Projet de loi de finances rectificative relatif à la loi de finances rectificative pour 2000

II. - DISPOSITIONS DIVERSES

ARTICLE 14 quater (nouveau)

Indemnisation des victimes des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation

Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale par amendement gouvernemental, propose d'insérer un chapitre du budget des Services généraux du Premier ministre à l'état F de la loi de finances qui retrace les chapitres dont les crédits sont évaluatifs.

La loi de finances rectificative pour 1999 (n° 99-1173 du 30 décembre 1999) a affecté 250 millions de francs aux actions en faveur des victimes des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation. Ces crédits, bien évidemment non consommés au titre de 1999, ont été reportés sur l'exercice 2000 par un arrêté du 4 avril 2000.

Le chapitre 46-02 " Actions en faveur des victimes des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation " est donc doté pour 2000 de 250,1 millions de francs car 100.000 francs avaient été prévus en loi de finances initiale pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) pour ouvrir le chapitre.

Ce chapitre est actuellement inscrit à l'état H qui retrace la liste des chapitres pouvant donner lieu à report , dans les conditions fixées par l'article 17 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Par le présent article, le gouvernement propose d'inscrire les crédits de ce chapitre 46-02 à l'état F . Cet état, annexé à la loi de finances, retrace la liste des chapitres sur lesquels s'imputent des crédits évaluatifs ^{48( * )} . En vertu de l'article 19 de l'ordonnance de 1959 relative aux lois de finances, " les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, au besoin, au-delà de la dotation inscrite aux chapitres qui les concernent ".

Ce chapitre aura pour vocation d'indemniser les victimes de spoliations sous l'Occupation, selon les conclusions de la mission d'étude sur la spoliation des Juifs de France , présidée par M. Jean Mattéoli.

La nature même de ces dépenses justifie tout à fait leur inscription à l'état F.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

A. TITRE II : DISPOSITIONS PERMANENTES : MESURES CONCERNANT LA FISCALITÉ

ARTICLE 15 A (nouveau)

Extension du champ du contrôle des membres du Parlement
sur le secteur public

Commentaire : le présent article vise à étendre le champ du contrôle du Parlement sur le secteur public et est issu d'un amendement présenté par le président et le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

L'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 a été complétée par l'article 26 de la loi n° 72-650 du 11 juillet 1972 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier modifié par l'article 7 de la loi n° 76-539 du 22 juin 1976 (loi de finances rectificative pour 1976) afin d'organiser un pouvoir de contrôle parlementaire sur les entreprises du secteur public.

Le présent article vise à modifier le dispositif de 1976 en étendant le champ du contrôle parlementaire. Il y procède par référence au code des juridictions financières.

La modification entreprise est certes louable dans ses intentions et mériterait à ce titre d'être approuvée sans réserve. Cependant, un examen attentif du dispositif conduit à formuler différentes observations.

I. UNE EXTENSION DU CHAMP DU POUVOIR DE CONTRÔLE DU PARLEMENT SUR LE SECTEUR PUBLIC

A. L'ÉTAT DU DROIT CIRCONSCRIT A L'EXCES LE CHAMP DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE

En l'état du droit, le champ du contrôle des membres du Parlement désignés pour suivre et apprécier la gestion des entreprises nationales et des sociétés d'économie mixte " s'étend aux sociétés ou entreprises dans lesquelles les capitaux d'origine publique représentent plus de 50 % ".

Le champ de ce contrôle est ainsi d'abord délimité par référence aux concepts de société, qui est bien défini, et d'entreprise, qui l'est beaucoup moins nettement.

Il est surtout délimité par référence à la notion de capital et de part prise dans celui-ci par les capitaux d'origine publique. Cette méthode a deux inconvénients majeurs.

Elle aboutit, strictement interprétée, à sortir du champ du contrôle parlementaire, l'ensemble des organismes sans capital à moins qu'une disposition spécifique n'en dispose autrement, exclusion qui est susceptible de concerner un grand nombre d'organismes et des organismes à grands enjeux financiers pour l'Etat. Ainsi, la plupart des établissements publics étant constitués sans capital échapperaient au contrôle parlementaire. De même, les organismes tiers bénéficiant de subventions publiques importantes mais sans liens capitalistiques avec l'Etat y échapperaient aussi.

Elle aboutit également, en restreignant le champ du contrôle aux structures capitalistiques dans lesquelles les capitaux publics représentent plus de la moitié du capital, à limiter à l'excès le contrôle parlementaire sur le secteur public au regard de la légitimité qui est la sienne. Il est peu contestable en effet que le degré d'engagement des finances publiques n'est pas exclusivement corrélé avec le niveau de la participation des capitaux publics dans un organisme.

Il apparaît donc légitime de modifier un dispositif trop restrictif.

B. UNE EXTENSION DU CHAMP DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE PAR RÉFÉRENCE AU CODE DES JURIDICTIONS FINANCIERES

Le présent article, pour élargir le champ du contrôle parlementaire, substitue aux critères étroits du droit en vigueur une référence aux entreprises et organismes visés aux articles L.133-1 à L.133-5 du code des juridictions financières ^{49( * )} . En bref, le contrôle du Parlement serait ouvert aux entités visées par le code pour définir le champ du contrôle de la Cour des Comptes.

Hormis le cas particulier de l'article L.133-5 qui concerne les organismes situés en Polynésie française, l'ensemble de ces articles dessine une série de cercles de dimension de plus en plus vaste, figure qui, une fois complète, donne à la Cour la capacité de vérifier les comptes et la gestion d'un nombre, indéfinissable " a priori ", mais, en tout cas, considérable, de personnes morales.

De fait, l'on peut classer les articles dont s'agit en deux catégories :

les articles L.133-1 et L.133-2 définissent le périmètre des entreprises publiques soumises au contrôle de la Cour ;

les articles L.133-3 et L.133-4 délimitent quant à eux le champ du contrôle de la Cour sur les organismes bénéficiant d'un concours financier public.

1. Les entreprises publiques soumises au contrôle de la Cour des comptes

Le noyau dur du contrôle de la Cour porte sur les entreprises définies par l'article L.133-1. Par rapport au champ actuel du contrôle parlementaire, celui qui résulte de cet article est plus vaste puisqu'y figurent les établissements publics de l'Etat à caractère industriel et commercial qu'ils soient dotés ou non d'un capital social.

Cette différence de champ est accentuée par l'article L.133-2, qui non seulement mentionne les filiales majoritaires des organismes visés à l'article précédent, mais aussi inclut dans le champ du contrôle de la Cour l'ensemble des " organismes publics exerçant une activité industrielle et commerciale " et, ce, " quel que soit leur statut juridique " et les personnes morales dans lesquelles les personnes publiques, sans être majoritaires, détiennent toutefois une participation leur permettant d'exercer un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion.

2. Les organismes bénéficiant d'un concours financier public

Le périmètre du contrôle de la Cour s'élargit encore du fait des pouvoirs de vérification des comptes et de la gestion, donnés à elle par l'article L.133-3 à l'égard d'organismes de toute nature bénéficiant d'un concours financier public en provenance des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics supérieur à 10.000 francs. L'article L.133-4 accroît encore la cohorte des organismes contrôlables en y incluant ceux qui, sans bénéficier directement de fonds publics, sont étroitement liés aux entités visées par l'article précédent.

En conclusion, le renvoi aux organismes mentionnés par les articles L.133-1 à L.133-5 du code des juridictions financières pour délimiter le champ du contrôle du Parlement sur les " organismes publics " comporte, on le voit, une extension considérable du champ de ce contrôle. Elle a le mérite de repousser les frontières actuelles du contrôle parlementaire qui sont excessivement étroites. Elle appelle cependant plusieurs observations critiques.

II. OBSERVATIONS

L'article ici examiné et adopté sans débat par l'Assemblée nationale à l'initiative du président de sa commission des finances conduit d'abord à examiner minutieusement une série de questions juridiques d'autant plus importantes que, comme on le sait, une réflexion est en cours dans chacune des branches des pouvoirs publics sur la modernisation de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances.

En outre, quelques questions de fond posées par l'article encore au stade de la réflexion actuellement, doivent être succinctement évoquées.

A. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE SUSCITE PLUSIEURS INTERROGATIONS JURIDIQUES

1. Le fondement juridique de l'article reste incertain

Il ne fait guère de doute que les initiateurs de la disposition ici commentée ont entendu la fonder sur l'alinéa 2 de l'article 1 ^er de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 au terme duquel : " Les dispositions législatives destinées à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques... sont contenues dans les lois de finances ".

Or, la conformité de cette formule avec la disposition constitutionnelle -l'article 34, alinéa 17- portant sur les lois de finances et la loi organique relative aux lois de finances ne va pas de soi.

Il convient de la citer in extenso : " Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ".

Deux séries de questions doivent être formulées :

en organisant l'information et le contrôle du Parlement sur les finances publiques, les lois de finances n'outrepassent-elles pas la détermination des ressources et des charges de l'Etat qui est leur objet constitutionnel ; cela peut-il être couvert par l'ordonnance organique ?

en déléguant aux lois de finances l'organisation de l'information et du contrôle du Parlement sur les finances publiques, l'ordonnance organique ne méconnaît-elle pas doublement l'habilitation constitutionnelle à elle donnée, soit en n'organisant pas elle-même cette information et ce contrôle, soit en comportant une disposition sans rapport avec ce qui peut entrer dans " les conditions et les réserves " dans et sous lesquelles une loi de finances est appelée à déterminer les ressources et les charges de l'Etat ?

Il s'agit en outre de savoir si l'organisation du contrôle parlementaire sur les lois de finances appartient au champ de la compétence du législateur organique, mais également de savoir si, à supposer que tel soit bien le cas, l'usage de l'expression " finances publiques " qui recouvre un concept qui demande à être précisé est beaucoup plus large que celui de " ressources et de charges de l'Etat " n'élargit pas à l'excès le champ d'un contrôle et d'une information " a priori " cantonnés à ces dernières.

Toutes ces questions sont jusqu'à présent restées sans réponse pour une raison très simple : l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 n'a jamais été examinée par le Conseil Constitutionnel.

Toutefois les travaux en cours pour la moderniser appellent ces clarifications puisqu'aussi bien, s'ils devaient déboucher sur une nouvelle loi, celle-ci ferait l'objet d'un tel examen.

L'article ici examiné constitue l'occasion de recueillir quelques unes des clarifications nécessaires.

2. La conformité du dispositif avec l'ordonnance organique du 2 janvier 1959

Il s'agit ici de la question de savoir si le contrôle parlementaire qu'il organise porte bien sur la gestion des finances publiques.

