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Projet de loi organique relatif à l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats outre-mer

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Parlement a été saisi de deux textes tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives :

- Un projet de loi ordinaire, sur lequel le Gouvernement avait déclaré l'urgence, concernant, d'une part, les assemblées parlementaires et, d'autre part, les assemblées locales de métropole et d'outre-mer.

Le Conseil constitutionnel, saisi sur ce texte par plus de 60 sénateurs qui contestaient, non le principe constitutionnel de parité, mais les modalités retenues pour sa mise en oeuvre législative, a rendu sa décision le 30 mai 20001(*).

Votre rapporteur constate que cette décision déclare contraires à la Constitution les dispositions étrangères au texte initial introduites par l'Assemblée nationale en dépit de l'opposition du Sénat, concernant en particulier l'abaissement à 2.500 habitants du seuil d'application du mode de scrutin proportionnel pour les élections municipales.

- Un projet de loi organique, pour lequel la procédure d'urgence n'a pas été engagée, portant exclusivement sur les assemblées territoriales de la Polynésie française, de Wallis et Futuna et de Nouvelle-Calédonie.

Ce projet de loi organique est soumis à l'examen du Sénat en nouvelle lecture, après l'échec de la commission mixte paritaire, réunie le 9 mai 2000.

Deux articles de ce texte ont été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées :

- dès la première lecture, l'article 4, prévoyant l'application du texte à l'occasion du prochain renouvellement intégral des assemblées territoriales concernées ;

- en deuxième lecture, l'article 1er, relatif à l'assemblée territoriale de la Polynésie française, selon lequel chaque liste de candidats devrait comporter un nombre égal de candidats de chaque sexe à une unité près, sans règles supplémentaires sur l'ordre de présentation des candidats.

Dans ces conditions, la commission mixte paritaire n'a examiné que les articles 2 et 3 concernant Wallis et Futuna et la Nouvelle-Calédonie pour lesquels les deux assemblées n'étaient pas parvenues à un texte identique, prenant acte du vote identique des deux assemblées sur la Polynésie française (article 1er).

De même, la nouvelle lecture du présent projet de loi organique aurait dû porter sur les deux articles restant en discussion (Nouvelle-Calédonie et Wallis et Futuna).

Pourtant, l'Assemblée nationale est revenue sur l'accord entre les deux assemblées pour la Polynésie française, en imposant à cette collectivité, comme aux deux autres, une stricte alternance entre les candidats de chaque sexe.

Votre commission des Lois s'est interrogée sur l'analyse que ferait le Conseil constitutionnel, obligatoirement saisi sur le projet de loi organique, sur la régularité de la procédure législative suivie par l'Assemblée nationale et sur sa conformité à la Constitution.

Enfin, votre commission des Lois a constaté que les débats et les votes intervenus, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, démontraient pour le moins une interrogation sur les difficultés prévisibles d'application de règles très contraignantes dans les collectivités d'outre-mer.

I. LA POSITION DU SÉNAT AU COURS DES LECTURES PRÉCÉDENTES : UNE MISE EN oeUVRE DU PRINCIPE DE PARITÉ SANS CONTRAINTES EXCESSIVES ET DES INTERROGATIONS SUR L'APPLICABILITÉ DU DISPOSITIF EN OUTRE-MER

A. LE RAPPEL DE LA POSITION DU SÉNAT SUR LA MISE EN oeUVRE LÉGISLATIVE DU PRINCIPE DE PARITÉ

Reprenant, pour l'essentiel, le dispositif équilibré prévu dans les projets de loi initiaux du Gouvernement, le Sénat a retenu, au cours des lectures précédentes, tant dans le projet de loi ordinaire que dans le texte organique, le principe selon lequel, pour les différents scrutins, la composition des listes serait paritaire (à une unité près).

Ce faisant, il a écarté les dispositions contraignantes sur la composition des listes, ajoutées par l'Assemblée nationale et maintenues par elle en lecture définitive du projet de loi ordinaire et en nouvelle lecture du texte organique, prévoyant, pour les scrutins de liste à deux tours, une parité par groupes de six candidats dans l'ordre de présentation de la liste et, pour les scrutins à un tour, une stricte alternance de candidats de chaque sexe.

Le Sénat a approuvé le mécanisme de réduction de l'aide publique aux partis politiques dont l'écart entre candidats de chaque sexe aux élections législatives dépasserait 2 %. Il a prévu, en complément à ce principe, qu'aucune diminution ne serait applicable aux partis dont l'écart entre élus de chaque sexe ne dépasserait pas le même pourcentage. Ce mécanisme complémentaire n'a cependant pas été retenu par l'Assemblée nationale en lecture définitive du projet de loi ordinaire.

Votre commission des Lois, qui s'est opposée à l'abaissement à 2.500 habitants du seuil d'application du mode de scrutin proportionnel aux élections municipales, ajouté par l'Assemblée nationale en dépit de l'engagement du Premier Ministre de ne pas modifier les modes de scrutins pour mettre en oeuvre la parité, se félicite de ce que le Conseil constitutionnel ait déclaré cette disposition contraire à la Constitution.

Afin de préserver la cohérence d'ensemble du dispositif, votre commission des Lois a proposé, lors de chaque lecture des projets de loi, l'extension à toutes les collectivités d'outre-mer de l'obligation de composition paritaire des listes à partir du prochain renouvellement des assemblées concernées.

