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Maltraitance envers les personnes handicapées : briser la loi du silence (tome 1, rapport)

 

CHAPITRE II - LE DISPOSITIF DE LUTTE CONTRE LA MALTRAITANCE : UN ARSENAL COMPLET QUI DOIT ENCORE FAIRE SES PREUVES

La préoccupation des pouvoirs publics vis-à-vis des situations de mauvais traitements est ancienne : dès 1888, une circulaire du ministère de l'intérieur enjoignait aux préfets de transmettre les fiches individuelles de renseignement relatives aux enfants maltraités ou délaissés. Mais cette préoccupation ne s'est étendue que très récemment aux personnes handicapées, notamment lorsqu'elles sont accueillies en établissement social ou médico-social.


La genèse du dispositif de lutte contre la
maltraitance des personnes handicapées

 30 août 1888 : une circulaire du ministère de l'intérieur demande pour la première fois aux préfets de transmettre les fiches individuelles de renseignement relatives aux enfants maltraités et délaissés ;

 10 juillet 1989 : la loi relative à la prévention des mauvais traitements à l'égard des mineurs et à la protection de l'enfance utilise pour la première fois le terme « maltraitance » et organise l'obligation de signalement aux autorités administratives et judiciaires ;

 5 mai 1998 : une circulaire du ministère de l'emploi et de la solidarité demande aux préfets de faire preuve de vigilance en matière d'abus sexuels commis sur des mineurs, au sein d'établissements sociaux et médico-sociaux ;

 2 janvier 2002 : la loi rénovant l'action sociale et médico-sociale modernise le contrôle des établissements, en donnant de nouveaux outils aux inspecteurs. Elle protège également les professionnels qui dénoncent des actes de maltraitance ;

 30 avril 2002 : pour la première fois, une circulaire du ministère des affaires sociales mentionne les « adultes vulnérables » parmi les populations à protéger et organise le signalement à l'autorité administrative et judiciaire des actes de maltraitance à leur égard.

L'arsenal juridique de lutte contre la maltraitance des « personnes vulnérables » repose aujourd'hui sur le triptyque « signalement (I) - contrôle administratif (II) - procédure judiciaire (III) », qui constitue une véritable protection que la majorité des personnes auditionnées par la commission d'enquête s'accorde à trouver suffisante.

Il reste que la plupart de ces dispositifs sont encore soit trop récents pour que l'on puisse juger de leur efficacité, soit inappliqués par manque de textes réglementaires venant en préciser la portée.

Mais plus encore que les obstacles techniques à la mise en oeuvre de cet arsenal de protection, c'est la paralysie du système, bien en amont, qui a frappé la commission d'enquête, une paralysie due à une omerta qui commence à peine à se fissurer.

I. LE DISPOSITIF DE SIGNALEMENT : COMMENT ABATTRE LE MUR DU SILENCE ?

L'obligation de signalement qui s'impose à toute personne, et notamment au professionnel, qui a connaissance de mauvais traitements imposés à une personne handicapée est désormais clairement affirmée par notre législation, même si la question particulière des personnes soumises au secret professionnel, et notamment des médecins, reste insuffisamment prise en compte.

Mais son efficacité est surtout obérée par le « silence assourdissant » qui entoure ces situations et qui s'impose tant aux victimes qu'aux familles et aux professionnels et qui semble peser plus qu'ailleurs sur les établissements accueillant des personnes handicapées.

Lorsque le seul recours ouvert aux victimes devient l'intervention médiatique, on est en droit de s'interroger sur la portée réelle d'un dispositif affiché comme le principal moyen de connaître et donc de lutter contre la maltraitance.

A. UNE OBLIGATION DE SIGNALEMENT CLAIREMENT AFFIRMÉE MAIS DONT LES CONTOURS DOIVENT ÊTRE MIEUX DÉFINIS

1. Un dispositif législatif et réglementaire qui semble désormais suffisant

Les procédures de signalement d'actes de maltraitance sont aujourd'hui bien établies et le signalement à l'autorité administrative des actes de maltraitance, rendu obligatoire par la loi du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements à l'égard des mineurs, s'impose également aux établissements accueillant des personnes handicapées.

