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TITRE VII
DE LA DÉMOCRATIE LOCALE
ET DE L'ÉVOLUTION DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

Ce titre, qui comprend un article unique, a pour objet d'instituer, dans les régions d'outre-mer monodépartementales, un Congrès réunissant le conseil général et le conseil régional et ayant vocation à formuler des propositions d'évolution institutionnelle.

Il s'agit là de la mise en oeuvre de l'une des principales propositions du rapport élaboré par MM. Claude Lise et Michel Tamaya.

Estimant qu' " à défaut de pouvoir modifier l'article 73 de la Constitution ", les changements institutionnels, y compris la simple mise en place d'une assemblée unique, ne pourraient être mis en oeuvre dans l'immédiat, MM. Claude Lise et Michel Tamaya ont néanmoins constaté la nécessité d'une plus grande coopération entre les collectivités régionale et départementale et souhaité permettre l'engagement d'un processus d'évolution institutionnelle. Cette double préoccupation les a conduit à proposer la mise en place d'une nouvelle institution : le Congrès, réunion des deux assemblées délibérantes, qui aurait eu pour compétences :

- d'une part, de coordonner l'action des deux assemblées pour gérer les compétences partagées dans les domaines des transports, du logement et de l'aménagement du territoire ;

- et, d'autre part, d'initier le processus conduisant à une éventuelle évolution statutaire en adressant au Gouvernement des propositions en ce sens.

Le Gouvernement a repris à son compte cette proposition de création d'un Congrès. Cependant, il a souhaité limiter les prérogatives du Congrès au seul pouvoir de proposition en matière statutaire, afin d'éviter de lui donner le caractère d'une assemblée permanente. La création d'une assemblée permanente nouvelle dans les seuls départements d'outre-mer est en effet apparue susceptible de présenter de sérieux risques d'inconstitutionnalité, eu égard à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, selon laquelle les adaptations prévues à l'article 73 de la Constitution ne sauraient avoir pour effet de conférer aux départements d'outre-mer une " organisation particulière " prévue par l'article 74 de la Constitution pour les seuls territoires d'outre-mer39(*).

A titre personnel, votre rapporteur considère que la création d'un Congrès aurait pu constituer un moyen de rechercher une évolution institutionnelle adaptée. Cette proposition lui paraissait donc mériter un examen attentif, quitte à envisager d'en modifier les modalités et notamment l'appellation peu heureuse de Congrès, source de confusion avec le Congrès du Parlement se réunissant à Versailles, voire avec le Congrès américain.

Cependant, votre commission des Lois constate que le projet de création du Congrès est loin de faire l'unanimité, et notamment qu'il a suscité l'avis défavorable de six des huit assemblées locales concernées. Elle souligne en outre que la procédure envisagée serait particulièrement lourde : réunion solennelle du conseil général et du conseil régional en Congrès, puis délibération de ces deux assemblées sur les propositions du Congrès, et ensuite transmission au Premier ministre en vue d'une éventuelle consultation de la population locale.

Votre commission considère que cette procédure risque d'être difficile à faire fonctionner et d'aboutir de fait à la création d'une troisième assemblée dont le rôle serait ambigu. Elle s'interroge par ailleurs sur sa constitutionnalité.

Aussi votre commission vous propose-t-elle d'adopter un amendement de suppression du titre VII du projet de loi qui comporte un article unique, l'article 39 prévoyant la création d'un Congrès dans les régions monodépartementales.

Article 39
(art. L. 5911-1 à L. 5916-1 du code général des collectivités territoriales)
Création d'un Congrès
dans les régions monodépartementales d'outre-mer

Cet article tend à insérer à la fin de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales, consacrée à la coopération locale, un livre IX nouveau intitulé " Dispositions particulières aux départements et aux régions d'outre-mer " et composé d'un titre unique intitulé " Le Congrès ", comprenant 12 articles nouveaux répartis en six chapitres.