La réponse à cette question est incertaine puisqu'aussi bien la notion de finances publiques est moins juridique qu'académique, étant d'ailleurs à ce titre l'objet de controverses.

Deux approches peuvent cependant être explorées pour cerner ce que peut recouvrir le contrôle de la gestion des finances publiques.

La première, personnaliste, consiste à l'assimiler au contrôle des seules entités à forte composante publique. Cette démarche est celle qui inspire les articles L.133-1 et L.133-2 du code des juridictions financières. Elle pose évidemment la question du seuil au-delà duquel un organisme mérite d'être considéré comme une composante en charge de la gestion de finances publiques.

La seconde approche, plus fonctionnaliste, consiste à voir dans la gestion de tout denier public quel qu'en soit le gestionnaire un fait concernant à soi seul la gestion des finances publiques. Telle est la démarche qui inspire les articles L.133-3 et L.133-4 . Dans cette optique, le contrôle de la gestion des finances publiques n'a " a priori " aucune autre limite que celle, délicate à tracer, de la mise à disposition, actuelle ou potentielle, de deniers publics, notion qui est elle-même, dans certains cas, sujette à interprétation.

En toute hypothèse, ce n'est qu'à condition d'admettre la validité conjointe de ces deux approches qu'il est permis de conclure à la conformité de l'article ici examiné avec l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

B. DE QUELQUES PROBLÈMES FONDAMENTAUX

L'on pourrait d'abord évoquer l'énormité du champ du contrôle ouvert au Parlement par le présent article en s'interrogeant sur la capacité réelle du Parlement à le labourer. L'on relèverait alors que le code des juridictions financières reconnaît, lui, cette difficulté puisqu'il ménage une nuance entre les organismes visés par l'article L.133-1 dont la Cour des Comptes a le devoir de vérifier les comptes et la gestion et les autres, à l'égard desquels ce devoir se mue en une simple faculté. L'on pourrait alors regretter que les travaux de l'Assemblée nationale n'aient pas abouti à une modulation analogue.

Mais un problème plus sérieux doit être particulièrement souligné.

L'on ne saurait résoudre le problème du champ du contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques par des organes extérieurs à l'Etat en se contentant, sans plus, de se référer à celui de la Cour des Comptes.

C'est se dispenser d'une vraie réflexion sur le sens du contrôle parlementaire.

Votre commission qui, sous l'égide de son président, a entrepris, comme la commission des finances de l'Assemblée nationale, une réflexion sur la modernisation de l'ordonnance organique sur les lois de finances ne saurait approuver, pour des raisons de fond cette démarche purement mimétique qui fait l'impasse sur une réflexion réelle sur le contrôle parlementaire des finances publiques et aboutit à des paradoxes étonnants.

En effet, le décalque entrepris par le présent article, par son objet trop partiel et par sa nature même, ne permet nullement de répondre à la question de savoir comment doit être organisé le contrôle du Parlement sur les organismes qui, extérieurs à l'Etat, n'en recèlent pas moins pour lui des enjeux financiers majeurs. Les inconvénients inhérents à toute démarche fragmentaire et mimétique vont jusqu'à altérer le résultat souhaité, à savoir la définition d'un champ pertinent du contrôle parlementaire.

Celui qui est ici dessiné pèche ainsi d'abord par ses insuffisances en n'incluant pas l'ensemble des organismes tiers bénéficiant, ou susceptibles de bénéficier, d'engagements financiers publics significatifs. Ainsi, de certaines associations ou de certains établissements publics.

On le regrettera d'autant plus que, dans le même temps, la méthode choisie pèche par excès, en y incluant, du fait de sa référence à l'article L. 133-3 du code des juridictions financières, tout groupement dès lors qu'une collectivité territoriale lui apporte un concours d'un montant supérieur à 10.000 francs.

Hormis les problèmes de principe que pose une telle disposition, parmi lesquelles figurent non seulement la question de savoir si une loi de finances peut, à bon droit, organiser le contrôle de tels organismes mais aussi celle de savoir quelle est la légitimité d'un contrôle du Parlement sur ces organismes, l'on sent bien que la méthode ici employée est loin de procéder d'une réflexion mûre.

Votre commission des finances partage l'analyse selon laquelle une rénovation du contrôle parlementaire sur les finances publiques s'impose et nécessite une modernisation des textes qui l'organisent. Il s'agit d'un élément important de sa réflexion sur la réforme de l'ordonnance organique sur les lois de finances.

Votre commission des finances considère que, sur ce point, la réflexion et les propositions de réforme doivent s'inscrire dans un cadre global permettant d'évoquer toutes les difficultés de quelque nature que ce soit, que soulève la définition juridique du pouvoir de contrôle du Parlement sur les finances publiques.

Elle est donc réservée face à une méthode trop fragmentaire et lui préfère une approche globale, seule susceptible de se prémunir contre des résultats pratiques lacunaires.

Partant, trois solutions lui sont offertes :

- tenter d'améliorer profondément l'article, ce qui supposerait de lui substituer un dispositif complètement abouti d'organisation des pouvoirs et des moyens du contrôle du Parlement sur l'élaboration et l'exécution des lois de finances et sur les conditions de l'équilibre économique et financier qui leur est associé : ce serait prématuré et irréalisable dans les délais dans lesquels se trouve enserré l'examen du présent collectif budgétaire ;

- corriger à la marge le présent article dans ses excès les plus manifestes : ce serait trop peu et probablement inutile puisque les faiblesses du dispositif l'appellent vraisemblablement à n'être que provisoire compte tenu des réflexions en cours ;

- adopter cet article sans modification, ce qui est certes décevant mais recèle toutefois un grand mérite. L'adoption du présent dispositif permettra peut être d'obtenir des autorités compétentes les clarifications qu'appellent les difficultés juridiques qu'il comporte, ce qui faciliterait beaucoup la tâche que pourrait devoir assumer prochainement le législateur organique.

Votre commission estime donc qu'il convient d'adopter cet article dont le dispositif devra pourtant être révisé dans le cadre des travaux en cours sur la rénovation de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15 B (nouveau)

Précisions apportées aux pouvoirs de contrôle des membres du Parlement chargés d'un rapport sur le budget d'un ministère

Commentaire : le présent article vise à préciser que l'objet du suivi et du contrôle des membres du Parlement chargés d'un rapport sur un budget ministériel concerne aussi les recettes publiques affectées.

I. UN OBJECTIF A RESITUER DANS SON CONTEXTE ÉVÉNEMENTIEL

Le présent article vise à compléter l'énumération des pouvoirs de suivi et de contrôle des membres du Parlement chargés de présenter le rapport sur le budget d'un département ministériel en indiquant explicitement que ce suivi et ce contrôle portent également sur les recettes publiques affectées.

Cette initiative s'explique davantage par des motifs de fait que par des motifs de droit.

A. RAPPEL DES FAITS

L'exécution de la loi de finances pour 1999, et en particulier l'évolution effective des recettes ayant, à bon droit, suscité l'intérêt des parlementaires, leur intention de contrôler ce dernier aspect du budget de l'Etat a pu paraître entravée par les réactions qui furent celles du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

En effet, comme le montrent ces extraits d'une lettre adressée au rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale ^{50( * )} , l'interprétation juridique du ministre tendait à dénier aux parlementaires toute prérogative de contrôle sur les recettes.

" Monsieur le Rapporteur général,

Vous avez souhaité bénéficier de compléments d'information sur les opérations budgétaires réalisées durant la fin de la gestion 1999.

L'article 164-IV de l'ordonnance du 30 décembre 1958 dispose que les rapporteurs peuvent contrôler l'emploi des crédits inscrits au budget de départements ministériels.

S'agissant du contrôle de l'exécution budgétaire, il revient à la Cour des Comptes, en application de l'article 47 de la Constitution, d'assister le Gouvernement et le Parlement dans ce domaine....

Plus généralement, comme nous l'avons indiqué lors de notre audition du 9 février dernier par la Commission des finances, nous sommes disposés à vous apporter tout élément d'information complémentaire utile à l'accomplissement de votre mission ".

En bref, la teneur de cette correspondance laissait à penser que l'information prodiguée sur les recettes ne relevait pas de l'exercice normal du contrôle des parlementaires, contrôle limité à l'emploi des crédits, mais d'une sorte de " fait du prince ".

C'est cette considération qui, parmi d'autres, inclina la commission des finances du Sénat à demander les pouvoirs des commissions d'enquête pour contrôler les conditions d'élaboration et d'exécution des lois de finances.

B. UNE RETICENCE MAL FONDEE EN DROIT ET QUI EN DIT LONG SUR L'ACCEPTATION PAR L'EXECUTIF DES EXIGENCES DEMOCRATIQUES DE TRANSPARENCE

La tradition républicaine directement issue de l'article XIV de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789 ^{51( * )} ne laisse aucun doute sur la capacité des représentants du peuple à contrôler les contributions publiques.

De plus, les lois de finances déterminant les ressources et les charges de l'Etat " compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent ", il est bien naturel que le suivi et le contrôle des charges s'accompagne de la faculté de suivre et de contrôler les conditions de cet équilibre économique et financier à l'égard duquel, les recettes jouent un rôle fondamental.

Enfin, l'article 164-IV, dernier alinéa, précise que tous les renseignements d'ordre financier de nature à faciliter le contrôle de l'emploi des crédits sont fournis aux parlementaires ce qui, à l'évidence, inclut les sources de financement de ces crédits, c'est-à-dire les recettes.

Le contrôle parlementaire sur les recettes de l'Etat paraît donc d'ores et déjà très solidement établi en droit.

Les réticences récemment manifestées par le gouvernement et les chicanes juridiques employées n'en apparaissent que plus choquantes.

Le niveau atteint par les dépenses publiques et les prélèvements obligatoires en France justifie pleinement le contrôle parlementaire et engage celui-ci à vérifier l'adéquation entre les coûts des politiques publiques et leurs résultats.

En outre, l'opacité des recettes de l'Etat, favorisée par des pratiques obscures et par des textes incomplets, apporte une justification supplémentaire à un contrôle parlementaire sans lequel, par exemple, le ministère des finances continuerait sans doute aujourd'hui à dissimuler près d'un quart de ses moyens.

II. UN DISPOSITIF QUI POSE PLUSIEURS PROBLÈMES

L'objectif du présent article parait être de lever toute ambiguïté sur les pouvoirs de contrôle des rapporteurs budgétaires.

En effet, la notion de " recettes publiques " mentionnée dans l'article est étrangère au droit financier public. Quant à la notion de " recettes publiques affectées ", elle paraît floue et restrictive compte tenu de l'intention du législateur.