Il convient toutefois de noter que l'obligation imposée aux établissements eux-mêmes, contrairement au domaine de l'enfance maltraitée, n'a pas une assise législative mais réglementaire, ce qui n'est pas sans poser de problème au regard des dispositions relatives au secret professionnel, lequel ne peut être levé que dans des conditions bien précises et par la loi. Dans ces conditions, la commission d'enquête estime nécessaire d'étendre expressément, par la loi, l'obligation de signalement de mauvais traitement à l'égard de toutes les personnes vulnérables.

Deux procédures différentes de signalement doivent être distinguées : le signalement à l'autorité administrative et le signalement à l'autorité judiciaire.

a) Le signalement administratif

Les procédures de signalement reposent sur deux principaux piliers rappelés par la circulaire du 30 avril 200220(*) : l'obligation de signalement et la protection des personnes qui dénoncent des actes de maltraitance.

Dans ce cadre, les responsables des établissements sociaux et médico-sociaux doivent :

- signaler immédiatement à la DDASS les cas de maltraitance et de violences sexuelles constatés dans leur structure et en informer le procureur de la République ;

- informer les responsables légaux et les familles des victimes ;

- prévoir un accompagnement des victimes, ainsi que des autres résidents susceptibles d'en avoir besoin ;

- prendre des mesures particulières à l'égard des agresseurs présumés, notamment des mesures d'éloignement.

L'obligation de signalement a enfin été complétée, depuis la loi du 2 janvier 200221(*), par un dispositif de protection des salariés qui dénoncent des actes de maltraitance afin d'éviter que ne s'exercent sur eux des pressions qui les réduiraient au silence.

Cette disposition qui s'applique aux personnels des établissements sociaux et médico-sociaux leur garantit une protection contre toute mesure défavorable en matière d'embauche, de rémunération, d'affectation, de mutation ou de non-renouvellement d'un contrat de travail et enfin de licenciement. De la même manière, les médecins, qui, en cas de violences sexuelles, s'abstraient du secret professionnel, n'encourent pas de sanctions disciplinaires.

b) Le signalement à l'autorité judiciaire

Le code pénal impose à tout citoyen, et aux personnels des établissements sociaux et médico-sociaux en particulier, d'informer l'autorité judiciaire dans un certain nombre de cas :

- toute personne ayant connaissance d'un crime dont il est « encore possible de prévenir ou de limiter les effets » à en informer l'autorité judiciaire. Le non-respect de cette obligation fait encourir une peine de trois ans de prison et de 45.000 euros d'amende (article 434-1 du code pénal) ;

- toute personne ayant connaissance de mauvais traitements ou de privations infligées à un mineur de 15 ans ou à une « personne qui n'est pas en mesure de se protéger en raison de son âge, d'une maladie, d'une infirmité, d'une déficience physique ou psychique ou d'un état de grossesse » est tenue d'en informer l'autorité judiciaire, sous peine d'encourir une peine de trois ans de prison et de 45.000 euros d'amende (article 434-3 du code pénal) ;

- toute personne qui aurait pu empêcher, par son action immédiate, et sans risque pour elle ou pour un tiers, un crime ou un délit contre l'intégrité corporelle d'une personne et s'en est abstenue, encourt une peine de cinq ans de prison et de 75.000 euros d'amende (article 223-6 du code pénal).

Mais l'obligation de signalement ne s'impose pas aux seuls responsables d'établissements : en application de l'article 40 du code de procédure pénale22(*), les DDASS doivent, de leur côté, s'assurer que le procureur de la République a bien été informé et, à défaut, effectuer elles-mêmes le signalement.

Au total, le code pénal comme le code de l'action sociale et des familles affirment de façon très claire l'obligation de signaler les mauvais traitements : à ce stade, il s'agit non pas tant de désigner des coupables que de mettre en sécurité les victimes, toute abstention en la matière devant être considérée comme une non-assistance à personne en danger.

2. Une articulation toutefois problématique avec les obligations liées au secret professionnel

Cette obligation doit toutefois être articulée avec les obligations découlant du secret professionnel : la confidentialité des informations dont la personne a eu connaissance par sa profession est protégée non seulement de façon très générale par le code pénal, en son article 226-13, mais aussi par divers textes et la violation du secret est susceptible d'entraîner une responsabilité administrative, civile et pénale.

Or, les deux articles 434-1 et 434-3 du code pénal portant obligation de signalement exemptent expressément les personnes soumises au secret professionnel de l'obligation d'informer l'autorité judiciaire.

a) Une contrainte dont la portée ne doit pas être exagérée

Il convient toutefois de ne pas exagérer la contrainte liée au secret professionnel, car seules quelques catégories de travailleurs sociaux et d'intervenants au sein des établissements sociaux et médico-sociaux sont soumises au secret professionnel.


Les travailleurs sociaux et le secret professionnel

Tous les professionnels oeuvrant au sein des établissements et services sociaux et médico-sociaux ne sont pas astreints au secret professionnel. On distingue en réalité deux catégories de personnels soumis au secret :

 les personnels concernés du fait de leur profession : les professionnels concernés sont définis par la loi ou par la jurisprudence. Dans le domaine médico-social, il s'agit essentiellement des assistantes sociales et des élèves assistantes en stage (art. L. 411-3 du code de l'action sociale et des familles). La jurisprudence a étendu cette catégorie en s'appuyant sur la notion de « confident nécessaire ».

Mais elle a toujours refusé cette qualité aux éducateurs, aux directeurs d'établissements ou encore aux psychologues (Cass. Crim., 4 novembre 1971, ministère public contre Raguenès et Gauthier).

 les personnels concernés du fait de fonctions particulières : les fonctions concernées sont énumérées par la loi. Il s'agit :

- de toute personne amenée à intervenir dans l'instruction, l'attribution ou la révision des admissions à l'aide sociale et à la COTOREP (article L. 133-5 du code de l'action sociale et des familles) ;

- des membres de la commission départementale de l'éducation spéciale (CDES) (circulaires interministérielles n°s 76-156 et 31 du 22 avril 1976 et n°s 79-389 et 50 S du 14 novembre 1979) ;

- de toute personne participant aux missions du service d'aide sociale à l'enfance (article L. 221-6 du code de l'action sociale et des familles) ;

- des agents du service national d'accueil téléphonique pour l'enfance maltraitée (article L. 226-9 du code de l'action sociale et des familles) ;

- des personnes chargées de la surveillance des établissements accueillant des personnes âgées, des adultes infirmes, des indigents valides ou des personnes accueillies en vue de leur réadaptation sociale (article L. 331-2 et L. 331-3 du code de l'action sociale et des familles) ;

- d'une manière générale, les fonctionnaires (article 26 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1985 portant droits et obligations des fonctionnaires).

Ainsi, si les assistantes sociales, les infirmières et le personnel médical sont soumis au secret, le personnel éducatif et d'encadrement, en revanche, ne l'est pas.

C'est pourquoi le secret professionnel ne saurait servir d'alibi à une non-dénonciation des actes de maltraitance. Cependant, il est indubitable que la méconnaissance des règles en matière de secret professionnel conduit souvent les personnels à estimer qu'une simple information des supérieurs hiérarchiques est suffisante.

La commission a en effet constaté que les professionnels appréciaient mal l'étendue réelle de l'obligation de signalement qui leur incombe. C'est notamment ce qu'indiquait le docteur Véronique Sablonnière, adjointe au chef du bureau « Formation des professions de santé » au ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées : « Récemment, en discutant avec des psychomotriciens qui travaillent beaucoup en compagnie de personnes handicapées accueillies en institutions, je me suis aperçue qu'en cas de problèmes, ils ne s'adressaient qu'à leur médecin-inspecteur. Ils délèguent immédiatement leurs problèmes et ne s'en soucient plus par la suite. »

Les règles relatives au secret professionnel demandent donc à être simplifiées, notamment en ce qui concerne les personnes visées par l'obligation de secret : il est, par exemple, difficilement compréhensible que les éducateurs du secteur public, et qui relèvent donc du statut général de la fonction publique, soient soumis au secret, alors que leurs collègues du secteur associatif ne le sont pas.