Article L. 5911-1 du code général des collectivités territoriales
Composition du Congrès

Le texte proposé pour cet article unique d'un chapitre premier intitulé " Composition " tend à la création d'un Congrès " dans les régions d'outre-mer qui comprennent un seul département ". Dans la mesure où l'article 38 du projet de loi prévoit la création d'un deuxième département à la Réunion, le Congrès ne serait donc institué que dans les seuls départements français d'Amérique.

Le Congrès serait composé des conseillers généraux et des conseillers régionaux ; y siégeraient en outre, avec voix consultative, les parlementaires non membres du conseil général, ni du conseil régional.

A l'initiative de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a précisé que chaque membre du Congrès ne pourrait disposer que d'une seule voix délibérative, même s'il était à la fois membre du conseil général et membre du conseil régional.

Article L. 5912-1 du code général des collectivités territoriales
Convocation du Congrès

Inséré au début d'un chapitre II intitulé " Fonctionnement ", le texte proposé pour cet article définit les modalités de convocation du Congrès.

Celui-ci n'ayant pas le caractère d'une assemblée permanente, il ne se réunirait pas régulièrement dans le cadre de sessions périodiques, mais uniquement à l'initiative du conseil général ou du conseil régional, sur un ordre du jour déterminé par une délibération prise à la majorité des suffrages exprimés des membres de cette assemblée ; bien entendu, il ne pourrait se réunir concomitamment aux séances de l'une ou l'autre des deux assemblées.

Le texte proposé prévoit en outre l'envoi aux membres du Congrès, au moins dix jours francs avant sa réunion, d'une convocation accompagnée d'un rapport sur chacun des points inscrits à l'ordre du jour. Conformément aux dispositions prévues à l'article L. 5913-1, il appartiendrait au Président du Congrès, c'est-à-dire alternativement au président du conseil général et au président du conseil régional, de procéder à cette convocation.

Article L. 5912-2 du code général des collectivités territoriales
Publicité des séances du Congrès

Le texte proposé pour cet article constitue la transposition au Congrès des dispositions de l'article L. 3121-11 du code général des collectivités territoriales relatif à la publicité des séances du conseil général : il pose le principe de la publicité des séances du Congrès, sous réserve de la faculté de siéger à huis clos après décision, à la majorité absolue des membres présents ou représentés, sur une demande de cinq membres ou du président ; est en outre prévue la possibilité d'une retransmission audiovisuelle des séances.

Le texte initial du projet de loi précisait par ailleurs que le Congrès établirait son règlement intérieur. Cependant, à l'initiative de M. Camille Darsières, et avec l'avis favorable de M. Jérôme Lambert, rapporteur, l'Assemblée nationale a supprimé cette disposition, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'Assemblée, estimant qu'il appartiendrait à chaque Congrès d'établir son règlement intérieur, sans qu'il soit indispensable de rendre celui-ci obligatoire en l'inscrivant dans la loi.

Article L. 5912-3 du code général des collectivités territoriales
Police du Congrès

Le texte proposé pour cet article reproduit exactement les dispositions de l'article L. 3121-12 du code général des collectivités territoriales, relatif au pouvoir de police du président du conseil général ; il permet ainsi au président du Congrès de faire expulser toute personne troublant l'ordre, ainsi que de saisir le procureur de la République d'éventuels crimes ou délits commis au cours des séances.

Article L. 5912-4 du code général des collectivités territoriales
Procès-verbaux des séances

Le texte proposé pour cet article s'inspire des dispositions des articles L. 3121-13 et L. 3121-17 du code général des collectivités territoriales relatives à la rédaction et à la publicité des procès-verbaux du conseil général : il prévoit en effet la rédaction d'un procès-verbal de chaque séance, sa publication et sa communication à tout contribuable ou électeur du département en faisant la demande.

Cependant, compte tenu de la spécificité du Congrès, une disposition nouvelle est ajoutée pour prévoir la transmission des procès-verbaux au conseil général et au conseil régional.

