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Avis sur le projet de décret approuvant les schémas de services collectifs prévus à l'article 10 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire

 

D. LA CONTRACTUALISATION, PIERRE ANGULAIRE DE L'ACTION TERRITORIALE, ET SES AMBIGUITÉS

Comme le rappelle le schéma de services collectifs culturels, dans sa partie « constats », les transferts de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales n'ont concerné, aux termes des lois de décentralisation de 1982 et 1983, que les archives départementales et les bibliothèques centrales de prêts, confiées aux départements. Ces mêmes lois de décentralisation ont reconnu aux diverses collectivités territoriales une compétence générale, et donc partagée, en matière culturelle.

Le ministère de la culture s'est engagé, parallèlement, dans un mouvement de déconcentration qui s'est traduit, dès les années 1980, par un accroissement du rôle des directions régionales des affaires culturelles.

Cette évolution propre au ministère de la culture s'est trouvé confortée du fait que la déconcentration est devenue un principe fondamental de l'organisation administrative de l'Etat. Conçue comme le corollaire de la décentralisation, la déconcentration implique, en vertu du décret n° 97-1200 du 19 décembre 1997, que les décisions individuelles entrant dans le champ de compétences de l'Etat, à l'exception de celles concernant des agents publics, soient prises par le préfet.

Cette règle nouvelle, de portée générale, que le ministère de la culture avait, plus que d'autres, vocation à appliquer en raison de l'importance de ses partenariats avec des collectivités territoriales, s'est traduite par un accroissement mécanique du taux de déconcentration des crédits. Ainsi, en 2000, plus de 66 % des crédits disponibles (hors charges en personnel, dotations des établissements publics et des services à compétence nationale) étaient déconcentrés, contre 30 % en 19974(*).

C'est dans ce contexte que s'inscrit la relance de la politique de contractualisation conduite par le ministère avec les collectivités territoriales et les institutions culturelles, politique qui n'est pas nouvelle, si l'on se rappelle les « conventions de développement culturel » ou les « chartes culturelles » proposées aux communes et aux départements dans les années 1970, ou encore les « conventions de développement culturel » mises en oeuvre dans les années 1980.

Cette relance, mise en oeuvre par la charte de service public en 1999, se propose d'encourager les efforts engagés par les collectivités territoriales en matière culturelle, et, également, d'uniformiser les modalités d'intervention de l'Etat au profit des structures culturelles. Ce document qui avait vocation, à l'origine, à s'appliquer au seul secteur du spectacle vivant, devrait concerner l'ensemble des secteurs d'intervention du ministère, y compris les musées.

Comme le relevait l'avis de M. Philippe Nachbar précité5(*) « S'il est encore trop tôt pour tirer un bilan de ces réformes, force est de constater qu'elles sont encore mal comprises par les professionnels du spectacle et par les collectivités territoriales... La ministre semble avoir du mal à adapter ses modalités d'intervention, confrontée à la difficulté d'une part, d'évaluer réellement le travail des équipes artistiques, souvent promptes à défendre leurs avantages acquis, et d'autre part, de s'adapter à une réalité artistique très mouvante qui résiste aux tentations de classification qu'engendrent les procédures de labellisation ».

Le schéma de services collectifs culturels réaffirme :

- la nécessité de coordonner les politiques culturelles pour lutter contre les déséquilibres constatés entre les régions et au sein des régions ;

- la nécessité d'intégrer la culture au sein de politiques contractuelles plus globales entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Pour ce faire, il préconise la construction de partenariats stratégiques entre l'Etat et les différents niveaux de collectivité, permettant de clarifier les champs de compétences en matière d'intervention économique et de désigner des opérateurs principaux, et débouchant sur des projets territoriaux de développement durable.

La consultation régionale a mis en relief la crainte qu'inspire aux responsables des collectivités territoriales l'accumulation et la sédimentation des différents outils de la politique contractuelle. Pour répondre à cette inquiétude, le schéma avance quelques propositions qui paraissent de bon sens :

- d'intégrer les dispositifs existants, tels que les contrats éducatifs locaux, les contrats ville/lecture et les relais-livres en campagne, les conventions de développement cinématographique et audiovisuel ville/cinéma, les opérations « un été au ciné/cinéville » etc... dans les conventions thématiques « culture pour la ville - culture des villes » et dans les conventions intercommunales de développement culturel ;

- d'intégrer ces conventions « culture pour la ville - culture des villes » dans les futurs contrats d'agglomération.

Pour améliorer la couverture du territoire, le schéma propose encore une mise en réseau des structures existantes et une extension de leurs aires de rayonnement, encourageant les regroupements intercommunaux.

Ces orientations qui, pour les unes sont de bon sens, et, pour les autres ne sortent pas d'une généralité un peu vague, restent à l'écart de la réflexion actuellement menée, en particulier dans le cadre des rapports Mauroy et Delevoye-Mercier, sur la nécessaire poursuite de la décentralisation.

On peut certes concevoir que le gouvernement ait souhaité, avant d'engager une réforme en matière de décentralisation culturelle, pouvoir tirer les premières leçons de l'entrée en vigueur des huit protocoles de décentralisation expérimentés dès 2001, pour une durée de trois ans, et qui ont pour objectif de clarifier et de redéfinir les responsabilités de chacune des collectivités ainsi que celles qui relèvent de l'Etat, ainsi que de dégager les dispositions susceptibles d'inspirer les prochaines étapes de la décentralisation.

Mais quelque compréhensible que soit ce souci de ne pas anticiper sur les leçons de cette réforme expérimentale, il n'en repose pas moins le problème crucial du calendrier dans lequel s'inscrit ce schéma : celui-ci sera publié trop tard pour avoir pu être pris en compte par les contrats de plan Etat-Région 2000, 2006 et trop tôt pour anticiper la nécessaire réforme de la décentralisation que beaucoup appellent de leur voeux.

Il paraît légitime de s'interroger, dans ces conditions, sur le bien fondé d'un exercice qui se fixe l'ambition d'une prospective à 20 ans, et qui fait abstraction d'une réforme de cette importance.

En tout état de cause, votre rapporteur souhaite rappeler ici les mises en garde sévères formulées dans le rapport de la mission d'information du Sénat6(*) à l'égard d'une conception inégalitaire et la contractualisation qui réserve à l'Etat le soin d'édicter les principes relevant de l'intérêt général, auxquels les collectivités territoriales doivent ensuite se conformer, tout en assurant une part prédominante des charges financières.

La mission sénatoriale d'information a relevé que ce risque d'une instrumentalisation par l'Etat des financements croisés avait déjà trouvé des traductions concrètes dans le domaine de la politique culturelle. Elle citait, à titre d'illustration, le dysfonctionnement des fonds régionaux pour l'art contemporain (FRAC) comme un de ces partenariats déséquilibrés qui permet à l'Etat de conserver la maîtrise de la politique culturelle menée dans ce cadre, tout en impliquant des contributions financées des collectivités locales.

* 4 Philippe Nachbar - Avis n° 93 (2000-2001) présenté au nom de la commission des affaires culturelles sur le projet de loi de finances pour 2001, p. 37.

* 5 Avis n° 93 (2000-2001), p. 39.

* 6 Jean-Paul Delevoye - Michel Mercier : « Pour une république territoriale. L'unité dans la diversité ». Rapport n° 447 (1999-2000) de la mission commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales.