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Avis sur le projet de décret approuvant les schémas de services collectifs prévus à l'article 10 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire

 

e) Une mesure caduque : les infrastructures passives des collectivités locales

Un regrettable faux départ

Depuis plusieurs années, de nombreuses collectivités territoriales se sont trouvées confrontées à une absence d'offres permettant, pour les entreprises désireuses de s'implanter ou existantes, voire pour elles-mêmes, soit de réduire le prix des communications soit de répondre, dans des conditions raisonnables, aux besoins d'accès à des services de télécommunications à haut débit.

Aussi ont-elles pris des initiatives en matière d'équipement de leur territoire en infrastructures de télécommunications « passives » -infrastructures dites de « fibres noires »- installées par elles mais destinées à être exploitées par des opérateurs de télécommunications. Le principe de telles initiatives, reconnu légitime par la Commission européenne, le Conseil de la Concurrence et l'Autorité de régulation des télécommunications, avait d'ailleurs été avalisé par une conférence de presse du Premier ministre dès le 19 janvier 1999.

Afin de sécuriser juridiquement ces initiatives, qui n'étaient pas explicitement prévues par le code des collectivités locales, le Sénat avait, lors des débats sur le projet de loi d'aménagement du territoire en 1999, proposé un dispositif législatif consacrant et encadrant cette intervention -il était en particulier bien précisé que les collectivités ne pourraient remplir elles-mêmes les fonctions d'opérateur-. Les propositions, pourtant équilibrées, du Sénat se sont malheureusement heurtées, malgré le dépôt, par le Gouvernement, d'un amendement voisin, à l'hostilité de certains députés, l'Assemblée nationale adoptant finalement un texte si confus et restrictif que la nouvelle liberté offerte aux collectivités locales peut être considérée comme un faux semblant. Ainsi l'ART constatait-elle dans son dernier rapport annuel que « les débats qui ont précédé et suivi l'adoption de ce texte ont bien montré qu'il reflète encore une réticence de principe qui ne trouve pas nécessairement son origine dans le souci de la concurrence et de l'ouverture du marché. « Paradoxalement la procédure définie par la loi pour mettre en oeuvre le principe affirmé risque ainsi d'apparaître aux élus soucieux de répondre aux besoins de leurs administrés comme une restriction du champ de leurs interventions. C'est en tout état de cause ce qui ressort des propositions formulées en novembre 1999 par l'Avicam27(*), le Sipperec28(*) et deux grandes agglomérations françaises. Leur objectif est de bénéficier d'un cadre souple leur permettant d'exercer leur mission d'aménagement du territoire en limitant au maximum le risque de recours contentieux. « Ce dispositif, dont l'interprétation est complexe, mérite assurément d'être précisé, dans le souci d'apporter une visibilité et une sécurité juridiques plus grandes aux collectivités territoriales ».

Cette analyse confirme ce que le Sénat avait annoncé et dénoncé dès l'adoption de ces dispositions par les députés.

L'article L.1511-6 du code général des collectivités territoriales prévoit en effet : « la mise en oeuvre d'une procédure » (non définie) « de publicité permettant de constater la carence et d'évaluer les besoins des opérateurs » et limite à une période de huit ans la durée d'amortissement des investissements prise en compte pour évaluer le prix de la location (contre plus du double en général dans le secteur privé). Parallèlement, il exclut la possibilité pour les collectivités de devenir opérateur de télécommunications.

Le moins que l'on puisse dire est que ce dispositif législatif, dont l'interprétation est complexe, mérite d'être précisé !

On peut d'abord s'interroger sur le contenu exact de la notion de « carence » de l'initiative des opérateurs mise en avant par l'article L.1511-6, dont la mise en oeuvre pratique est difficile. Ensuite, la procédure de publicité « ad hoc » à mettre en oeuvre peut légitimement susciter des interrogations de la part des élus. Il conviendrait à tout le moins d'en préciser les objectifs et la nature. Enfin, la limitation à 8 ans de la période d'amortissement des investissements prise en compte pour la fixation du tarif de location constitue une mesure exorbitante du droit commun ; elle est ressentie par les élus comme une contrainte supplémentaire, qui limite de fait les initiatives des collectivités en augmentant artificiellement le prix de location. En effet, le coût d'installation des fibres noires est constitué, pour l'essentiel, du coût des travaux de génie civil, amortis sur une durée beaucoup plus longue.

Une mesure « phare » du projet de schéma, en contradiction avec la loi qu'il applique !

Présentant cette proposition comme une avancée majeure vers la société de l'information -alors qu'il s'agit d'un simple retour à la case départ : celle des propositions du Sénat-, le Comité interministériel sur la société de l'information du 10 juillet dernier a proposé de modifier, dans le futur projet de loi sur la société de l'information, (article 30 de l'avant-projet) l'article L. 1511-6 en supprimant, notamment, l'obligation d'amortissement sur une durée maximale de huit ans.

En conséquence, il est indiqué dans le relevé de conclusions du comité interministériel que « le Gouvernement propose une nouvelle rédaction, plus ouverte, de l'article L.1511-6 ». C'est la même affirmation qui figure dans le projet de schéma examiné par le présent rapport, au rang des principaux objectifs pour les dix ans à venir.

Cet objectif inspire trois remarques à votre rapporteur :

 Cette proposition n'est pas nouvelle - le Sénat l'avait votée en 1999 - et ne saurait constituer le coeur des propositions de moyen terme du schéma de services ;

 Elle a vocation à rester d'une portée limitée : l'intervention des collectivités locales n'est légitime que si elle intervient en complément du marché auquel elle ne doit pas se substituer ;

 Le schéma, adopté comme le prévoit l'article 16 de la loi du 25 juin 1999, propose comme objectif de court terme (2003) de modifier cette même loi (article 17), qui a introduit la rédaction précitée de l'article L. 1511-6 du code général des collectivités territoriales. Ceci en dit long sur la cohérence de l'action gouvernementale en la matière...

Une mesure rapatriée par le Gouvernement dans un texte « fourre-tout »

Changeant subitement son fusil d'épaule, le Gouvernement a purement et simplement « importé », par amendement, ce dispositif législatif, prévu à l'article 30 de l'avant-projet de loi « société d'information », dans un texte « fourre-tout » intitulé « diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel » où on retrouve pêle-mêle le covoiturage, la convention UNEDIC, le fonds de réserve des retraites, le code de la mutualité, les régime des droits d'auteur, ainsi que diverses dispositions portant sur l'enseignement supérieur, la jeunesse et les sports. Autant dire qu'un tel « véhicule législatif » se prête mal à une vision d'ensemble, non plus qu'à une réflexion globale sur les télécommunications.

C'est pourtant ce projet de loi que le Gouvernement a choisi pour y insérer, par amendement, la disposition concernée, lors de la discussion de ce texte à l'Assemblée nationale le 9 mai dernier. Le projet de schéma, pourtant transmis à la délégation le 23 mai -soit presque quinze jours après- est donc caduc sur ce point. La DATAR aurait-elle du mal à suivre la logique de l'action gouvernementale ?

* 27 Association des villes câblées

* 28 Syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l'électricité et les réseaux de communication.