Article L. 5913-1 du code général des collectivités territoriales
Président du Congrès

Inséré au début d'un chapitre III intitulé " Le président ", le texte proposé pour cet article prévoit une présidence alternée du Congrès par le président du conseil général et le président du conseil régional, avec changement de présidence chaque semestre. Ce système de présidence tournante permet d'éviter de prévoir l'élection d'un président spécifique au Congrès, tout en assurant un équilibre entre les deux assemblées qui le composent.

Le texte proposé précise en outre qu'en cas d'empêchement du président, celui-ci serait remplacé par un vice-président ou un membre de l'assemblée à laquelle il appartient, dans les conditions respectivement prévues par les articles L. 3122-2 et L. 4133-2 du code général des collectivités territoriales, pour la présidence du conseil général et du conseil régional.

Article L. 5913-2 du code général des collectivités territoriales
Secrétariat du Congrès

Le texte proposé pour cet article prévoit que l'assemblée dont le président est issu devrait mettre à la disposition du Congrès les moyens nécessaires à son fonctionnement afin notamment d'assurer le secrétariat des séances.

Le Congrès n'aurait donc pas de services propres, ses moyens de fonctionnement lui étant alternativement fournis par le conseil général et le conseil régional.

Article L. 5914-1 du code général des collectivités territoriales
Garanties attachées à la qualité de membre du Congrès

Le texte proposé pour cet article, inséré dans un chapitre IV intitulé " Garanties attachées à la qualité de membre du Congrès ", a pour objet de rendre applicables aux membres du Congrès les garanties dont ils bénéficient lorsqu'ils siègent dans leur assemblée d'origine, à savoir :

- l'obligation pour l'employeur de permettre à l'élu de participer aux séances plénières et aux réunions de commission (cf. art. L. 3123-1 et L. 4135-1 du code général des collectivités territoriales) ;

- le bénéfice accordé à l'élu d'un crédit d'heures forfaitaire trimestriel pour préparer les réunions (cf. art. L. 3123-2 et L. 4135-2 du code général des collectivités territoriales) sous réserve du plafonnement du temps total d'absence (pour les réunions et en vertu du crédit d'heures) à la moitié de la durée légale du travail pour une année civile (cf. art. L. 3123-3 et L. 4135-3 du code général des collectivités territoriales) ;

- l'assimilation de ces absences à une durée de travail effective pour la détermination des congés payés et des prestations sociales, ainsi que pour la prise en compte de l'ancienneté dans l'entreprise, aucune modification du contrat de travail ne pouvant être effectuée par l'employeur en raison de ces absences (cf. art. L. 3123-5 et L. 4135-5 du code général des collectivités territoriales) ;

- et l'interdiction de tout licenciement, déclassement professionnel ou sanction disciplinaire, qui serait justifié par ces absences (cf. art. L. 3123-6 et L. 4135-6 du code général des collectivités territoriales).

Article L. 5915-1 du code général des collectivités territoriales
Compétences du Congrès

Le texte proposé pour cet article, placé au début d'un chapitre V intitulé " Rôle du Congrès ", définit les compétences du Congrès.

Selon sa rédaction telle qu'elle a été précisée par l'Assemblée nationale sur la proposition de sa commission des Lois, le Congrès aurait vocation à délibérer :

- de toute proposition d'évolution institutionnelle et plus particulièrement ;

- de toute proposition relative à de nouveaux transferts de compétences de l'Etat vers le département et la région concernés ;

- ainsi que de toute modification de la répartition des compétences entre ces collectivités locales.

Ainsi que l'ont souhaité MM. Claude Lise et Michel Tamaya, le Congrès pourrait donc être à l'initiative d'un processus conduisant à une éventuelle évolution statutaire. Cependant, ce pouvoir de proposition d'évolution institutionnelle constitue la seule compétence conférée au Congrès par le projet de loi.

Article L. 5915-2 du code général des collectivités territoriales
Transmission des propositions du Congrès au conseil général,
au conseil régional et au Premier ministre

Le texte proposé pour cet article prévoit la transmission des propositions d'évolution institutionnelle adoptées par le Congrès au conseil général et au conseil régional.