Proposition

Mettre en cohérence les règles de soumission au secret professionnel des différentes catégories de travailleurs sociaux.

b) Le cas particulier des médecins

Concernant par ailleurs les professionnels réellement concernés par le secret professionnel, et notamment le corps médical, la levée simple du secret professionnel semble ne pas avoir porté tous les fruits escomptés.

En effet, l'article 434-3 du code pénal ne prévoit pas d'obligation de signalement pour les personnes astreintes au secret professionnel, mais une possibilité de levée du secret professionnel « lorsque la loi en dispose autrement ».

Le cas de levée du secret professionnel afin d'informer « les autorités judiciaires, médicales ou administratives de privations ou de sévices, y compris lorsqu'il s'agit d'atteintes sexuelles dont il a eu connaissance et qui ont été infligées à un mineur de quinze ans ou à une personne qui n'est pas en mesure de se protéger en raison de son âge ou de son état physique ou psychique » est par ailleurs expressément prévu par l'article 226-14 (1°) du code pénal.

Le texte du (2°) de cet article 226-14 du code pénal prévoit une dispense du secret professionnel pour le médecin « qui, avec l'accord de la victime, porte à la connaissance du procureur de la République les sévices qu'il a constatés dans l'exercice de sa profession et qui lui permettent de présumer que des violences sexuelles de toute nature ont été commises ».

L'articulation de ces deux alinéas de l'article 226-14 du code pénal a conduit la jurisprudence à en interpréter ainsi la portée : dans la mesure où les médecins sont visés expressément au (2°) qui concerne exclusivement les violences sexuelles, les juges écartent la levée du secret dans tous les autres cas, et ce alors même que le (1°) du même article, qui a un champ plus large, n'exclut pas expressément les médecins. En d'autres termes, le médecin n'est exonéré du secret professionnel que dans le cas de violences sexuelles.

Cette situation est particulièrement dommageable, dans la mesure où, comme le rappelait M. Hervé Auchères, juge d'instruction, « le personnel médical représente l'une des seules ouvertures vers l'extérieur dont bénéficient des personnes handicapées accueillies dans des établissements de prise en charge comme les internats. »

Il conviendrait donc de lever cette ambiguïté, en étendant expressément la levée du secret professionnel du médecin à toutes les formes de maltraitance.

Certains intervenants se sont émus du fait que le code pénal ne prévoit, pour les médecins, qu'une possibilité de s'abstraire du secret professionnel (dans le seul cas de violences sexuelles), et non une obligation de signalement. En réalité, l'obligation de signalement reste une simple obligation déontologique des médecins.

L'article 44 du code de déontologie médicale, précise en effet dans les termes ci-après les obligations du médecin en face d'une situation de maltraitance :

« Lorsqu'un médecin discerne qu'une personne auprès de laquelle il est appelé est victime de sévices ou de privations, il doit mettre en oeuvre les moyens les plus adéquats pour la protéger en faisant preuve de prudence et de circonspection.

« S'il s'agit d'un mineur de quinze ans ou d'une personne qui n'est pas en mesure de se protéger en raison de son âge ou de son état physique ou psychique il doit, sauf circonstances particulières qu'il apprécie en conscience, alerter les autorités judiciaires, médicales ou administratives ».

Le professeur Jean Langlois, président du Conseil national de l'Ordre des médecins, consulté à ce sujet par le président et le rapporteur de la commission d'enquête, observe que « ce n'est pas l'objection du secret médical qui peut arrêter le médecin mais l'obligation qu'il a en premier lieu de mettre en oeuvre les moyens les plus adéquats pour protéger la victime. C'est aussi à lui qu'incombe la responsabilité d'établir la réalité des sévices. Sans doute est-ce là la spécificité de son rôle par rapport à d'autres professionnels. Cette appréciation peut se révéler plus ou moins difficile selon la nature des sévices. »


Maltraitance des personnes vulnérables :

la position du Conseil national de l'Ordre des médecins

« Les maltraitances concernant les mineurs soulèvent un redoutable dilemme médico-juridique.

« Le code pénal donne en effet au médecin le droit, soit de procéder au signalement des sévices constatés (qu'ils concernent un mineur âgé de moins de quinze ans ou toute personne particulièrement vulnérable), auprès des « autorités judiciaires, médicales ou administratives «, soit de s'en tenir au respect du secret professionnel.