A. LA NOTION DE RECETTES PUBLIQUES EST ETRANGÈRE AU DROIT FINANCIER PUBLIC

Même si ce constat est décevant et appelle à ce titre un effort de construction juridique que votre commission fournit dans le cadre de ses réflexions sur la modernisation de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, les " recettes publiques " sont ignorées par les sources les plus éminentes du droit financier public, la Constitution et ladite ordonnance.

Les recettes visées par ces textes sont les ressources de l'Etat et non les recettes publiques.

La disposition ici examinée se réfère donc à une notion peu définie et de ce fait, peu précise.

B. LA NOTION DE RECETTES PUBLIQUES AFFECTEES EST FLOUE ET TROP LIMITATIVE

1. Un concept flou

Dans l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, la question de l'affectation des recettes est traitée sous deux angles radicalement différents. L'ordonnance commence en effet par procéder à l'affectation comptable de toutes les ressources puisqu'elle indique que celles-ci sont affectées au budget. Elle pose ensuite un principe de non-affectation des ressources à des dépenses particulières, principe auquel elle apporte plusieurs dérogations (fonds de concours, rétablissement de crédits, comptes spéciaux du Trésor et budgets annexes ^{52( * )} ).

C'est probablement à ces différents mécanismes budgétaires que se réfère la formule ici employée de recettes publiques affectées.

Mais ce n'est pas certain, puisqu'aussi bien, non seulement toutes les ressources de l'Etat sont affectées au terme de l'ordonnance organique mais encore le texte de l'article se référant à tout autre chose que les seules ressources de l'Etat, il est peut-être possible d'étendre la notion de recettes publiques affectées à tous les prélèvements obligatoires dès lors qu'ils seraient affectés à des organismes en charge de missions de service public.

On ne sait en réalité et tout cela mérite clarification.

2. Un concept trop restrictif ?

A supposer que les recettes visées par l'article soient celles évoquées précédemment, il peut apparaître que sa rédaction soit inutilement restrictive, compte tenu de la légitimité d'un suivi et d'un contrôle de l'ensemble des moyens des politiques publiques dont l'appréciation est confiée aux parlementaires. Il semble cependant en réalité que l'intention des auteurs de l'amendement ait été de circonscrire le contrôle des rapporteurs spéciaux aux recettes affectées à un organisme ou au budget qu'ils ont pour mission de contrôler.

L'imperfection du texte confirme à nouveau la nécessité d'une réflexion en profondeur sur les concepts, et leur traduction juridique, relatifs à nos " finances publiques ". Votre commission, dans l'attente de clarifications, vous recommande d'adopter le présent article.

Votre commission vous demande donc d'adopter cet article même si son dispositif devra être profondément révisé à l'occasion de la rénovation de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15 C (nouveau)

Précisions apportées aux compétences des rapporteurs généraux des commissions en charge des affaires budgétaires

Commentaire : le présent article vise à préciser les compétences des rapporteurs généraux des commissions en charge des affaires budgétaires en matière de contrôle et de suivi des crédits budgétaires, des recettes publiques et des entreprises du secteur public.

L'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 a posé les bases du contrôle parlementaire sur l'exécution des lois de finances. A l'expérience, ce texte est apparu incomplet et, en un nombre assez important, diverses dispositions législatives sont intervenues pour le compléter, sans, pour nombre d'entre elles, venir le modifier sur le fond. Tel n'est pas le cas du présent article qui vient compléter le texte du sixième alinéa du IV de l'article 164 de l'ordonnance précitée.

Il s'agit, d'une part, de compléter la liste des parlementaires chargés du " contrôle budgétaire " en y incluant le rapporteur général des commissions des finances et, d'autre part, de définir le champ du contrôle exercé par celui-ci.

I. L'ARTICLE ENTEND CORRIGER UNE ANOMALIE MAIS EN LAISSE SUBSISTER UNE AUTRE

Il appartient naturellement aux commissions des finances du Parlement et à leurs membres d'exercer des attributions pleines et entières en matière de contrôle du bien-fondé des contributions publiques. Cela ne devrait faire l'objet d'aucune discussion. Cependant ^{53( * )} , le gouvernement ayant cru bon d'en décider autrement, c'est cette circonstance qui a décidé la majorité qui le soutient à l'Assemblée nationale, à prendre l'initiative d'où résulte le présent article.

A. L'ARTICLE ENTEND CORRIGER UNE ANOMALIE

Le dernier alinéa de l'article 164-IV de l'ordonnance du 30 décembre 1958 énonce que les pouvoirs de contrôle parlementaire sur l'exécution d'un budget ministériel sont dévolus aux membres du Parlement ayant la charge de présenter le rapport sur le budget de ce ministère.

Texte de l'article 164-IV

6 ^ème alinéa de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958

Les membres du Parlement qui ont la charge de présenter, au nom de la commission compétente, le rapport sur le budget d'un département ministériel, suivent et contrôlent de façon permanente, sur pièces et sur place, l'emploi des crédits inscrits au budget de ce département. Tous les renseignements d'ordre financier et administratif de nature à faciliter leur mission doivent leur être fournis. Réserve faite, d'une part, des sujets de caractère secret concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat, d'autre part, du principe de la séparation du pouvoir judiciaire et des autres pouvoirs, ils sont habilités à se faire communiquer tous documents de service de quelque nature que ce soit ^{54( * )} .

Un doute s'est insinué sur la question de savoir si les rapporteurs généraux des commissions des finances entraient dans la catégorie des parlementaires visée par cet alinéa.

La référence aux membres du Parlement chargés du rapport sur le budget d'un département ministériel a pu être interprétée comme tendant à couvrir les rapporteurs spéciaux de la commission des finances et les rapporteurs pour avis des autres commissions à l'exclusion du rapporteur général de celle-là.

Rien ne permet pourtant de légitimer ce doute. En effet, qu'il s'agisse des rapporteurs spéciaux de la commission des finances ou de son rapporteur général, leurs attributions comme rapporteurs d'un budget ministériel ne sont pas fixées autrement que par le bureau de chaque commission. Nul texte de rang supérieur n'interfère ici. Or, la compétence du rapporteur général est précisément générale et le conduit en particulier à signer les rapports budgétaires de chaque rapporteur spécial.

L'on devrait considérer que les rapporteurs généraux des commissions des finances sont par nature chargés de présenter tout rapport sur le budget d'un département ministériel et qu'à ce titre ils sont dotés des pouvoirs des rapporteurs spéciaux ou des rapporteurs pour avis des autres commissions.

Cela n'empêche en rien toutefois de l'énoncer explicitement.

B. ...MAIS EN LAISSE SUBSISTER UNE AUTRE :

La mention explicite du rapporteur général et de ses pouvoirs de contrôle pouvant être considérée comme procédant d'une louable intention de précision, il reste que l'article ici examiné comporte une omission regrettable : il ne fait en effet pas mention des présidents des commissions des finances. Rien ne justifie cet oubli qu'un amendement de votre commission entend réparer.

II. LE CHAMP DU CONTRÔLE OUVERT AUX RAPPORTEURS GÉNÉRAUX DES COMMISSIONS DES FINANCES

L'article repose sur la volonté de consacrer la généralité des pouvoirs de contrôle des rapporteurs généraux des commissions des finances. Il n'est pas sûr qu'il y parvienne.

A. L'ARTICLE ENTEND CONFÉRER AUX RAPPORTEURS GÉNÉRAUX DES POUVOIRS DE CONTRÔLE EUX-MÊMES GÉNÉRAUX...

Au terme de l'article le champ des pouvoirs de contrôle des rapporteurs généraux comporterait :

les crédits de l'ensemble des départements ministériels,

l'évolution des recettes de l'Etat et de l'ensemble des recettes publiques affectées,

la gestion des organismes appartenant au secteur public dont la liste ressortirait très étendue de l'adoption de l'article 15 A du présent projet de loi.

L'intention de conférer aux rapporteurs généraux des commissions des finances des pouvoirs eux-mêmes généraux ne saurait être critiquée.

B. ... MAIS IL N'EST PAS SÛR QU'IL Y PARVIENNE

Il convient d'abord de rappeler les incertitudes juridiques qui portent sur la notion de " recettes publiques affectées " dont le contour devrait être précisé.

Il faut aussi souligner les inconvénients de la méthode énumérative qui est suivie dans l'article. Si elle a le mérite de la précision, elle est aussi de nature à comporter des omissions finalement préjudiciables à la satisfaction de l'intention qui inspire le dispositif.

A titre d'illustration, le pouvoir de suivi et de contrôle des recettes de l'Etat ici défini ne portant que sur leur évolution, pourrait empêcher les rapporteurs généraux des commissions des finances de contrôler ou de suivre leurs effets économiques et sociaux.

*

* *

Comme les articles précédents, le présent dispositif comprend des lacunes et des insuffisances qui rendent nécessaire une réflexion en profondeur et globale sur les finances publiques.

Pour les mêmes motifs et sous les mêmes réserves que ceux déjà exposés, votre commission vous propose de l'accepter sous réserve de l'adoption d'un amendement tendant à conférer aux présidents des commissions des finances du Parlement les mêmes pouvoirs que ceux confiés par cet article aux rapporteurs généraux.

Votre commission estime nécessaire d'adopter cet article même si son dispositif devra être profondément révisé à l'occasion de la rénovation de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, sous réserve de l'adoption d'un amendement tendant à conférer aux présidents des commissions des finances du Parlement les pouvoirs confiés par cet article aux rapporteurs généraux.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 15 D (nouveau)

Renforcement des pouvoirs d'investigation des membres du Parlement investis d'une mission de contrôle financier

Commentaire : le présent article vise à favoriser l'exercice du contrôle parlementaire sur les finances publiques, d'une part, en déliant certaines catégories de personnes du secret professionnel et, d'autre part, en instaurant une peine d'amende en cas d'entrave aux pouvoirs d'investigation prévus par l'article 164-IV de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958.

Cet article est issu d'un amendement présenté par le rapporteur spécial de la commission des finances de l'Assemblée nationale chargé des comptes spéciaux du Trésor, par le rapporteur général, le président de cette commission et par son prédécesseur.

I. LE DISPOSITIF DE L'ARTICLE

L'article comprend deux dispositions destinées à lever deux obstacles à l'exercice du contrôle parlementaire sur les finances publiques :

- la première lève le secret professionnel imposé à certaines catégories de personnes dans le cadre des opérations de contrôle parlementaire ;

- la seconde institue une peine d'amende en cas d'entrave aux pouvoirs d'investigation prévus par l'article 164-IV de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958.

