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Délinquance des mineurs : la République en quête de respect (rapport de la commission d'enquête sur la délinquance des mineurs ) (rapport)

 

B. LE TRI DES MESURES EN MILIEU OUVERT

1. Priorité à l'assistance éducative au détriment du pénal

En milieu ouvert, l'ordre de priorité de traitement des mesures en attente varie selon les services. Il peut être défini par le juge ou correspondre strictement à l'ordre d'arrivée des mesures. Mais le plus souvent, les priorités sont établies en fonction de la problématique. Selon l'Inspection des services de la PJJ, priorité est donnée aux cas de maltraitance et aux victimes d'abus sexuels. Viennent ensuite les mineurs récidivistes, et en dernier lieu les autres interventions au pénal. La nature des mesures influe aussi sur les listes d'attente, notamment s'il s'agit de mesures pénales comme les travaux d'intérêt général (TIG) et les sursis avec mise à l'épreuve (SME)93(*).

2. Des normes de prise en charge arbitraires

Il convient de rappeler qu'il n'existe aucune norme officielle nationale fixant le nombre de mesures ou de mineurs par éducateur94(*). Pourtant, en pratique, tous les services rencontrés déterminent leur capacité théorique et leur capacité installée en fonction d'un quota d'interventions par éducateur : le plus souvent de 30 mesures par éducateur ou 25 jeunes par éducateur. Ces chiffres sont très variables selon les services et selon les départements.

Les statistiques effectuées en 1994, faisant état d'une base de 20 familles pour 25 jeunes, pour 30 mesures, ne sont pas significatives, tant sont importantes les différences entre les mesures (une AEMO de six mois ne demande pas le même travail qu'une mesure de liberté surveillée par exemple) et dans les caractéristiques de la population (intervention en milieu rural ou dans les grands ensembles urbains dégradés). Il paraît pour le moins arbitraire d'en déduire une norme de prise en charge, applicable en toutes circonstances.

La répartition de la charge de travail entre les éducateurs ne semble pas toujours rationnelle. Les critères sont multiples et parfois contradictoires95(*) :

- des critères pédagogiques : la personnalité et la compétence des éducateurs ; la nature des mesures ; l'équilibre entre mesures éducatives et mesures d'investigation ; l'importance de la mesure (qui peut être attribuée à deux professionnels) ; le besoin ou non d'une prise en charge pluridisciplinaire ;

- des critères de temps : l'ordre chronologique d'arrivée des mesures ; le caractère prioritaire des investigations  ; l'urgence ;

- des critères liés à l'organisation des services : le secteur géographique ; la charge de travail de chaque éducateur au regard de la « norme » du service ; dans certains services le même éducateur prend toutes les mesures pour le même adolescent ; le statut des personnels (dans un service, le directeur assure tous les contrôles judiciaires) ; le souhait des professionnels ; le fait de disposer ou non d'un véhicule personnel ; certains services évitent la spécialisation ; enfin il est tenu compte de certaines incompatibilités personnelles.

Les risques de cette distribution des mesures sont l'appropriation personnelle des mesures, pouvant aboutir à la mise en cause de la continuité de l'action éducative.

La rigidité des services entre eux empêche que les mesures en attente soient redistribuées dans un autre service moins chargé. A été ainsi évoqué devant la commission d'enquête l'exemple du SEAT de Lyon, qui compte une centaine de mesures en attente, alors que le CAE, qui se trouve à l'étage supérieur du même bâtiment, n'en compte aucune.

L'absence de protocole d'exercice des mesures éducatives selon leur nature est préjudiciable ; cet outil permettrait de bâtir des références collectives au sein d'un même service. En effet, selon un directeur de service cité par l'Inspection des services de la PJJ : « lorsque le protocole n'est pas écrit, les us et coutumes, l'expérience et la culture du relationnel entre le CAE et les familles l'emportent sur la mise en oeuvre des mesures et le respect des procédures ».

La commission souhaite qu'un référentiel soit établi, comme c'est le cas en matière d'IOE (investigation et orientation éducative).

* 93 L'étude de l'ISPJJ sur l'organisation du travail dans 20 services de milieu ouvert du secteur public l'illustre : 19 % des éducateurs n'exercent aucune liberté surveillée, alors qu'une distribution égale conduirait à une moyenne théorique de 3,6 LS par éducateur ; les chiffres sont identiques pour les libertés surveillées préjudicielles ; 32 % n'exercent aucun sursis avec mise à l'épreuve, pour une moyenne théorique de 2,7 SME par éducateur. Calculés sur un effectif réduit, ces chiffres ne sont pas représentatifs, mais mettent en évidence un relatif évitement des mesures pénales par un nombre important d'éducateurs (seuls 11 % des éducateurs n'exercent aucune AEMO, pour une moyenne théorique de 9,8 AEMO par éducateur).

* 94 Seuls les psychologues disposent d'une norme d'investigations et orientations éducatives (IOE) par psychologue, fixée par une circulaire de 1996.

* 95 Selon l'Inspection des services de la PJJ : « contrairement aux préconisations de notre administration concernant la gestion des mesures en attente (rôle prépondérant du directeur départemental en la matière), c'est toujours le directeur ou la directrice du service qui traite la question dans les 20 CAE visités, le plus souvent en concertation avec le magistrat et le directeur départemental ».