« Le code de déontologie médicale en revanche lui fait obligation d'alerter les mêmes autorités tout « en faisant preuve de prudence et de circonspection ».

« Dans cette délicate alternative, la conduite à tenir pour le médecin doit être régie par le souci de protéger l'enfant, mais aussi de ne pas lui porter tort.

« Il y a tout d'abord les difficultés de diagnostic en matière de sévices à enfant.

« Il existe en effet trois catégories de maltraitances selon qu'il s'agit d'actes de violences, d'agressions à caractère sexuel ou d'atteintes à l'intégrité de la personne notamment par abstention délibérée de soins ou d'aliments (ou même de la mise en péril par incitations à des actes délictueux).

« Confronté à ces trois ordres de sévices - dont le régime juridique est différent bien que l'on retrouve chaque fois les mêmes circonstances aggravantes - la conduite à tenir pour le médecin se situe entre deux extrêmes.

« Le dilemme s'établit en effet entre, tout d'abord, la circonspection nécessaire et la prudence indispensable pour la protection de l'enfant et, d'autre part, le devoir d'intervention.

« Trois éventualités se rencontrent :

« - En cas de simple suspicion, il y a lieu de procéder à un signalement aux autorités administratives, c'est-à-dire en l'espèce à la DDASS.

« - S'il existe un faisceau de présomptions, c'est le juge des enfants qu'il faut alerter.

« - Et en présence de sévices avérés, c'est le procureur de la République qui doit être informé.

« Dans tous les cas, l'hospitalisation de l'enfant constitue une mesure de sauvegarde. Quoi qu'il en soit, la conviction du médecin doit être étayée de constatations significatives avant de décider ce qu'il faut faire et aussi ce qu'il ne faut pas faire. »

Source : Rapport de M. Robert Saury,

adopté par le Conseil national de l'Ordre des médecins en avril 2001

Imposer dans la loi au médecin une obligation de signalement soulèverait un certain nombre de difficultés :

- une telle obligation aurait d'abord pour conséquence de placer le médecin dans un réseau de contraintes particulièrement difficiles à conjuguer, car toute erreur d'appréciation de sa part pourrait conduire à une condamnation pénale à son endroit : s'il signale des faits qui s'avèrent infondés, il pourrait être condamné pour violation du secret médical ; à l'inverse, s'il ne signale pas des actes qui s'avèrent être des maltraitances, il pourrait être sanctionné pour non-dénonciation ;

- l'obligation a été jusqu'ici écartée afin de ne pas nuire au rôle de protection du médecin : les auteurs de sévices pourraient hésiter à faire prodiguer à la victime les soins nécessaires par crainte d'être dénoncés. La confidentialité serait ainsi un outil nécessaire à leur travail non seulement de soin, mais également de protection. Ce débat sur l'obligation de signalement est d'ailleurs loin d'être propre à notre pays.

Secret professionnel et maltraitance en Belgique

« Le sujet suscite en Belgique de nombreux débats et de nombreuses interrogations. Il est principalement dominé par la crainte des effets jugés négatifs d'une politique d'intervention judiciaire qui est particulièrement mal perçue dans ce pays par les acteurs médicaux et sociaux. Il est frappant de constater en Belgique la presque unanimité des discours contre l'intervention de la justice dans le problème de l'enfance maltraitée. L'intervention judiciaire et l'approche sociale sont jugées totalement incompatibles (...).

« Les projets de loi se sont succédés dans ce pays, sans grand succès. Plusieurs questions sont posées.

« La première a trait à la levée du secret professionnel en cas de dénonciation aux autorités. Sur ce point, tout le monde est unanime, le secret est levé. Un médecin, un travailleur social, qui révèlerait des confidences dans le cadre de sévices à enfant, ne serait pas condamné.