A. LA LEVÉE DU SECRET PROFESSIONNEL IMPOSÉ À CERTAINES CATÉGORIES DE PERSONNES À L'ÉGARD DES MEMBRES DU PARLEMENT CHARGÉS D'UN CONTRÔLE FINANCIER

Le premier alinéa du texte proposé par le présent article lève le secret professionnel imposé à certaines catégories de personnes qu'il énumère, à l'égard des membres du Parlement chargés d'un contrôle financier, membres qu'il mentionne explicitement, sous une réserve figurant dans la dernière phrase de l'alinéa.

1. Quelles sont les catégories de personnes que l'article délie du secret professionnel imposé à elles ?

L'article vise exclusivement :

- les agents des services financiers ;

- les commissaires aux comptes ;

- et les représentants des autorités publiques de contrôle et de régulation.

2. A l'égard de qui ces personnes se trouvent-elles déliées du secret professionnel par le présent article ?

L'article mentionne, exclusivement encore, trois catégories de parlementaires :

- les membres du Parlement chargés de suivre et contrôler, au nom de la commission compétente, les " organismes du secteur public " dont, on l'a vu, le champ serait très étendu si l'article 15 A du projet de loi ici examiné devait être adopté ;

- les membres du Parlement chargés de suivre et contrôler, au nom de la commission compétente, les " organismes gérant un système légalement obligatoire de sécurité sociale " ;

- enfin, les membres du Parlement chargés de suivre et contrôler, au nom de la commission compétente, les recettes de l'Etat ou le budget d'un département ministériel, membres dont le nombre se trouverait accru du rapporteur général et, le cas échéant, du président de chaque commission des finances du fait de l'adoption modifiée de l'article 15 C du présent projet de loi que votre commission a préconisée.

3. Une réserve est introduite

La levée du secret professionnel telle qu'elle est organisée par le présent article n'est pas absolue pour les membres du Parlement chargés de suivre et contrôler le budget d'un ministère, et les recettes affectées -extension due à l'article 15 B du présent projet de loi- autres que le rapporteur général de la commission des finances.

En effet, dans l'hypothèse où l'une des personnes mentionnées par l'article viendrait à le leur opposer, la levée de leur secret professionnel est alors subordonnée à l'accord du président et du rapporteur général de la commission des finances.

B. L'INSTAURATION D'UNE PEINE D'AMENDE EN CAS D'ENTRAVE AUX POUVOIRS D'INVESTIGATION PRÉVUS PAR L'ARTICLE 164-IV DE L'ORDONNANCE N° 58-1374 DU 30 DÉCEMBRE 1958

Le mécanisme pénal ici institué vient punir d'une amende de 100.000 francs le fait de " faire obstacle, de quelque façon que ce soit, à l'exercice des pouvoirs d'investigation mentionnés aux alinéas précédents ", c'est-à-dire à ceux qui sont prévus par l'article 164-IV de l'ordonnance tel qu'il est modifié par le présent projet de loi.

Le montant de l'amende faisant entrer le dispositif dans le champ des infractions et peines correctionnelles, la saisine du parquet de la juridiction compétente est confiée concouramment au président de l'assemblée concernée ou au président de la commission compétente de ladite assemblée.

II. OBSERVATIONS

L'intention dont procède le présent article est louable. Cependant, par plusieurs de leurs aspects, les dispositifs mis en oeuvre sont, en pratique, peu satisfaisants.

A. UNE INTENTION LOUABLE

Le contrôle du Parlement sur les finances publiques est une prérogative depuis que la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen l'a consacré dans article XIV qui dispose : " Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée " .

Le niveau atteint par les finances publiques dans les processus de répartition de la richesse produite en France renforce cette exigence.

Pourtant, il arrive que le contrôle du Parlement soit entravé par des pratiques dictées soit par le mauvais-vouloir des personnes contrôlées, soit par l'invocation de textes juridiques, dont ceux relatifs au secret professionnel, que cette invocation soit fondée ou non.

Il est donc entièrement légitime de doter les parlementaires des moyens les plus vastes d'exercer leur mission de contrôle.

Et, il est bien vrai que la situation actuelle au terme de laquelle le non-respect des prérogatives des rapporteurs parlementaires n'est assorti d'aucune sanction est d'autant moins satisfaisante que, et pour les commissions d'enquête parlementaire et pour la Cour des comptes, de telles sanctions sont prévues.

B. EN PRATIQUE, UN DISPOSITIF PEU SATISFAISANT

Partant de bonnes intentions, le dispositif finalement adopté par l'Assemblée nationale pose une série de problèmes dont beaucoup viennent du caractère prématuré de la démarche qui l'inspire, qui a pour défaut majeur, mais non rédhibitoire, d'anticiper sur l'aboutissement de la réflexion en cours sur la rénovation de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

1. Plusieurs difficultés juridiques doivent être signalées

Le premier alinéa du texte proposé par le présent article qui prévoit la levée du secret professionnel pose plusieurs problèmes juridiques.

a) Ce dispositif peut-il à bon droit prendre place dans une loi de finances ?

Il s'agit d'abord de la partie du dispositif qui concerne les membres du Parlement chargés de suivre et contrôler les " organismes gérant un système obligatoire de sécurité sociale " . Il ne fait guère de doute que la gestion de ces organismes concerne directement la " gestion des finances publiques " dont l'organisation du contrôle est, au terme de l'article premier alinéa 2 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, contenue dans les lois de finances. Cependant, il n'est pas davantage contestable que cette matière ne relève pas d'une conception stricte des conditions dans lesquelles, et des réserves sous lesquelles, sont déterminées les ressources et les charges de l'Etat.

Il s'agit ensuite de la partie du dispositif qui vise les représentants des " autorités publiques de contrôle et de régulation " . Il conviendrait de vérifier sur ce point que cette formule n'apporte pas de modifications à d'autres statuts consacrés par d'autres textes de valeur juridique différente.

b) L'énumération des personnes déliées du secret professionnel du fait de l'article pose des problèmes d'identification

Trois catégories de personnes sont déliées du secret professionnel par l'article et seule une d'entre elle est aisément identifiable : les commissaires aux comptes.

Pour les " agents des services financiers " , leur identification est moins assurée même si l'on peut penser que cette formule concerne les agents du ministère de l'économie et des finances astreints au secret fiscal.

Enfin, la catégorie des " représentants des autorités publiques de contrôle et de régulation " n'apparaît pas juridiquement définie.

c) Le dispositif de levée du secret professionnel éventuellement opposé à certains parlementaires aboutit à une curiosité juridique

Dans l'hypothèse où un parlementaire se verrait opposer le secret professionnel par l'une des personnes concernées par l'article, le texte adopté par l'Assemblée nationale subordonne la levée du secret professionnel à un accord du président et du rapporteur général de la commission des finances.

Ce mécanisme revient à permettre que la levée du secret professionnel -qui est souvent organisé par la loi- puisse résulter d'une simple décision conjointe d'autorités parlementaires.

d) Une malfaçon juridique

Les personnes visées par l'actuel dernier alinéa de l'article 164-IV de l'ordonnance du 30 décembre 1958 ne sont probablement pas les seuls rapporteurs spéciaux des commissions des finances du Parlement. L'expression utilisée pourrait tout aussi bien recouvrir les rapporteurs pour avis des autres commissions parlementaires. Dans ces conditions, il apparaît peu explicable de faire dépendre la levée du secret professionnel éventuellement opposé à ces rapporteurs de l'accord du président et du rapporteur général de la commission " en charge des affaires budgétaires " .

e) Une interrogation relative à la notion du " pouvoir d'investigation "

Le second alinéa du texte proposé par le présent article sanctionne les faits d'entrave aux " pouvoirs d'investigation " mentionnés aux alinéas précédents de l'article 164-IV. La question se pose alors de savoir si les alinéas ainsi cités doivent être considérés comme définissant les pouvoirs d'investigation auxquels l'entrave qui leur serait faite justifierait la peine prévue ou si, au sein de ces alinéas, seuls certains d'entre eux doivent être considérés comme relatifs auxdits pouvoirs.

2. De nombreuses questions d'opportunité se posent

Outre les difficultés juridiques déjà mentionnées, plusieurs questions de fond doivent en effet être évoquées :

a) Le contrôle parlementaire sur les finances publiques mérite de figurer dans une loi organique, ce qui suppose de réviser l'ordonnance de 1959 sur la base d'une approche globale.

b) En procédant par énumération pour déterminer les personnes déliées du secret professionnel, il n'est pas sûr que le texte couvre l'ensemble des personnes ou des documents dont l'audition ou la transmission peuvent se révéler nécessaires au contrôle parlementaire.

Une approche plus globale, respectueuse de certains principes et prévoyant certaines réserves, serait préférable.

c) Les restrictions apportées à la levée de l'opposabilité du secret professionnel aux parlementaires visés par le sixième alinéa du IV de l'article 164 de l'ordonnance de 1958 ne vont pas de soi.

d) Enfin, une réflexion complémentaire sur les sanctions des comportements d'entrave apparaît, à tous égards, judicieuse.

Tout comme pour les articles précédents, votre commission vous propose d'adopter cet article qui devra être entièrement revu à l'occasion des travaux sur la rénovation de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15

Aménagements du régime de report d'imposition des plus-values de cession de titres dont le produit est réinvesti dans les fonds propres d'une jeune entreprise

Commentaire : le présent article propose d'assouplir le régime existant de report d'imposition des plus-values réinvesties dans le capital de jeunes entreprises en abaissant le seuil minimal de participation dans le capital de la société dont les titres sont cédés de 10 à 5 %, en abaissant la durée minimale pendant laquelle le cédant aura été dirigeant ou salarié de cette société de 5 à 3 ans, et en prorogeant les effets du report d'imposition en cas de réinvestissements successifs dans les fonds propres de jeunes entreprises.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

L'article 150-0 C du code général des impôts ^{55( * )} permet à certains salariés, associés ou dirigeants de sociétés de reporter l'imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières ou de droits sociaux, lorsque le produit de la vente est réinvesti dans la souscription au capital initial ou dans une augmentation de capital en numéraire d'une jeune société non cotée.

C'est l'article 79 de la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 du 30 décembre 1997) qui a institué ce mécanisme de report d'imposition de plus values de cession ou de droits sociaux, normalement imposables au taux proportionnel de 16 %.

Il devait initialement bénéficier seulement à des sociétés créées depuis moins de sept ans mais l'article 5 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) a porté ce délai à quinze ans. Ce dispositif était initialement d'application temporaire mais il a été pérennisé par l'article 18 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999).

A. UN OBJECTIF LOUABLE

L'objectif de cette mesure est d'inciter des personnes expérimentées (salariés, dirigeants d'entreprises) à investir le produit de leur réussite dans l'apport de fonds propres à des entreprises nouvelles.

