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III. LES TRANSPORTS

Le Titre III du projet de loi comporte quatre sections.

Il s'agit, tout d'abord, de mettre la politique des déplacements en cohérence avec les nouveaux mécanismes d'urbanisme.

La première section du titre III (articles 35 à 40 quater) traite ainsi des plans de déplacements urbains dont les auteurs de la réforme souhaitent qu'ils s'articulent avec les nouveaux schémas de cohérence territoriale.

En permettant que l'établissement chargé de l'élaboration du schéma de cohérence territoriale se voie, aussi, confier, sous certaines conditions, le soin de mettre au point le plan de déplacements urbains, le projet tend à articuler des logiques de desserte qui ne concernaient jusqu'à présent que l'agglomération urbaine et la prise en compte des mobilités à partir ou en direction des territoires périurbains.

En second lieu, les dispositions nouvelles insistent sur la politique de stationnement, de répartition de la voirie entre les différents usagers et de livraison de marchandises dans l'agglomération. Ces orientations constitueront les priorités des plans de déplacements urbains.

Ces différentes mesures s'inscrivent dans une perspective de développement des transports collectifs, de limitation des déplacements en voiture individuelle afin d'améliorer le cadre de vie et la qualité de l'environnement ainsi que de reconquête des centre-villes.

La deuxième section du titre III (articles 41 à 43) tend à promouvoir la coopération entre autorités administratives de transport en vue de faciliter la desserte du territoire périurbain. Le projet propose, ainsi, la création de syndicats mixtes de transport qui associeraient la région, les départements et, le cas échéant, des autorités organisatrices en matière de transport urbain afin que ces différents échelons territoriaux puissent coordonner l'organisation de leurs services de transport, mettre en place ensemble un dispositif d'information à l'intention des usagers et harmoniser, dans la mesure du possible, tarifications et titres de déplacement.

La troisième section du titre III (articles 44 à 50) a pour principal objet de faire entrer la région Ile-de-France dans le syndicat des transports parisiens (STP), nouvellement dénommé syndicat des transports d'Ile-de-France, chargé, aux termes de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959, d'organiser les transports de voyageurs dans la région parisienne.

Cette ouverture de l'actuel STP à la région ne manquera pas de susciter une petite " révolution culturelle " au sein d'un organisme qui associe jusqu'à présent, sur un pied d'égalité, représentants de l'Etat d'une part, départements de l'Ile-de-France et ville de Paris d'autre part, à l'exclusion de la région qui, pourtant, participe au financement des infrastructures de transport dans le cadre du contrat de plan Etat-région.

Il convenait donc de revenir sur une anomalie historique. La région Ile-de-France participera désormais au conseil d'administration du syndicat (sur un pied d'égalité avec la ville de Paris) et contribuera, en corollaire, aux charges d'exploitation.

Une autre disposition fondamentale du projet de loi consiste à faire désormais transiter les concours financiers de l'Etat et des autres collectivités territoriales aux charges d'exploitation de la RATP et autres services de transport, par le budget du nouveau syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF).

Ce mécanisme se substituera à l'actuel système dans lequel une indemnité compensatrice est versée, en fin d'exercice, par l'Etat aux entreprises de transport, sous forme d'une subvention d'équilibre, après constatation du déficit d'exploitation.

La mesure constituera une autre " révolution culturelle " pour la RATP qui se verra assigner des objectifs d'amélioration de gestion et de qualité du service dans le cadre d'un contrat pluriannuel avec le STIF.

Votre commission a constaté qu'un large consensus prévalait sur cette réforme, tant de la part du syndicat des transports parisiens et de la région Ile-de-France que de celle de la RATP -direction et organisations représentatives du personnel confondues-, engagée depuis plusieurs années dans une politique de modernisation de sa gestion et qui appelle de ses voeux une véritable " responsabilisation ".

Le projet de loi institue, aussi, aux côtés du STIF, un " comité des partenaires du transport public ".

Cette instance serait consultée sur l'offre et la qualité des services de transport de personnes relevant du syndicat des transports d'Ile-de-France. Son avis pourra également être requis ponctuellement par ce même syndicat sur tout autre domaine relatif aux transports en Ile-de-France.

Présidé par le président du conseil régional d'Ile-de-France ou son représentant, il serait composé de représentants :

- des organisations syndicales du secteur des transports collectifs ;

- des organisations professionnelles patronales et des organismes consulaires ;

- des associations d'usagers des transports collectifs ;

- des collectivités participant au financement des services de transport de voyageurs en Ile-de-France et non membres du syndicat.

Enfin, la section 4 du titre III du projet de loi (articles 51 à 59 bis) porte sur la régionalisation des transports collectifs d'intérêt régional et principalement des services ferroviaires.

Il convient de rappeler que la décentralisation du transport ferroviaire régional s'est effectuée en plusieurs étapes.

Envisagée, dès 1974, par M. Olivier Guichard, elle a fait l'objet d'une expérience intéressante dans la région Nord-Pas-de-Calais à la fin de la décennie, avant que la loi d'orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982 n'ouvre, pour la SNCF et les régions, la possibilité de signer des conventions.

C'est, notamment, à la suite du rapport des sénateurs Hubert Haenel et Claude Belot en 1993-19942(*), que la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a organisé une expérimentation de régionalisation.

En application de son article 67 et de l'article 15 de la loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public " Réseau ferré de France ", une expérimentation s'est ainsi engagée, d'abord dans six puis sept régions volontaires (Alsace, Centre, Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire, Provence -Alpes-Côte d'Azur et Rhône-Alpes, Limousin).

L'expérimentation devait s'achever le 31 décembre 1999.

Elle a été prolongée de deux ans par l'article 21 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.

Si l'on fait abstraction de l'expérience conduite, depuis 1997, dans sept régions, l'Etat est encore, aujourd'hui, l'autorité organisatrice du transport ferroviaire d'intérêt régional ; la SNCF est, quant à elle, l'opérateur d'un service dit de référence dans lequel les régions sont appelées à assurer un financement complémentaire pour les prestations souhaitées dans leur ressort territorial.

La LOTI a prévu que l'organisation des liaisons ferroviaires inscrites au plan régional des transports ferait l'objet de conventions entre la SNCF et les régions (article 22).

Cette faculté a constitué le premier engagement des régions dans le domaine ferroviaire.

Cette expérimentation a posé les principes d'un transfert de compétences de l'Etat vers les régions pour les transports collectifs d'intérêt régional.

La section 4 du projet de loi propose de transférer à l'ensemble des régions, le 1er janvier 2002, les compétences que détient l'Etat en qualité d'autorité organisatrice du transport ferroviaire de voyageurs d'intérêt régional.

Ce transfert de charges sera compensé par le versement, par l'Etat, d'une compensation annuelle indexée.

Les régions concluraient, chacune, une convention avec la SNCF, fixant les conditions d'exploitation et de financement des services relevant de la compétence régionale.

Telles sont les dispositions essentielles de cette section qui prévoit, aussi, que les régions pourront signer une convention avec une région limitrophe pour les dessertes passant par deux régions. De même, ces collectivités auront, le cas échéant, la faculté de conclure une convention avec une autorité organisatrice de l'Etat voisin pour assurer une liaison régionale transfrontalière.

Un bilan de ce transfert devrait, enfin, être établi cinq ans après l'entrée en vigueur de la réforme.

Le transport ferroviaire régional peut être, aujourd'hui, résumé en quelques chiffres :

- 500.000 voyageurs par jour, soit 60 % des utilisateurs de la SNCF, hors Ile-de-France ;

- 5.000 trains TER par jour ;

- 3.000 gares ou points d'arrêt ferroviaire ;

- 4.200 points d'arrêt routier SNCF ;

- 300 entreprises routières associées ;

- 80 gares desservies par taxi TER ;

- 800 cars TER et 1.000 conducteurs.

Cette activité développe un chiffre d'affaires d'environ 9 milliards de francs et occupe 20.000 emplois.

La SNCF a mené des études statistiques sur les utilisateurs des TER. Selon celles-ci, 56 % des déplacements sont réalisés par des moins de 26 ans, dont 30 % par des 20-25 ans, 39 % des clients ayant entre 26 et 59 ans.

S'agissant des motifs des déplacements, on a relevé :

- 37 % de trajets " domicile-études " ;

- 29 % de trajets " domicile-travail " ;

- 7 % de trajets de professionnels non réguliers,

- 18 % de trajets de loisirs, visites à parents ou amis.

En ce qui concerne l'origine géographique des usagers, les enquêtes ont montré que 33 % d'entre eux venaient des centres villes, 43 % des banlieues urbaines, 17 % des communes rurales périurbaines et 2 % du territoire rural.

En 1998, l'Etat a versé 2,813 milliards de francs aux régions expérimentatrices. Celles-ci ont prévu d'investir 6 milliards de francs dans la nouvelle génération de trains TER et dans les rénovations de matériels. Aujourd'hui, cela représente 55 automoteurs TER, 80 TER à 2 niveaux, 83 autorails TER et plus de 200 voitures rénovées.

On relève que deux cents rénovations de gares ont, déjà, été réalisées en partenariat avec les régions, les départements et les communes (70 gares en région Centre, 25 en PACA, 28 en Rhône-Alpes, 35 en Nord-Pas-de-Calais, 10 en Alsace).