« La deuxième question qui porte sur l'obligation de signaler en cas de sévices à enfant est déjà plus discutée. Le bien-fondé d'une obligation de dénonciation est contesté par crainte de renvoyer des familles dans leur isolement, risquant ainsi de les exclure des possibilités d'aide. De ce fait, aucun texte n'oblige quiconque à signaler un enfant maltraité en Belgique. Seul, l'article 61 du code de déontologie médicale prévoit qu'un médecin doit en cas de mauvais traitement se considérer comme délié du secret professionnel et prévenir les autorités judiciaires. Au niveau pénal, seul l'article 422 bis du code pénal sur la non-assistance à personne en danger peut être mis en oeuvre, mais ce texte comme en France obéit à des conditions particulières.

« La troisième question tient au destinataire du signalement. A qui faut-il signaler ? A la justice ?A un médecin confident ? Plusieurs projets de loi tendant à lever le secret professionnel des médecins et autres professionnels qui informeraient les autorités judiciaires des sévices et privations sur la personne de mineurs de moins de quinze ans n'ont pas abouti. Mais derrière ce débat sur la levée du secret professionnel, c'est l'obligation de signaler qui est en jeu. »

Source : « La responsabilité civile, administrative et pénale dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux » Jean-Marc Lhuillier, professeur à l'ENSP.

A deux occasions déjà23(*), le législateur a conclu qu'il fallait laisser au médecin la faculté de déterminer en conscience, au cas par cas, quelle conduite devait être suivie et d'apprécier si le signalement s'imposait. Ainsi que le précise le professeur Jean Langlois, président du Conseil national de l'ordre des médecins : « Rendre le signalement obligatoire serait soulager [le médecin] de ces incertitudes. Mais a-t-on mesuré les conséquences d'un classement sans suite faute de preuve suffisante, pour l'enfant ? la famille ? la relation de soins ? et plus généralement son impact sur la crédibilité des signalements faits pas les médecins ? »

Une solution intermédiaire pourrait consister -sans modifier la législation- à rappeler aux médecins, dans le cadre d'une campagne d'information, leurs obligations fixées par l'article 44 précité du code de déontologie médicale. Par la même occasion, il serait utile de leur confirmer que le code de déontologie médicale ne les empêche pas de procéder, si nécessaire, à un signalement auprès du médecin inspecteur de la santé publique. Dans ce cadre, en effet, le médecin ne risque en aucune manière d'être accusé de passer outre le secret professionnel. Il transmet simplement une information à un autre professionnel lié, comme lui, par le secret médical.

Le médecin inspecteur a alors la charge d'apprécier si, en vertu de l'article 40 du code de procédure pénale, les faits doivent ou non être signalés au procureur de la République. En tout état de cause, l'information transmise au médecin inspecteur permettrait aux services sociaux d'avoir connaissance de situations équivoques, qui, en alimentant un faisceau de présomptions, pourraient conduire à un contrôle de l'établissement concerné.


Proposition

- Etendre de façon explicite la levée du secret professionnel des médecins à l'ensemble des cas de maltraitance envers les personnes vulnérables ;

- Rappeler, par une campagne d'information, aux médecins leurs obligations, fixées par l'article 44 du code de déontologie médicale, de « mettre en oeuvre les moyens les plus adéquats » pour protéger les personnes victimes de sévices ou de privations, « en faisant preuve de prudence et de circonspection » et que s'il s'agit d'une personne vulnérable ils doivent, « sauf circonstances particulières qu'ils apprécient en conscience, alerter les autorités judiciaires, médicales ou administratives » ;

- Leur confirmer qu'ils peuvent, en particulier, informer le médecin inspecteur de santé publique en cas de maltraitance sur une personne vulnérable.

* 20 Circulaire n° 2002/265 du 30 avril 2002 relative au renforcement des procédures de traitement des signalements de maltraitance et d'abus sexuels envers les enfants et les adultes vulnérables accueillis dans les structures sociales et médico-sociales.

* 21 Article 48 de la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, codifié à l'article L. 313-24 du code de l'action sociale et des familles.

* 22 L'article 40 du code de procédure pénale impose à tout fonctionnaire d'aviser sans délai le procureur de la République des crimes et délits dont il a acquis la connaissance dans l'exercice de ses fonctions.

* 23 Lors du vote de la loi n° 71-446 du 15 juin 1971 complétant l'article 378 du code pénal, puis lors du vote de la loi n° 94-89 du 1er février 1994 relative au nouveau code pénal.