En remployant ainsi les plus values retirées de la cession de droits sociaux de leur entreprise dans la souscription au capital initial ou la participation à une augmentation du capital d'une jeune société, ces personnes, qualifiées d' " investisseurs providentiels " ou " business angels ", sont susceptibles de prodiguer en même temps de précieux conseils à leurs émules. L'apport de financements recherchés pourra donc se doubler d'un transfert de compétences.

Ce dispositif s'adresse à des personnes expérimentées, souvent en période de cessation d'activité. Il vise à accompagner un véritable changement de métier : d'entrepreneur la personne devient investisseur.

B. UN DISPOSITIF TRÈS CONTRAIGNANT

1. Les apports concernés

Les apports doivent consister en une souscription au capital des sociétés éligibles à l'occasion soit de leur constitution, soit d'opérations d'augmentation de capital en numéraire.

Les plus values dont le produit est ainsi réinvesti proviennent de la cession à titre onéreux  de valeurs mobilières, d'obligations, de droits sociaux, etc.

2. De très nombreuses conditions d'éligibilité

- concernant le cédant : la personne qui cède ses titres doit avoir été, pendant cinq ans , salarié ou mandataire social de la société dont les titres sont cédés. Son foyer fiscal doit en avoir détenu plus de 10 % des bénéfices sociaux. Mais il lui est interdit, en revanche, de devenir salarié ou mandataire social de la société bénéficiant de l'apport ou même d'y détenir une participation substantielle de plus de 25 % des droits pendant les cinq années suivantes.

Ces conditions relatives au cédant visent à s'assurer de la robustesse de son expérience entrepreneuriale mais à ne permettre à cette personne que d'être un investisseur minoritaire dans plusieurs entreprises par la suite.

- concernant la société bénéficiaire de l'apport :

Elle ne doit pas exercer une activité bancaire, financière, immobilière ou d'assurance. Cette condition visait à l'origine à cibler les entreprises les plus créatrices d'emploi.

En outre, il lui faut être une jeune PME ce qui implique :

. qu'elle ne soit pas cotée à la date de l'apport (ses titres pouvant faire néanmoins l'objet d'une négociation sur le marché libre dit " over the counter ") ;

. qu'elle soit détenue pour 75 % au moins, directement ou indirectement, par des personnes physiques ;

. qu'elle ait été immatriculée au registre du commerce depuis moins de quinze ans (moins de sept ans pour les apports réalisés avant le 31 août 1998) ;

. qu'elle ne soit pas issue d'une concentration, d'une restructuration d'une extension ou d'une reprise d'activités préexistantes.

En outre, la société bénéficiaire de l'apport doit être passible de l'impôt sur les sociétés en France, de plein droit ou sur option.

- dans le temps : le réinvestissement doit avoir lieu au plus tard avant la fin de l'année qui suit celle de la cession.

La transmission, soit à titre onéreux, soit à titre gratuit, le rachat ou l'annulation des titres remis en contrepartie de l'apport mettent fin au report d'imposition accordé ^{56( * )} .

En résumé , ce dispositif d'aide à la création d'entreprises s'adresse à des personnes, salariés, associés ou dirigeants, s'étant précédemment engagées de façon significative (le seuil de 10 % distingue les participations de simples placements de portefeuille) et durable (puisqu'une durée de cinq ans est prise en compte) dans l'activité d'une entreprise avec une certaine réussite dont témoignent les plus values de droits sociaux convoitées.

Il s'agit donc bien, comme cela a été souligné plus haut, de faire bénéficier de jeunes entreprises non cotées des capitaux et des conseils d'entrepreneurs expérimentés et efficaces.

Les nombreuses restrictions apportées à ce mécanisme de ré-emploi de plus values peuvent sembler justifiées par le double souci d'en réserver le bénéfice aux jeunes entreprises non cotées et d'éviter certains détournements (par exemple la création, par ce biais, de filiales de groupes ou de sociétés préexistantes ou le développement de relations " incestueuses " entre la société dont les titres sont cédés et la société bénéficiaire, consistant à recaser des dirigeants de la première ou à placer la seconde sous son contrôle).

3. Un dispositif peu incitatif

Le respect de cette kyrielle de conditions (treize au total) ne permet jamais au cédant que de bénéficier d'un report d'imposition et non d'une exonération . Et le non respect de l'une des conditions entraîne l'exigibilité immédiate de l'impôt sur la plus-value et le paiement des intérêts de retard .

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, aucune statistique disponible ne permet de mesurer l'utilisation de ce dispositif. Toutefois, il semblerait qu'il soit actuellement très peu utilisé et surtout très critiqué , notamment pour le caractère contraignant des conditions d'éligibilité.

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le Premier ministre a annoncé, lors des " Etats Généraux de la création d'entreprise " qui se sont tenus le mardi 11 avril 2000, quelques mesures destinées à favoriser les jeunes entreprises. Le dispositif proposé par le gouvernement dans le présent article a été annoncé à cette occasion.

Tout d'abord, il est proposé d'assouplir la condition relative au pourcentage minimal des droits détenus directement par les membres du foyer fiscal du cédant dans les bénéfices sociaux de la société dont les titres sont cédés : ce seuil passerait de 10 à 5 % ;

Ensuite, il est proposé d'assouplir la condition relative au nombre d'années précédant la cession au cours desquelles le cédant doit avoir été salarié ou dirigeant de la société dont les titres sont cédés : ce nombre d'années passerait de 5 à 3 ans .

Ces deux modifications tendent à assouplir les deux conditions qui pèsent sur la personne qui cède ses titres : elles auront pour effet de permettre à un plus grand nombre de personnes de bénéficier du report d'imposition.

Enfin, le gouvernement propose de proroger les effets d'un précédent report en cas de réinvestissements successifs dans les fonds propres d'une jeune entreprise .

Le présent article propose en effet que lorsque les titres reçus en contrepartie de l'apport font eux-mêmes l'objet d'une cession dans les conditions du même article 150-0 C du code général des impôts, l'imposition des plus-values en report d'imposition peut, à la demande du contribuable, être reportée à nouveau jusqu'au moment où s'opérera la transmission, le rachat ou l'annulation des nouveaux titres, à condition que l'imposition de cette plus-value soit elle-même reportée. Dans ce cas, les conditions relatives à la réalité de l'expérience entrepreneuriale du cédant ne seront vérifiées qu'à l'entrée du dispositif : celui-ci n'est donc plus astreint au respect de la condition relative au pourcentage minimal de détention du capital de la société dont les titres sont cédés, ni de celle relative au nombre d'années minimum au cours desquelles il a été salarié ou dirigeant de cette même société.

Enfin, le présent prévoit que ces dispositions s'appliquent aux cessions réalisées à compter du 1 ^er janvier 2000 et aux plus-values bénéficiant à cette date d'un report d'imposition dans les conditions du même article 150-0 C du code général des impôts.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION

A. L'ASSOUPLISSEMENT DE DEUX DES TREIZE CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ

Le gouvernement propose d'assouplir les deux conditions relatives au cédant. Les modifications envisagées sont assez mineures mais n'en vont pas moins dans le bon sens dans la mesure où elles s'adressent aux " investisseurs providentiels " dont l'importance, dans la création de sociétés nouvelles, ne saurait être trop soulignée.

Il s'agit donc de mesures de portée limitée mais bien orientées .

B. LA PROROGATION DU REPORT D'IMPOSITION

Cette possibilité offerte aux " investisseurs providentiels " va bien évidemment dans le bon sens en leur permettant de bénéficier plus longtemps du report.

Le dispositif global n'en reste pas moins extrêmement complexe, contraignant, et assez peu incitatif. Il ne procure qu'un simple avantage de trésorerie à la personne qui investit ainsi le fruit de son travail dans des investissements relativement risqués.

Un mécanisme d'exonération de l'impôt sur de telles plus-values serait vraisemblablement beaucoup plus efficace pour susciter les vocations . Les dispositifs similaires britannique et américain qui avaient servi de modèle au dispositif français prévoit de telles exonérations.

C. D'AUTRES " PETITES AVANCÉES " OUBLIÉES

Votre commission s'étonne que le gouvernement n'ait pas jugé utile, contrairement à ce qu'il a proposé en matière de bons de souscription de parts de créateurs d'entreprise (BSPCE) dans le projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques, de lever l'interdiction qui pèse sur certaines activités qui ne sont pas moins créatrices de croissance et d'emploi que les autres.

Le ministre l'a lui même reconnu à l'occasion du débat en première lecture du projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques à l'Assemblée nationale : " Nous pensons que cette restriction ne se justifie plus sur le plan économique. (...) On observe que, y compris dans ce secteur (financier) se créent des entreprises nouvelles qui peuvent avoir un impact positif, en particulier sur le plan économique et sur le plan de l'emploi " ^{57( * )} .

Votre commission vous propose donc de permettre aux " investisseurs providentiels " d'investir dans des sociétés exerçant une activité bancaire, financière, immobilière ou d'assurance dans les mêmes conditions que dans toute autre société.

Le gouvernement retouche ce dispositif tous les ans en loi de finances depuis quatre ans : il est aisé de la sorte de se donner, à peu de frais, l'impression de mettre en place des dispositifs favorables aux jeunes entreprises, quand en réalité on ne fait que modifier d'une année sur l'autre les critères d'application d'un dispositif extrêmement verrouillé.

Le gouvernement a ainsi choisi une politique des " tout petits pas " que votre commission ne récuse pas, tout en la considérant comme factice et peu efficace.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 16 (nouveau)

Règles de perception de la taxe et de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères

Commentaire : le présent article a pour objet de retarder d'une année l'entrée en vigueur de la réforme des règles de perception de la taxe et de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères mise en place par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

I. LES PRINCIPES DE LA RÉFORME DE 1999

Les articles 84 et 85 de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ont procédé à une rationalisation des règles de perception de la taxe et de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères en fonction d'un principe simple : il n'est pas souhaitable que des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre puissent percevoir une ressource correspondant à une compétence qu'elles n'exercent pas.

L'application de ce principe permettrait d'atteindre deux objectifs :

- simplifier le régime de perception de la taxe et de la redevance, aujourd'hui caractérisé par un " maquis " de spécificités locales ;

- remédier à " l'intercommunalité d'aubaine " qui conduit à percevoir la taxe ou la redevance afin d'augmenter le coefficient d'intégration fiscale, et donc le montant de la DGF, sans exercer les compétences correspondantes.

