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Avis sur le projet de décret approuvant les schémas de services collectifs prévus à l'article 10 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire

 

II. PRINCIPALES CONSEQUENCES

Il résulte de ces manques :

P des projections à long terme des demandes de transport tous modes qui paraissent trop élevées pour les marchandises et légèrement surestimées pour les voyageurs, si la croissance annuelle du PIB s'élève à 2,3 % en moyenne durant la période 1996-2020 (hypothèse du scénario MV).

P Des objectifs de reports modaux du scénario MV qui sont :

- vraisemblablement trop ambitieux pour le fret ferroviaire,

- peut être trop modérés pour les voyageurs et pour le fret fluvial.

P Une accélération, suivant le scénario MV, de la croissance des trafics routiers par rapport aux évolutions passées, alors qu'une politique qui obtiendrait de meilleurs résultats en termes de reports modaux est vraisemblablement possible.

P Une quasi-certitude d'une dégradation marquée des conditions de circulation routière sur le réseau routier national (RN + autoroutes) du fait d'investissements insuffisants.

P Un risque de dérapage dans la programmation financière compte tenu des recours prévus aux concours financiers des Collectivités Territoriales qui pourraient excéder leurs possibilités .

P La juxtaposition probable de surinvestissements et de sous-investissements du fait d'objectifs de reports modaux qui pourraient s'écarter de façon significative des possibilités réelles.

III. PROPOSITION POUR UNE APPROCHE METHODOLOGIQUE AJUSTEE

Le schéma ci-après présente les grandes étapes d'une approche méthodologique ajustée, tout en restant dans l'esprit de la démarche suivie lors de l'élaboration de ces schémas de services. C'est ainsi que certaines étapes correspondent à des chapitres du document de la DATAR tandis que d'autres sont ajoutées conformément aux observations formulées à la section 3.1.

Objectifs de qualité de service par réseau et par opérateur de transport

Objectifs et actions par grands ensembles régionaux

Coûts et modalités
de financement

Analyses spatiales à l'horizon 2020

Orientations et actions de l'Etat

Projections des demandes de transport, marchandises et voyageurs, en 2020

Définition du scénario de politique
de transport

Politique des transports des pays limitrophes

Objectifs de services des transports
de marchandises et de voyageurs

Politique européenne
des transports

Diagnostic
Pays limitrophes

Diagnostic France

Grandes tendances
Europe des 15 et Monde

Organigramme général d'élaboration des schémas
de services collectifs de transport

Modalités de suivi
des schémas de service

En grisé, les éléments-clefs des schémas de services collectifs de transport

Phase menée en concertation étroite
avec les Collectivités Territoriales

Précisons les principaux constituants de chaque bloc :

o Le « diagnostic France » porte sur la situation actuelle et sur les évolutions constatées depuis 1970. Les Comptes des Transports de la Nation et les documents publiés par le SES regroupent une bonne partie des données et des analyses nécessaires. Ce diagnostic comporterait en particulier :

§ Les évolutions démographiques, économiques, sociales, juridiques, fiscales et tarifaires qui ont participé significativement aux évolutions des systèmes de transport ;

§ Les forces et faiblesses de chaque système de transport ;

§ Les explications des causes des grandes tendances passées ;

§ Les indicateurs de qualité de service que suit d'ores et déjà chaque organisme public (Direction des Ports, DGAC, Direction des Routes, Direction de la Sécurité et de la Circulation Routière, Direction des Transports terrestres, VNF,...) ou chaque opérateur (SNCF, CNC, Novatrans, Air France, Aéroport de Paris, ASFA, ports autonomes,...) .

o Le « diagnostic des pays limitrophes » (Royaume-Uni, Bénélux, Allemagne, Suisse, Italie, Espagne) est bien entendu plus succinct, mais il est fondamental tant les fonctionnements des systèmes de transport s'avèrent très différents d'un pays à l'autre (rôles de chaque mode, importance des saturations, politiques publiques,...). A ce stade, les conséquences en matière de flux d'échange avec la France ou de flux de transit la traversant sont précisées.

o « Les grandes tendances dans l'Europe des 15 et dans le Monde » concernent plus particulièrement les modes aériens et maritimes.

o « La politique européenne des transports » conditionnera nécessairement celle de la France. Elle est présentée à partir des principaux textes en vigueur (directives, livres blancs,...).

o « Les politiques des transports des pays limitrophes » sont appréhendées notamment grâce aux documents nationaux et aux projections à moyen et long termes des flux internationaux.

o En s'appuyant sur ce socle (dont la lisibilité est assurée grâce à de nombreux tableaux, figures et cartes), « les objectifs de services des transports de marchandises et de voyageurs » sont déclinés tout en mesurant l'importance des ruptures par rapport aux évolutions passées. Les évolutions technologiques pourront parfois jouer un rôle de premier ordre. Il conviendrait alors d'apprécier dans quelle mesure elles pourront accompagner, à moyen et long termes, les orientations générales. A ce stade, ne pourrait-on pas ajouter aux orientations générales des chapitres 12 du document de la DATAR, l'objectif d'un raccordement de toutes les agglomérations de plus de 50 000 habitants à au moins un réseau rapide à haut niveau de service (ferroviaire ou autoroutier) ? Ce qui paraît dès à présent indispensable, ne le sera-t-il pas encore davantage dans vingt ans ?