Cette extension a été retenue par le Sénat, en deuxième lecture, les dispositions relatives à certaines collectivités d'outre-mer ayant toutefois été modifiées, en première lecture seulement, par la Haute Assemblée, pour tenir compte des observations formulées par leurs élus, auxquelles, d'ailleurs, votre rapporteur n'a pas été insensible.

B. LES INTERROGATIONS DU SÉNAT SUR LES DIFFICULTÉS PRÉVISIBLES D'APPLICATION DU DISPOSITIF EN OUTRE-MER

Les débats et votes du Sénat en première lecture traduisent en effet une interrogation, non sur le principe lui-même de l'extension de la parité en outre-mer, mais sur les difficultés prévisibles de sa mise en oeuvre.

On rappellera, tout d'abord, qu'en première lecture du projet de loi ordinaire, le Sénat avait décidé, en adoptant un sous-amendement de notre collègue M. Simon Loueckhote de reporter la parité aux élections municipales en Nouvelle-Calédonie au renouvellement de 2007 (au lieu de celui de 2001).

Notre collègue, rappelant la récente révision constitutionnelle2(*) ayant reconnu la spécificité de la Nouvelle-Calédonie, avait évoqué les difficultés pratiques auxquelles il s'était heurté pour faire figurer quatre femmes sur la liste qu'il présentait lors d'élections provinciales, deux d'entre elles ayant conditionné leur candidature à la condition expresse de ne pas participer à la campagne électorale.

M. Simon Loueckhote a précisé que d'ici 2007, il se ferait fort " de parvenir à changer les mentalités ".

Sur ce sous-amendement, combattu par le Gouvernement et que la commission n'avait pas examiné, votre rapporteur s'en est remis à titre personnel à la sagesse du Sénat.

Ces dispositions, adoptées par le Sénat en première lecture, n'ont pas été reprises par lui en deuxième lecture.

Toutefois, l'article 9 du texte adopté en lecture définitive par l'Assemblée nationale, prévoyant la parité aux élections municipales dans les communes de Polynésie française peuplées d'au moins 2.500 habitants, a été déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée du 30 mai 2000. En effet, cette disposition est inséparable de celle concernant l'abaissement du seuil d'application du scrutin de liste aux élections municipales, également déclarée contraire à la Constitution.

Par ailleurs, le Sénat a adopté, en première lecture du projet de loi organique, un amendement de notre collègue M. Robert Laufoaulu, supprimant son article 2 concernant la parité aux élections territoriales à Wallis et Futuna.

Notre collègue avait exposé que, compte tenu du grand nombre de listes en présence pour l'élection des membres de l'assemblée territoriale, seules les premiers de liste pouvaient, dans les faits, espérer être élus, précisant que les deux femmes membres de cette assemblée figuraient en tête de listes composées exclusivement de candidates.

M. Robert Laufoaulu en avait déduit que l'interdiction de constituer des listes de candidats de même sexe ferait obstacle à une participation de femmes à l'assemblée territoriale, sauf, éventuellement, pour celles qui se présenteraient en tête d'une liste composée paritairement.

Il a fait valoir que, dans les faits, les dispositions de l'article 2 du projet de loi organique entraîneraient une absence d'élues au sein de l'assemblée territoriale de Wallis et Futuna et s'avéreraient donc contraires aux intentions initiales.

Approuvant cet amendement, notre collègue, M. Patrice Gélard, a considéré, au cours des débats, que les collectivités d'outre-mer " ont une identité et une particularité dont il faut toujours tenir compte, et pas seulement dans certains cas, en menant une politique à géométrie variable ".

L'amendement de notre collègue, M. Robert Laufoaulu a été adopté par le Sénat en première lecture, en dépit des avis défavorables du Gouvernement et de votre commission des Lois, votre rapporteur ayant toutefois, après les explications de son auteur, émis un avis favorable à titre personnel. Il n'a cependant pas été repris par le Sénat en deuxième lecture.

En revanche, en première comme en deuxième lecture, le Sénat n'a pas été saisi d'amendements tendant à supprimer ou reporter l'application des dispositions prévues par le projet de loi organique pour l'élection des membres des assemblées territoriales de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie.

Les votes du Sénat en première lecture traduisent, en définitive, non une opposition de principe à la mise en oeuvre de la parité en outre-mer, mais une interrogation sur ses difficultés prévisibles d'application et le souhait de dispositions plus adaptées aux spécificités des collectivités concernées.

En deuxième lecture du projet de loi organique, le Sénat, sur proposition de votre commission des Lois, dans un souci de cohérence d'ensemble et prenant en considération l'absence d'opposition formelle des assemblées territoriales consultées par le Gouvernement en application des articles 74 et 77 de la Constitution3(*), a décidé, pour toutes les assemblées territoriales, une application dès leur prochain renouvellement du principe retenu par le Sénat en métropole (parité globale sans contrainte supplémentaire).

* 1 Décision n° 2000-429 DC du 30 mai 2000 et loi n° 2000-493 du 6 juin 2000.

* 2 Loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* 3 Les assemblées territoriales de la Polynésie française et de Wallis et Futuna ont émis un avis favorable au projet de loi organique initial, tandis que le congrès de la Nouvelle-Calédonie " n'a pu, dans le délai imparti, émettre un avis " sur ce texte.