Pour atteindre ces objectifs, la loi du 12 juillet 1999 fixe une règle claire : pour percevoir la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordures ménagères, il convient d'exercer au moins une partie de la compétence d'élimination des déchets ménagers, c'est-à-dire au moins la collecte des déchets (le traitement pouvant être transféré à une entité au périmètre plus large). Il est également prévu que celui qui perçoit la taxe ou la redevance peut reverser une partie du produit à l'entité plus large qui assure le traitement des déchets.

En revanche, les dispositions du code général des impôts qui permettaient à un EPCI de reverser une partie du produit de la taxe à ses communes membres, qui n'exercent plus la compétence puisqu'elles la lui ont transféré, ont été supprimées.

II. UNE RÉFORME QUI SE HEURTE À DES RÉSISTANCES

Sur le terrain, l'application de la réforme a rencontré des difficultés multiples. Pour des raisons historiques, le périmètre des structures d'élimination des déchets n'épouse pas celui des EPCI et les élus se sont parfois montrés réticents à l'idée de démanteler des structures qui fonctionnent bien. De plus, la détermination du montant d'une redevance à l'échelle du périmètre parfois très vaste d'un syndicat a pu poser des problèmes pratiques. Enfin, les EPCI qui perçoivent la taxe ou la redevance sans exercer la compétence redoutent les conséquences du nouveau système sur leur coefficient d'intégration fiscale ^{58( * )} .

Ces difficultés ont conduit le gouvernement, lors de l'examen par le Sénat du projet de loi relatif à la prise en compte du recensement général de 1999 dans la répartition des dotations de l'Etat, à déposer un amendement repoussant jusqu'au 31 décembre 2002 l'entrée en vigueur de la réforme, afin de permettre aux acteurs de terrain de s'adapter à la nouvelle donne sans être obligés d'agir dans la précipitation.

Le présent article, adopté à la suite d'une initiative conjointe de nos collègues députés Charles de Courson et Didier Migaud, proroge le délai de mise en conformité avec les nouvelles dispositions, qui est porté au 31 décembre 2002.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A l'occasion de l'examen du projet de loi relatif au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, votre commission avait soutenu le principe d'une réforme des règles de perception de la taxe et de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères.

Cependant, fidèle à son principe selon lequel l'intercommunalité ne doit pas être construite contre ses acteurs, au premier rang desquels les communes, elle a soutenu le gouvernement lorsqu'il a proposé d'accorder un délai pour l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions.

Le nouveau régime suscite l'incompréhension des acteurs de terrain. Compte tenu des enjeux croissants liés à l'exercice de la compétence d'élimination des déchets des ménages et du volume des investissements réalisés dans ce secteur par les collectivités locales, il convient d'éviter de prendre des décisions qui pourraient remettre en cause la volonté des élus locaux de s'investir dans ce domaine. Aussi, votre rapporteur général ne s'oppose pas au souhait exprimé par l'Assemblée nationale de proroger le délai mis en place au mois de décembre 1999.

En revanche, la rédaction proposée par le présent article pourrait être améliorée. En effet, les députés ont choisi de modifier le code général des collectivités territoriales et le code général des impôts dans sa rédaction antérieure à la loi du 28 décembre 1999 relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales. Votre rapporteur considère qu'il aurait été préférable de modifier les dispositions de l'article 16 de la loi du 28 décembre 1999, qui instaure le premier délai de mise en conformité avec les nouvelles règles. Il vous proposera un amendement en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 17 (nouveau)

Prise en compte de la redevance d'assainissement dans le coefficient d'intégration fiscale

Commentaire : le présent article vise à supprimer la prise en compte de la redevance d'assainissement dans le coefficient d'intégration fiscale.

I. LA RÉFORME DU MODE DE CALCUL DU COEFFICIENT D'INTÉGRATION FISCALE

Le coefficient d'intégration fiscale (CIF) est l'outil qui permet de mesurer le degré d'intégration d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

Il est obtenu en rapportant les recettes fiscales de l'EPCI à fiscalité propre à l'ensemble des recettes fiscales perçues sur son territoire par lui, ses communes membres et l'ensemble des autres EPCI (syndicats, etc.).

Jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, les recettes fiscales prises en compte pour le calcul du CIF étaient les recettes des " quatre taxes " ainsi que le produit de la taxe et de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères.

La rédaction de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales issue de l'article 105 de la loi du 12 juillet 1999 a procédé à une révision du mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale :

- le CIF est désormais minoré des dépenses de transferts, qui sont les dépenses de l'EPCI ne correspondant pas à l'exercice d'une compétence transférée par les communes ^{59( * )} . Cette modification visait à limiter les phénomène d' " intercommunalité d'aubaine " ;

- le CIF est calculé en tenant compte du produit de la redevance d'assainissement.

En retenant cette disposition, la commission mixte paritaire qui a établi le texte de la loi du 12 juillet 1999 a recherché deux objectifs. Elle a tout d'abord souhaité envoyer un signal en direction du renforcement des compétences des structures intercommunales. Constatant que l'assainissement était une compétence obligatoire pour la catégorie d'EPCI la plus intégrée, les communautés urbaines, et une compétence optionnelle pour les nouvelles communautés d'agglomération, elle a considéré que l'exercice de la compétence d'assainissement était le signe d'une intégration réussie qui méritait d'être pris en compte dans le montant des attributions de DGF, par l'intermédiaire du CIF.

Ensuite, la commission mixte paritaire a souhaité, en élargissant le champ des recettes prises en compte dans le calcul du CIF, améliorer la représentativité de cet indicateur, qui reste un instrument imparfait de mesure de l'intégration et pourrait avantageusement être remplacé par un coefficient d'intégration budgétaire.

II. LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉFORME

En pratique, la prise en compte de la redevance d'assainissement dans le CIF pour le calcul de la DGF en 2000 n'a pas eu les effets escomptés. Elle a au contraire posé trois types de difficultés :

- le recensement des redevances perçues par les EPCI n'a pu être réalisé dans des conditions satisfaisantes en raison de l'insuffisance des moyens techniques et humains des préfectures ;

- la prise en compte de la redevance d'assainissement a provoqué des variations importantes dans les coefficients d'intégration fiscale, au profit des EPCI qui perçoivent la redevance et au détriment de ceux qui ne la perçoivent pas. Or, les EPCI ne sont pas tous en mesure de décider de percevoir la redevance. L'organisation territoriale de l'assainissement est en effet très antérieure au développement de l'intercommunalité à fiscalité propre et les EPCI, ou leurs communes membres, adhèrent parfois à des syndicats qu'il faudrait alors démanteler alors qu'ils fonctionnent bien, ou sont liés à des délégataires par des contrats dont il faudrait négocier la résiliation ;

- les EPCI compétents en matière d'assainissement ne sont pas tous " égaux devant la redevance ". En effet, la compétence d'assainissement peut être exercée soit en régie, soit en affermage, soit en concession. Dans le cas de la régie, l'EPCI perçoit la redevance d'assainissement, qui peut donc être prise en compte dans le CIF. Dans les deux autres cas, c'est le délégataire qui perçoit la redevance. Elle ne peut donc pas être prise en compte dans le CIF. Dans le cas de l'affermage, le délégataire verse à l'EPCI une " surtaxe " qui, constitue en quelque sorte le loyer qu'il acquitte pour l'utilisation du réseau d'assainissement mais qui ne doit pas être considérée comme une redevance d'assainissement perçue par l'EPCI.

Au total, seuls les EPCI exerçant la compétence d'assainissement en régie voient le numérateur de leur CIF augmenter par la prise en compte de la redevance d'assainissement.

Par ailleurs, l'impact de la redevance d'assainissement sur le CIF varie selon que les communes ou les syndicats présents sur son territoire exercent ou non la compétence d'assainissement en régie. Par exemple, la prise en compte de la redevance d'assainissement serait neutre sur le CIF d'un EPCI qui ne perçoit pas la redevance si les communes et les syndicats ne perçoivent pas non plus la redevance. Si, en revanche, les communes ou un syndicat exercent la compétence en régie, et perçoivent la redevance, le dénominateur du CIF de l'EPCI diminue, et son CIF diminue aussi.

En conséquence, votre rapporteur général vous propose de ne pas s'opposer à la suppression de la prise en compte de la redevance d'assainissement dans le CIF, proposée par le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18 (nouveau)

Taxe professionnelle des syndicats d'agglomération nouvelle

Commentaire : le présent article, ainsi que l'article 19 aménagent le régime de taxe professionnelle des syndicats d'agglomération nouvelle qui gèrent une zone d'activité en commun avec une commune limitrophe.

Le présent article et l'article 19 proposent un dispositif commun qu'il apparaît plus adapté de commenter " de concert ".

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Ils modifient respectivement les articles L.5334-5 du code général des collectivités territoriales et 1609 nonies BA du code général des impôts, relatifs au régime de taxe professionnelle applicable en cas de gestion commune d'une zone d'activité par un syndicat d'agglomération nouvelle (SAN) et une commune limitrophe du SAN.

Les articles L.5334-5 du code général des collectivités territoriales et 1609 nonies BA du code général des impôts ont exactement la même rédaction. Les présents articles 18 et 19 les modifient pour préciser que, en cas de gestion commune d'une zone d'activité, " l'agglomération nouvelle se substitue à la commune pour l'application de l'ensemble des dispositions relatives à la taxe professionnelle et perçoit le produit acquitté dans la zone ".

A l'heure actuelle, le SAN perçoit la taxe professionnelle acquittée dans la zone. La répartition de ce produit et les obligations réciproques des deux parties sont fixées par délibérations concordantes de l'organe délibérant du SAN et du conseil municipal. La modification proposée ne remet pas en cause ce dispositif mais précise que, de manière générale, le SAN est compétent pour l'ensemble des dispositions relatives à la taxe professionnelle.

En outre, l'article 18 , qui modifie le code général des collectivités territoriales, comble des vides juridiques et tire les conséquences du partage du produit de la taxe professionnelle entre le SAN et la commune limitrophe sur le potentiel fiscal du SAN et de la commune, et sur la détermination de son produit de taxe professionnelle du SAN :

- le 2° de l'article 18 modifie également l'article L. 5334-5 et précise que le potentiel fiscal du SAN et de la commune limitrophe tient compte des reversements de fiscalité du SAN vers la commune. Le potentiel fiscal du SAN est donc réduit tandis que celui de la commune augmente ;

- le 3° modifie l'article L. 5334-7 et dispose que le produit de taxe professionnelle qui sert à calculer le montant des dotations de coopération versées aux communes membres est corrigé des reversements de fiscalité à la commune limitrophe ;

- le 4° modifie l'article L. 5334-9 et précise que le produit de taxe professionnelle du SAN pris en compte pour déterminer le plafond compléments de ressources qu'il verse à ses communes membres tient compte des reversements de fiscalité à la commune limitrophe ;

- le 5° modifie l'article L. 5334-16 et prévoit que le produit de taxe professionnelle du SAN pris en compte pour calculer le potentiel fiscal des communes membres tient compte des reversements de fiscalité à la commune limitrophe.