o « Les projections des demandes de transport » tous modes, marchandises et voyageurs, prennent en compte les principaux facteurs explicatifs (démographie, taux de motorisation, prix des transports, qualités des offres de transport, productions de transport de marchandises ventilées par grande catégorie de produits,...). Elles doivent être cohérentes, par frontière, avec les projections annoncées par les pays voisins.

o « Le scénario de politique de transport », exprimé sous forme de taux de croissance par mode et par grande catégorie de clientèles, résulte des objectifs de l'Etat et des projections « tous modes ».

o « Les orientations et actions de l'Etat » sont présentées d'une part par mode à l'instar des chapitres 20 et 21 du document de la DATAR, et d'autre part selon les enjeux stratégiques multimodaux majeurs (chapitre 22).

o « Les qualités de service » joueront de plus en plus un rôle fondamental tant vis à vis de la satisfaction des besoins que des possibilités de rééquilibrage modal. Il n'est donc pas possible de se fixer des objectifs de politique de transport sans que ceux-ci ne soient ensuite immédiatement déclinés par réseau ou par opérateur de transport. La crédibilité de la démarche en dépend. Pour être réaliste et crédible, la définition de ces objectifs de qualité de service doit être menée en concertation avec les maîtres d'ouvrage des réseaux et avec les opérateurs de transport. Des objectifs intermédiaires à mi-parcours (2010) peuvent renforcer la pertinence de la démarche. A ce stade, il est nécessaire que l'Etat indique les mesures d'accompagnement qu'il compte prendre pour faciliter, grâce à ses leviers d'action (réglementaires, fiscaux, tarifaires, financiers,...), l'atteinte des objectifs assignés aux opérateurs et aux réseaux.

o Avant de se fixer les grandes lignes des investissements en infrastructure nécessaires, « des analyses spatiales » 98(*), qui peuvent dans certains cas être assez sommaires, doivent être entreprises pour déterminer les principaux lieux (corridors, noeuds, points frontières) des congestions futures, pour identifier les manques d'accessibilité de certains territoires et les dessertes insuffisantes des pôles multimodaux majeurs (ports maritimes, plates-formes aéroportuaires, plates-formes multimodales), et enfin pour évaluer les potentialités des reports modaux et de l'intermodalité pour les principaux itinéraires nationaux. Ces analyses spatiales sont d'autant plus nécessaires que la mise en oeuvre de la politique générale de transport (satisfaction des besoins et rééquilibrage intermodal) se développera sous des formes très différenciées suivant les territoires, et notamment suivant les possibilités réelles de transferts modaux.

o L'étape « objectifs et actions par grands ensembles régionaux » correspond au chapitre 23 du document de la DATAR. Les doubles flèches mentionnées sur l'organigramme rappellent que les résultats de cette étape résultent d'itérations successives avec les trois blocs qui l'entourent.

o « Les coûts et modalités de financement » indiquent les volumes d'investissements nécessaires par grande région et par co-financeur. L'importance des efforts requis, notamment par rapport aux périodes passées, doit ressortir clairement de sorte que la crédibilité financière soit assurée. Cette étape correspond au chapitre 33 du document de la DATAR.

o « Les modalités de suivi des schémas de service » présentent la méthode générale de suivi qui traite distinctement :

§ les objectifs généraux de reports modaux en transport intérieur et en transport international,

§ les objectifs de qualité de service assignés aux réseaux et aux opérateurs,

§ les objectifs affichés par grands ensembles régionaux,

§ les objectifs fixés par l'Etat en ce qui concerne les enjeux stratégiques multimodaux majeurs,

§ l'efficacité des actions réalisées (réglementaires, fiscales, tarifaires, d'investissements,...),

§ les rythmes des dépenses engagées.

Les critères de suivi, qui reprennent notamment les indicateurs déjà utilisés par les organismes publics ou par les opérateurs, sont indiqués. A ce stade, il serait utile de mentionner la forme que pourrait prendre le document de synthèse annuel qui rendrait compte du développement de ces Schémas de services.

La démarche proposée reste bien entendu très proche de l'approche du document de la DATAR. Sa mise en oeuvre devrait permettre de produire un document méthodologiquement solide, facilement compréhensible et présentant une crédibilité suffisante.

Une originalité de l'approche, annoncée dès la préface du document de la DATAR, tient à la notion de qualité de service des systèmes de transport qui doivent participer largement à l'atteinte des objectifs publics. Cette considération est fondamentale et procède bien entendu du souci d'une meilleure utilisation des réseaux existants. Il en résulte que ces objectifs de qualité de service, et des moyens d'assurer son obtention en améliorant les conditions d'exploitation des infrastructures existantes, doivent non seulement être énoncés précisément mais doivent aussi faire l'objet d'un chapitre spécifique au même titre que la description des grands investissements projetés. Ainsi apparaîtront en toute lumière les deux fondements qui supportent la politique de l'Etat pour une meilleure efficience des systèmes de transport dans un contexte de maîtrise des nuisances environnementales.

*

* *

Annexe 1

Liste des projets mentionnés

* 98 La carte 22 (Affectation des 100 GTK sur le réseau ferroviaire actuel) et la carte 7.4 (Trafics 2020 sur le réseau routier national interurbain) procèdent de cette démarche. Il est dommage qu'elles ne soient pas exploitées dans la suite du document.