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Avis sur le projet de décret approuvant les schémas de services collectifs prévus à l'article 10 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire

 

II. UN DOCUMENT INCOMPLET

A. DES MOYENS QUI NE SONT PAS À LA HAUTEUR DES AMBITIONS

De manière générale, il faut regretter que l'Etat ne définisse aucun programme d'actions pour concrétiser les orientations qu'il dessine, pas plus qu'il ne définit des engagements financiers.

Cette remarque vaut, par exemple, pour les SAFER, à l'action desquelles le schéma fait référence au sujet de la politique foncière dans les espaces ruraux et naturels. Sans l'attribution de moyens financiers supplémentaires, il est à craindre qu'elles ne soient pas en mesure d'assumer les nouvelles missions que leur reconnaît la dernière loi d'orientation agricole.

De même, on peut douter que le fonds de gestion des milieux naturels, institué par la LOADDT, soit à la hauteur des enjeux mis en évidence par le schéma.

On peut, par ailleurs, regretter que le schéma ne fasse aucune proposition concrète s'agissant de la nécessaire évolution de la fiscalité appliquée aux espaces naturels remarquables à protéger. De même, on ne retrouve rien sur le calcul économique public et sur la difficulté qu'il y a à procéder à la valorisation monétaire explicite des externalités, coûts et avantages, lorsqu'il n'existe pas de prix de marchés satisfaisants. La difficulté s'accroît lorsqu'il s'agit de prendre en compte les effets du long terme.

Il convient également de consacrer ici un développement particulier au contrat territorial d'exploitation, lequel est présenté, tout au long du schéma, comme la pierre angulaire des politiques publiques en faveur des espaces naturels et ruraux.

Le contrat territorial d'exploitation

Créé par l'article premier de la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999, le contrat territorial d'exploitation vise à reconnaître la multifonctionnalité de l'agriculture en aidant financièrement les agriculteurs qui s'engagent dans des mutations économiques et sociales que le marché ne rémunère pas.

Chaque CTE doit prendre en compte des enjeux dits nationaux, tels que la sécurité alimentaire et l'aménagement de l'espace rural, des priorités départementales définies dans le « projet agricole départemental » et un projet personnel élaboré à partir d'un « diagnostic d'exploitation ».

Conclu pour cinq ans entre un agriculteur et le représentant de l'Etat dans le département, un CTE doit comporter deux volets :

- un volet socio-économique, consistant par exemple à améliorer la qualité des produits, à diversifier les activités sur une exploitation, à réaliser une transmission ;

- un volet environnemental et territorial, permettant d'engager des actions visant à maîtriser l'utilisation des fertilisants, à réhabiliter des milieux qui se ferment, à entretenir les haies...

Le CTE peut s'inscrire dans une démarche collective, plusieurs agriculteurs signant alors des contrats similaires correspondant à un projet commun, tel que le rachat et la réhabilitation d'un abattoir par des éleveurs.

Or, il convient de ne pas perdre de vue que ce contrat ne concerne que les agriculteurs et non l'ensemble des acteurs en zone rurale ; instrument de la multifonctionnalité en agriculture, il ne peut constituer une solution à l'ensemble des problèmes territoriaux et environnementaux.

Fondé, par définition sur la liberté contractuelle, le contrat territorial d'exploitation n'a d'ailleurs pas vocation à concerner l'ensemble des exploitants agricoles. En témoigne le nombre relativement modeste de contrats signés à ce jour (7.700 au 8 juin 2001), alors que le Gouvernement avait affiché un objectif de 50.000 signatures dès l'année 2000 et de plus de 200.000 à l'horizon 2006.

Les mesures à caractère environnemental, qui seules avaient à l'origine vocation à figurer dans les CTE semblent manquer de consistance. Selon les professionnels du secteur agricole, elles tendent plus à s'inscrire dans une logique de guichet que dans une logique de projet, à l'inverse de l'objectif initialement affiché.

Quant à la mise en oeuvre du volet socio-économique des CTE, dont l'inscription dans la loi d'orientation agricole avait été obtenue sur l'insistance des organisations professionnelles agricoles, elle connaît un succès mitigé, en particulier, en ce qui concerne la production et la commercialisation de produits de qualité attachés à un terroir.

La montée en puissance des CTE est sans aucun doute freinée par la lenteur de l'administration à instruire les projets. Mais y contribue aussi la réticence des agriculteurs qui doivent entreprendre des démarches complexes et s'exposent à des contrôles très stricts s'agissant des mesures environnementales, financées en partie par l'Union européenne, au titre de la politique de développement rural.

Enfin, leur durée d'application limitée à cinq ans pose la question de la continuité des actions entreprises dans le cadre des CTE.