référendaire.

Le délai pour former un recours est fixé à dix jours après la proclamation des résultats par la commission de contrôle.

Ces dispositions s'inspirent de celles qui avaient été prévues pour la consultation de la population calédonienne sur l'accord de Nouméa, dont le contentieux avait également été attribué au Conseil d'Etat38(*).

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 sans modification.

Article 9
Financement de la consultation

Cet article pose le principe du financement des dépenses de la consultation par le budget de l'Etat.

Seront ainsi prises en charge par l'Etat les dépenses liées à l'organisation de la consultation (frais de fonctionnement de la commission de contrôle, frais d'impression des bulletins de vote et documents adressés aux électeurs, frais de la campagne officielle radiotélévisée...).

L'imputation de ces dépenses au budget de l'Etat avait de même été prévue lors des consultations précédentes de la population de Mayotte ainsi que lors de la consultation de la population de Nouvelle-Calédonie sur l'accord de Nouméa.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 10
Décret d'application

Cet article a pour objet de renvoyer à un décret en Conseil d'Etat la fixation des modalités d'application de la présente loi.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 sans modification.

*

* *

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le présent projet de loi.

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