L'article 19 modifie le code général des impôts. Il précise que :

- les délibérations applicables dans la zone d'activité sont prises par le SAN ;

- les compensations de taxe professionnelle relatives à la zone d'activité (dotation de compensation de la taxe professionnelle, exonérations liées aux zonages d'aménagement du territoire et de politique de la ville, compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle) sont versées au SAN mais que, pour leur calcul, il est tenu compte des taux de la commune limitrophe pour la partie de la zone située sur le territoire de cette commune ;

- en matière d'écrêtement au profit des fonds départementaux de la taxe professionnelle, le régime applicable à la partie de la zone située sur le territoire de la commune est aligné sur celui des SAN, c'est-à-dire l'absence d'écrêtement.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Sur le fond, le dispositif proposé par les articles 18 et 19, issu d'amendements présentés par notre collègue député Daniel Vachez, répond à une nécessité technique et vise à résoudre des difficulté pratiques rencontrées par certains SAN de la région Ile-de-France. Il n'appelle pas d'objection de la part de votre rapporteur général.

Cependant, l'article 19 introduit dans l'article 1609 nonies BA la référence à une " convention " qui n'est mentionnée nulle part dans le droit actuel. Votre rapporteur général vous proposera un amendement précisant la nature de cette convention.

Sur la forme, la rédaction proposée suscite des difficultés au regard des principes qui doivent être respectés en matière de codification. La codification d'une même disposition dans deux codes différents, comme c'est le cas actuellement pour les articles 1609 nonies BA du code général des impôts et L. 5334-5 du code général des collectivités territoriales, constitue déjà une entorse au principe selon lequel les dispositions législatives ne sont codifiées qu'une seule fois (elles peuvent figurer dans plusieurs codes, mais seulement " pour information ", le code " suiveur " indiquant explicitement quel est le code " pilote ").

Les présents articles 18 et 19 vont plus loin en ne modifiant pas de la même façon les articles des deux codes. Si ces articles étaient adoptés en l'état, les rédactions des deux codes commenceraient de diverger, sans que l'on sache quelle est la rédaction de référence. Aussi, il semble préférable de réserver les dispositions figurant actuellement dans les deux codes au seul code général des impôts, puisque ce sont des dispositions fiscales. Votre rapporteur général vous proposera des amendements visant à éviter les divergences de rédaction entre les deux codes et à répartir entre ces codes les dispositions qui relèvent de l'un et de l'autre.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 19 (nouveau)

Taxe professionnelle des syndicats d'agglomération nouvelle

Commentaire : le présent article, ainsi que l'article 18, aménagent le régime de taxe professionnelle des syndicats d'agglomération nouvelle qui gèrent une zone d'activité en commun avec une commune limitrophe.

Le présent article et l'article 18 proposent un dispositif commun qu'il apparaît plus adapté de commenter " de concert ". Les observations de votre commission figurent donc sous le commentaire de l'article 18 du présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 20 (nouveau)

Modalités particulières d'évaluation des ressources pour l'attribution d'aides personnelles au logement

Commentaire : le présent article a pour objet de permettre des modalités particulières d'évaluation des ressources pour le calcul des aides au logement en faveur des demandeurs de moins de vingt-cinq ans non titulaires d'un contrat à durée indéterminée.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE CALCUL DES RESSOURCES SERVANT DE BASE A L'OCTROI DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

Les revenus pris en compte pour le calcul des aides au logement sont les revenus catégoriels nets perçus par le bénéficiaire et son conjoint pendant l'année civile de référence (n-1), c'est-à-dire celle précédant la période de paiement, période qui s'étend du 1er juillet de l'année n au 30 juin de l'année suivante.

Depuis le 1er février 1997, en application des décrets du 30 janvier 1997 ^{60( * )} , les revenus des demandeurs font toutefois l'objet d'une évaluation forfaitaire dans deux cas :

- lorsque les demandeurs, exerçant une activité professionnelle, déclarent des ressources inférieures ou égales à 812 fois le Smic brut horaire au 31 décembre de l'année de référence, soit 32.659 francs jusqu'au 1er juillet 2000 ;

- lorsque les demandeurs déclarent n'avoir disposé d'aucun revenu imposable au titre de l'année de référence.

Dans ces deux cas, l'évaluation forfaitaire est établie sur la base des ressources perçues au moment de l'attribution de l'aide si la personne est salariée , soit 12 fois la rémunération mensuelle perçue (avec les abattements prévus au code général des impôts), ou un forfait basé sur la valeur du Smic horaire brut pour un travailleur indépendant .

B. LES DIFFICULTES POSEES PAR L'EVALUATION FORFAITAIRE DES RESSOURCES

La mise en oeuvre d'une évaluation forfaitaire des ressources a permis, dans nombre de cas, d'obtenir une appréciation plus juste de la situation réelle des demandeurs d'aides au logement.

Toutefois, elle n'est pas sans poser quelques problèmes pour les personnes en situation précaire, auxquelles on attribue un revenu annuel forfaitaire sur la seule base de leurs revenus au moment de la demande d'allocation. En cas de changement de situation en cours d'année (fin d'un contrat à durée déterminée notamment), le demandeur peut se trouver en difficulté.

Cette situation n'a pas échappé aux parlementaires. L'an dernier, notre collègue Jacques Pelletier, rapporteur spécial de la commission des finances pour les crédits du logement, avait posé une question écrite au secrétaire d'Etat au logement sur ce sujet ^{61( * )} . Il lui avait été répondu que des mesures précises allaient être prises, avec une application dès le 1er janvier 2000 ^{62( * )} .

Malgré ces affirmations, il apparaît aujourd'hui qu'une disposition législative est nécessaire pour que les aménagements indiqués puissent être mis en oeuvre. Le présent article, introduit par voie d'amendement gouvernemental à l'Assemblée nationale, a pour objet de permettre la mise en oeuvre de dispositions spécifiques en faveur des jeunes de moins de vingt-cinq ans ne bénéficiant pas d'une situation stable.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article a pour objet de permettre au pouvoir réglementaire de déroger au droit général en matière de calcul des ressources ouvrant droit aux aides au logement, pour les demandeurs de moins de vingt-cinq ans qui ne bénéficient pas d'un contrat à durée indéterminée

Actuellement, si le barème des aides au logement est défini par voie réglementaire, la loi précise un nombre limité de critères à prendre en compte pour le calcul des ressources des demandeurs d'aides au logement, à savoir :

- la situation de famille du demandeur et le nombre de personnes à charge ;

- les ressources du demandeur et des personnes du foyer ;

- le montant du loyer ou du remboursement des prêts pour l'acquisition du logement.

Le présent article introduit une disposition supplémentaire avec une possibilité de dérogation pour les demandeurs remplissant les deux conditions suivantes : être âgés de moins de vingt-cinq ans et ne pas disposer d'un contrat à durée indéterminée. Ces deux conditions ont été retenues avec l'objectif de viser les personnes ne pouvant bénéficier du revenu minimum d'insertion (RMI) et susceptibles de connaître une perte brutale de ressources.

Le I. du présent article modifie dans ce sens l'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation relatif au calcul de l'aide personnalisée au logement.

Le II. de l'article insère les mêmes dispositions après l'article L. 542-5 du code de la sécurité sociale relatif à l'allocation de logement familiale.

Le IV . de l'article insère les mêmes dispositions dans l'article L. 831-4 du code de la sécurité sociale relatif au calcul de l'allocation de logement social .

Le III. de l'article insère une référence au nouvel article L. 542-5-1 dans les dispositions relatives aux départements d'outre-mer (article L. 755-21 du code de la sécurité sociale). Il comporte toutefois une erreur rédactionnelle à laquelle votre rapporteur proposera de remédier.

Le V. de l'article abroge l'article L. 831-5 du code de la sécurité sociale selon lequel le droit à l'allocation de logement était maintenue pour tout allocataire salarié se trouvant dans l'impossibilité justifiée d'exercer une telle activité. Il s'agit d'une disposition devenue inutile depuis le " bouclage " des aides au logement et la suppression du lien entre l'octroi des aides au logement et l'exercice d'une activité salariée.

Le présent article devrait permettre la publication de mesures réglementaires précises qui, si l'on en juge par les réponses écrites aux parlementaires et le rapport au Premier ministre établi par le ministère de l'équipement, des transports et du logement, devraient être les suivantes : " les ressources annuelles prises en compte pour le calcul de l'aide au logement de tout jeune salarié, de moins de 25 ans et en situation précaire, seront reconstituées en multipliant par 9 et non plus par 12 la rémunération mensuelle perçue au moment de leur entrée dans les lieux, ce qui augmentera d'environ 25 % le montant de l'aide versée. Par ailleurs, possibilité leur est offerte de demander une révision de leur aide en cas de diminution de moins de 10 % de leurs ressources prises en considération, au moins quatre mois plus tôt, à l'ouverture du droit, au renouvellement du droit ou lors de la révision précédente " ^{63( * )} .

Au total, le coût de ces mesures devrait être compris entre 20 et 25 millions de francs.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Le présent article a pour objectif de mieux prendre en compte la situation des allocataires d'aides au logement, afin d'éviter des situations d'injustice.

On peut toutefois regretter l'étroitesse de la voie suivie. En effet, cet article apparaît comme une mesure très ponctuelle, destinée à régler des situations spécifiques, sans réforme d'ensemble.

Or, le système des aides au logement requiert bien davantage qu'une mesure ponctuelle.

Il faut rappeler qu'un groupe de travail prévu par la convention d'objectifs et de gestion signée par l'Etat et la CNAF le 14 mai 1997 a entamé des travaux sur ce thème depuis mars 1998. Il a remis un premier rapport d'étape au gouvernement en avril 1999, et devrait prochainement rendre ses conclusions.

Il apparaît donc étrange qu'une légère modification du régime des aides personnelles au logement intervienne quelques semaines avant la réforme d'ensemble annoncée par le gouvernement.