L'Assemblée nationale a précisé, suivant la proposition de sa commission des Lois et de M. Ernest Moutoussamy, que cette transmission devrait être faite dans un délai de quinze jours francs et, suivant la proposition de Mme Christiane Taubira-Delannon, que le conseil économique et social régional et le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement devraient être consultés avant que le conseil général et le conseil régional ne délibèrent sur les propositions du Congrès.

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a en outre prévu que les propositions du Congrès seraient également transmises au Premier ministre (alors que le projet de loi initial ne prévoyait la transmission au Premier ministre que des seules délibérations du conseil général et du conseil régional sur les propositions du Congrès).

Article L. 5913-3 du code général des collectivités territoriales
Délibérations du conseil général et du conseil régional
sur les propositions du Congrès

Le texte proposé pour cet article prévoit l'obligation pour le conseil général et le conseil régional de délibérer sur les propositions qui leur sont transmises par le Congrès.

A l'initiative de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a prévu que leurs délibérations seraient ensuite systématiquement transmises au Premier ministre par le président de l'assemblée intéressée (alors que dans le projet de loi initial, cette transmission ne constituait qu'une simple faculté).

Le texte proposé prévoit en outre l'obligation pour le Premier ministre d'accuser réception de ces délibérations dans les quinze jours et de fixer le délai dans lequel il entend leur apporter une réponse.

En revanche, contrairement à ce qu'ont souhaité MM. Claude Lise et Michel Tamaya, le texte ne fixe pas lui-même ce dernier délai, ce qui pourrait être considéré par le Conseil constitutionnel comme une injonction au Gouvernement contraire à la Constitution. Le Conseil constitutionnel a en effet considéré, dans une décision n° 91-290 DC du Conseil constitutionnel en date du 9 mai 1991, que " le législateur ne saurait, sans excéder la limite de ses pouvoirs, enjoindre au Premier ministre de donner une réponse dans un délai déterminé à une proposition de modification de la législation ou de la réglementation, émanant de l'organe délibérant d'une collectivité locale ".

Article L. 5916-1 du code général des collectivités territoriales
Consultation des populations intéressées

Le texte proposé pour cet article, inséré dans un chapitre VI intitulé " Consultation des populations ", prévoit la possibilité pour le Gouvernement, au vu des propositions adoptées par le Congrès et des délibérations du conseil général et du conseil régional sur ces propositions, de déposer un projet de loi organisant la consultation de la population du département d'outre-mer concerné sur une évolution institutionnelle proposée par le Congrès.

Cette disposition répond aux préoccupations exprimées dans leur rapport par MM. Claude Lise et Michel Tamaya, qui souhaitaient que les populations locales soient consultées avant qu'un processus de révision institutionnelle ne soit engagé.

Cependant, même si les résultats d'une consultation effectuée dans ce cadre ne sauraient avoir de valeur contraignante pour le Gouvernement, on peut s'interroger sur la constitutionnalité d'une consultation à caractère référendaire de la population d'une département d'outre-mer sur son avenir statutaire.

Certes, le Conseil constitutionnel a récemment admis, dans sa décision n° 2000-428 DC du 4 mai 2000, la conformité à la Constitution de la loi organisant une consultation de la population de Mayotte sur l' " accord sur l'avenir de Mayotte ", mais il s'agissait là d'une collectivité territoriale à statut particulier, assimilée par le Conseil constitutionnel à un territoire d'outre-mer au sens du deuxième alinéa du Préambule de la Constitution de 195840(*), et non d'un département d'outre-mer. En tout état de cause, la question posée devrait répondre à la double exigence de clarté et de loyauté de la consultation imposée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Outre ces interrogations sur la constitutionnalité du dispositif prévu par l'article 39 du projet de loi, votre commission constate qu'il soulève de vives controverses et craint qu'il soit difficile de le faire fonctionner efficacement. Elle considère en outre qu'elle risque d'aboutir à la création d'une troisième assemblée au rôle ambigu.

Votre commission vous propose donc d'adopter un amendement de suppression de l'article 39 du projet de loi.

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