On estime que l'expérimentation a permis une augmentation de 6 % du nombre de trains en 1998, contre 2,3 % dans les régions non-expérimentales. On citera à titre d'exemples :

- la région Alsace : 8 allers/retours supplémentaires par jour sur la ligne Strasbourg-Mulhouse, depuis le 30 août 1998, soit 16 dessertes quotidiennes ;

- la région Nord-Pas-de-Calais : 15 trains supplémentaires par jour sur la ligne Lille-Aulnoye-Jeumont/Hirson, depuis le 29 novembre 1998 ; l'offre est accentuée globalement de 43 % et comprend désormais 18 dessertes quotidiennes ;

- la région PACA : 23 trains TER supplémentaires depuis le 29 novembre dernier entre Marseille-Hyères, Les Arcs-Menton, Marseille-Briançon et Marseille-Avignon (plus de 300 trains circulent désormais chaque jour sur ces lignes).

De nouveaux tarifs ont été créés pour les déplacements quotidiens " domicile/travail " (abonnements de travail régional au-delà de 75 km en PACA et Pays de la Loire) et " domicile/études " (le " Campus-pass " en Rhône-Alpes) mais aussi, de plus en plus, pour les déplacements occasionnels " privé/loisirs " (forfaits week-end en Alsace, billets TER avec une forte réduction pour le Printemps de Bourges en région Centre, la Braderie de Lille en Nord-Pas-de-Calais, ...).

Des tarifications spécifiques pour les demandeurs d'emploi sont, aussi, à signaler en Pays de la Loire ou en Limousin.

Plus globalement, la SNCF s'est montrée très satisfaite de l'expérimentation en termes de niveau d'activité.

Le trafic et les recettes ont progressé sensiblement plus vite, notamment durant les deux premières années, dans les régions expérimentatrices (avec des taux de croissance annuels de 4 à 5 %). Pour les six premières, on observe qu'entre les résultats de 1996 et ceux de 1999, le trafic 1999 a augmenté de 12,4 % pour les premières contre 6,2 % pour les autres régions (moyenne + 9,3 %). L'évolution est la même pour les recettes, pour lesquelles les progressions sont respectivement de + 12 % et de + 6,4 % (moyenne + 9,3 %).

Votre commission juge, tout d'abord, raisonnable le choix de la date du 1er janvier 2002 pour la généralisation de la régionalisation du transport ferroviaire régional.

Cette échéance a été acceptée par l'association représentative de toutes nos régions. Le Gouvernement et l'Assemblée nationale en sont tombés d'accord. Il n'y a plus lieu d'y revenir.

En revanche, votre commission a estimé que la ressource prévue par le projet de loi au titre de la compensation financière des régions était très insuffisante.

En ne prenant en compte que les déficits courants d'exploitation qui seront constatés en 2000 et la dotation nécessaire au renouvellement du matériel roulant, la compensation envisagée fait l'impasse sur un certain nombre de charges, notamment l'indispensable modernisation des gares régionales (ce qui ne se limite pas aux frais d'entretien des gares existantes) et le manque à gagner généré par les tarifs sociaux décidés et mis en oeuvre par l'Etat. Sur ce dernier point, il importe, en outre, que toute charge nouvelle créée par l'Etat et liée à une modification dans le régime des tarifs sociaux entraîne une révision de la compensation.

Par ailleurs, les modalités d'évolution prévues pour la compensation sont, elles aussi, apparues comme sans rapport avec une vision dynamique du développement du service public ferroviaire régional. Ce que chacun semble pourtant souhaiter...

L'argument selon lequel, incluse dans la dotation générale de décentralisation, la compensation doit obéir au régime d'indexation de cette dernière ne semble pas opérant, en l'occurrence. Pour votre commission, l'indexation de la compensation financière doit, évidemment, s'aligner sur l'évolution nominale du produit intérieur brut.

Enfin, il n'est pas logique que l'effort d'investissement des régions dans le nouveau matériel ferroviaire génère des recettes indues au profit des autres collectivités territoriales par le biais de la taxe professionnelle.

Il vous sera, ainsi, demandé d'exonérer de taxe professionnelle les véhicules ferroviaires destinés au transport régional de voyageurs dont l'acquisition est financée par une région.

Tous les amendements de votre commission s'inscrivent dans une volonté de compensation équitable des charges nouvelles qui seront supportées par les régions, dont on sait qu'elles seront jugées sur leur capacité à améliorer et à développer le service public ferroviaire régional.

Ne pas donner aux régions les moyens véritables de leurs ambitions pourrait déboucher sur l'échec pur et simple de la régionalisation.

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