D'autre part, dans son rapport sur le budget du logement pour 2000, notre commission des finances appelait à une réforme d'envergure ^{64( * )} :

" Le secrétariat d'Etat au logement reconnaît lui-même la nécessité de réformer rapidement les aides personnelles au logement, pour plusieurs raisons :

- le système souffre d'une trop grande complexité , " résultat d'une stratification progressive au cours des 40 dernières années de différentes mesures ". C'est ainsi que coexistent plusieurs barèmes et qu'à charges de logement, ressources et situations familiales égales, les ménages ne perçoivent pas le même montant d'aide ;

- il souffre également d'un " dysfonctionnement majeur " dû au fait que les ressources prises en compte pour le calcul des aides sont les ressources imposables. En conséquence les titulaires de minima sociaux, non soumis à l'impôt, bénéficient d'aides de montant plus élevé que les personnes qui perçoivent de petits revenus d'activité. Le ministère reconnaît lui-même " que cette situation est injuste, et qu'elle n'incite pas à la reprise d'une activité déclarée " ;

- la précarité du travail n'est pas correctement prise en compte . La réglementation des aides prévoit qu'elles puissent être révisées en cours de période de paiement lorsqu'un événement grave vient bouleverser la situation familiale (décès, divorce, séparation), personnelle (admission au bénéfice d'une pension d'invalidité ou à l'allocation aux adultes handicapés, longue maladie...) ou professionnelle (chômage, admission à une pension de retraite...) entraînant l'arrêt total de l'activité professionnelle, mais pas en cas de diminution de l'activité professionnelle (travail moins rémunéré, temps partiel).

Pour toutes ces raisons, votre rapporteur spécial insiste sur la nécessité de mener, dans un contexte économique aujourd'hui favorable, une politique de réforme des aides personnelles au logement, de nature notamment à inciter à la reprise d'une activité professionnelle. "

Votre rapporteur général note que le présent article n'aborde que le thème de la précarité, et sans doute pas complètement. Il regrette que les dispositions du présent article ne s'inscrivent pas dans un dispositif d'ensemble, permettant notamment de mettre fin à certaines trappes à inactivités.

Toutefois, sous réserve d'un amendement rédactionnel, il ne vous proposera pas de bouleverser l'économie du présent article, avant de connaître les conclusions du groupe de travail mis en place entre l'Etat et la CNAF.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 21 (nouveau)

Amélioration de l'information du Parlement sur les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale

Commentaire : le présent article tend à clarifier et à enrichir les documents budgétaires présentant les relations financières entre l'Etat et la Sécurité sociale.

I. UNE INFORMATION ÉPARSE ET APPARUE PROGRESSIVEMENT

Le souci d'annexer aux documents budgétaires fournis pour l'information du Parlement des données relatives aux finances sociales est apparu dans la loi de finances rectificative pour 1995 (loi n° 95-885 du 4 août 1995) qui, à son article 33, indique : " le Gouvernement présente chaque année un document récapitulant, pour les deux derniers exercices, les montants constatés ou estimés :

- des crédits inscrits au budget général et au budget annexe des prestations sociales agricoles, présentés par titre et par chapitre, ainsi que des dépenses effectives ;

- des impositions de toute nature affectées à des organismes de sécurité sociale ;

- des dépenses fiscales à finalité sociale ;

qui constituent l'effort financier de l'Etat en faveur de la protection sociale.

Ce document présente également les montants prévisionnels des mêmes crédits et impositions pour l'exercice budgétaire en cours d'exécution ainsi que pour le projet de loi de finances de l'année ".

Par ailleurs, la loi de règlement définitif du budget de 1994 a prévu à son article 18 que " le produit pour l'exercice en cours et pour l'exercice suivant de chacune des impositions de toutes natures affectées à les organismes de sécurité sociale fait l'objet d'une évaluation dans une annexe du projet de loi de finances de l'année " .

A ces documents particuliers, s'ajoutent d'autres informations sur les liens entre finances sociales et finances de l'Etat : le rapport économique et financier et les annexes au projet de loi de financement de la sécurité sociale.

II. UNE MESURE DE CLARIFICATION

L'amendement du gouvernement, complété par des sous-amendements de la commission des finances de l'Assemblée nationale, fusionne les informations prévues par les textes en vigueur dans les deux jaunes sur l'effort social de la Nation et sur les produits et taxes affectés à la Sécurité sociale au sein d'un même document, en y ajoutant de nouvelles informations, pour la dernière année connue mais aussi pour l'année en cours et celle à venir :

" - les contributions de l'Etat employeur ;

- les flux liés à la mise en oeuvre des politiques menées par l'Etat ;

- les subventions versées par l'Etat à des régimes de protection sociale ou à des organismes concourant à leur financement et le rôle de ces subventions dans l'équilibre financier de ces régimes ou de ces organismes ;

- les impositions de toute nature affectées à ces régimes ou à ces organismes ;

- les garanties d'emprunt accordées par l'Etat à ces régimes ou à ces organismes et une évaluation des engagements financiers supportés par l'Etat du fait de ces garanties ;

- les créances et dettes réciproques, à court, moyen ou long terme, entre l'Etat et ces régimes ou ces organismes, évaluées à la date du dernier exercice clos ".

Par coordination, l'article abroge les dispositions existantes.

Par ailleurs, le présent article étend la portée de l'annexe instaurée par la loi de finances rectificative pour 1985 (loi n° 85-1403 du 30 décembre 1985) qui prévoyait, à son article 1 ^er , que " le produit, pour la dernière année connue, de chacun des impôts autres que les taxes parafiscales visées par le 4° de l'article 32 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, affectés aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir fait l'objet d'une évaluation dans l'annexe des voies et moyens du projet de loi de finances de l'année. Ce document présente également les conditions d'utilisation de chacun de ces produits ". En effet, elle précise cette obligation en l'appliquant non seulement à " la dernière année connue " mais aussi à l'année en cours et à l'année à venir.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UNE CLARIFICATION UTILE MAIS INCOMPLÈTE

1. Un premier pas...

Votre commission rappellera qu'il convient d'avoir une vision globale et consolidée des finances publiques, ce qui inclut au premier chef les finances sociales dont la sphère de prélèvements et de dépenses dépasse désormais celle de l'Etat. C'est en outre une exigence dictée par l'Union européenne.

Votre commission n'a pas attendu le collectif 2000 pour prendre des initiatives. Elle a, lors de la discussion des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2000, réclamé davantage d'informations sur les liens entre les deux textes et, au-delà, sur les liens entre les finances sociales et les finances de l'Etat. Elle a, conjointement avec votre commission des affaires sociales, demandé la tenue d'un débat d'orientation budgétaire consolidé faisant intervenir le Premier ministre, le ministre de l'économie et des finances et la ministre de l'emploi et de la solidarité. Elle a donné un avis favorable à un amendement proposé par le groupe des Républicains indépendants demandant de disposer de comptes consolidés. Elle a fait adopter au cours du collectif budgétaire 1999 un amendement renforçant le contenu des documents budgétaires transmis au Parlement et comprenant, notamment, " la situation consolidée des comptes des administrations publiques centrales et des administrations de sécurité sociale " . Elle a, par la voix de son rapporteur pour avis de la loi de financement de la sécurité sociale, mis en lumière de nombreux dysfonctionnement dans la coordination des deux textes financiers soumis au Parlement.

Elle se réjouit de voir, enfin, le gouvernement et l'Assemblée nationale, la rejoindre dans sa volonté d'une meilleure clarté des comptes publics et sociaux. Elle tient cependant à émettre quelques réserves quant au texte du dispositif et à la méthode retenue.

2....encore incomplet et imprécis

On peut tout d'abord s'interroger sur la qualité de la rédaction proposée par le gouvernement à l'Assemblée nationale.

Alors que les documents fournis au Parlement figurent aux articles 163 et 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, le gouvernement n'a pas rattaché sa proposition à ce texte. Cela lui aurait pourtant donné une cohérence juridique et une autorité certaine.

Par ailleurs, dans le premier alinéa du I du texte proposé par le présent article, la formule " un rapport annexé au projet de loi de finances " manque de précision dans la mesure où rien ne précise qu'il s'agit bien du projet de loi de finances de l'année.

De même, les termes de " bilan des relations financières entre l'Etat et la protection sociale " ne paraissent pas les plus opportuns dans la mesure où il n'existe pas à proprement parler de champ juridiquement défini de la " protection sociale ". Par ailleurs, pour ne s'en tenir qu'au troisième alinéa du I, la référence aux " flux liés à la mise en oeuvre des politiques menées par l'Etat " semble trop évasive. Rien n'est dit non plus sur la date exacte de dépôt de cette annexe nouvelle, dont on pourrait, au moins, souhaiter qu'elle intervienne en même temps que le rapport économique et financier.

Votre commission s'étonne également de l'énumération retenue qui est muette sur les comptes consolidés, muette sur les hypothèses de finances sociales dans le cadre des obligations européennes, muette sur les relations financières précises et exactes entre la loi de financement et la loi de finances de l'année. Il conviendrait donc d'ajouter à la liste des informations un bilan sur ces dernières pour éviter que ne se reproduisent les regrettables dysfonctionnements observés lors des discussions de l'automne dernier.

B. QU'IL CONVIENT D'ADOPTER

1. Une clarification prématurée ?

Le gouvernement et les commissions des finances des deux assemblées ont entamé, de manière autonome, des réflexions sur la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Au Sénat, le groupe de travail constitué autour du Président Alain Lambert s'attache ainsi, depuis plusieurs mois, à réfléchir à cette question. Cette réforme de l'ordonnance organique, annoncée d'ailleurs par le Premier ministre et le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, sera le moment privilégié pour une révision complète des articulations entre les différents textes financiers, et de l'information du Parlement.

Alors que le Sénat avait adopté à l'initiative de votre commission lors de l'examen du collectif budgétaire, un amendement tendant, lui aussi, à améliorer cette information, le rapporteur général de l'Assemblée nationale avait estimé cette disposition " prématurée ".

En l'absence de documents du gouvernement ou de l'Assemblée nationale sur la réforme de l'ordonnance organique, il peut dès lors toujours sembler " prématuré " de légiférer en la matière. De plus, alors que chacun affirme son souhait de réformer rapidement le texte fondateur de nos finances publiques, un ajout supplémentaire et partiel ne pourrait que rendre le paysage législatif en la matière un peu plus flou.

2. Saluer l'initiative

Il convient cependant de reconnaître que cet article va dans la bonne direction, tracée depuis longtemps par votre commission et que rejoint l'Assemblée nationale.

Si le dispositif reste encore inachevé, la future et prochaine réforme de l'ordonnance organique constituera, mieux qu'un collectif budgétaire examiné dans l'urgence, le lieu le mieux adapté pour le revoir et le parfaire.

Celle-ci permettra une réforme plus globale de l'ensemble de l'information dont dispose le Parlement et des relations financières étroites entre la Sécurité sociale et l'Etat, la loi de financement et la loi de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.