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La Poste : le temps de la dernière chance

 

B. UNE MISSION DONT L'ÉQUILIBRE ÉCONOMIQUE N'A ÉTÉ QUE PARTIELLEMENT REDRESSÉ

1. Un déséquilibre hérité du temps du monopole sur le courrier

Les « tarifs de presse » de La Poste sont accessibles aux éditeurs sur autorisation de la Commission paritaire des publications et des agences de presse (CPPAP), qui instruit les demandes d'agrément. Créée par décret du 25 mars 1950, la CPPAP, placée sous la présidence d'un membre du Conseil d'État, est composée, en nombre égal, de membres de l'administration et de professionnels. Elle émet un avis sur les demandes d'inscription sur la liste des périodiques admis au bénéfice du régime tarifaire préférentiel. Bien que consultatif, -la décision finale d'inscription relève du ministre chargé du budget et du ministre chargé des postes-, cet avis est suivi dans l'immense majorité des cas.

Un nombre très élevé de publications a obtenu l'agrément de la commission, ce qui s'explique notamment par le fait que la commission a interprété de façon souple les critères d'admission au régime postal préférentiel. Des revues de jeux, de mots croisés, de cuisine ou de tricot ont ainsi été autorisées à bénéficier de l'aide postale. Les périodiques d'information générale et politique en sont venus à ne plus représenter qu'une minorité des journaux inscrits.

Certaines personnes interrogées par votre rapporteur, au sein même des éditeurs de presse, ont remis en cause la légitimité d'une aide accordée si largement par l'Etat. Sans vouloir fustiger ou pointer du doigt telle ou telle publication, un certain nombre de publications ont été citées qui n'ont pas grand chose à voir avec la circulation des idées et des opinions.

Il faut dire que, comme l'ont fait remarquer à votre rapporteur des personnes auditionnées sur ce sujet, du côté des éditeurs de presse, un refus d'agrément serait bien souvent interprété comme une « censure » qu'il n'est pourtant évidement pas.

2. Un rééquilibrage inachevé

a) La mise en oeuvre des accords « Laurent »

Au fil du temps, le déséquilibre entre les charges du transport de la presse par La Poste et le produit des tarifs préférentiels appliqués à cette dernière s'est accentué de telle sorte qu'il a nécessité, en 1979, un examen d'ensemble du problème, qui a abouti à la conclusion des premiers accords entre la profession, La Poste et les pouvoirs publics, qualifiés « d'accords Laurent92(*) ».

Pour simplifier, ces accords tripartites répartissaient le déficit lié à la distribution postale de la presse en « trois tiers » : la contribution des entreprises de presse était fixée à 33 %. Le solde devait se répartir à raison de 37 % pour le budget général de l'Etat et de 30 % pour le budget annexe des Postes télégraphes et télécommunications (PTT).

Comme le relevait le rapport public de la Cour des Comptes en 1993, les entreprises de presse ont globalement tenu les engagements résultant de ces accords, en dépit d'un certain retard, qui a entraîné une perte de recettes pour le budget annexe. En revanche, l'Etat n'a pas tenu les siens et le budget général n'a pas assuré la couverture des dépenses dans les proportions envisagées. De 1986 à 1990, aucun versement n'était même enregistré ! C'est donc La Poste qui a assuré les charges restantes du transport de la presse.

Relevant que l'obligation d'acheminer la Presse faisait partie des contraintes de service public imposées à La Poste, la Cour affirmait, dans le même rapport public, que : « Depuis la création effective de l'exploitant public La Poste, la couverture des charges de transport de la presse ne s'est réalisée ni conformément aux accords Laurent ni selon les principes fixés par la loi du 2 juillet 1990. »

La Cour détaillait ensuite les chiffres pour conclure à un taux de couverture théorique des charges de La Poste de seulement 25 % par l'Etat, taux « très éloignée du pourcentage de 37 % retenu lors des accords Laurent, soit un écart d'environ 1.374 millions de francs qui a dû être supporté par La Poste. Les charges du transport de la Presse au cours des années 1991 et 1992, évaluées par La Poste à 11,5 milliards de francs, n'ont été couvertes par les tarifs de transport et la contribution de l'Etat qu'à concurrence de 6.732 millions de francs, laissant à la charge du budget de La Poste un déficit de 4.768 millions de francs, que celle-ci n'a pas les moyens de couvrir par des excédents de gestion sur d'autres activités. »

La Cour concluait son analyse par un verdict sans appel et en quelque sorte prémonitoire : « On peut donc redouter que, ne pouvant faire appliquer ni les accords Laurent, ni les principes sur lesquels est fondée la loi du 2 juillet 1990, La Poste ne se trouve durablement engagée dans la voie d'un déficit structurel de l'ordre de 2 milliards de francs par an, engendré par une obligation de service public ».

C'est dans ce contexte qu'une mission a été lancée pour aboutir à un nouvel accord tripartite répondant à l'urgence du diagnostic posé par la Cour.

b) les accords « Galmot »

Les accords du 4 juillet 1996 et du 10 janvier 1997, dits « accords Galmot », du nom de leur négociateur lors des tables rondes tripartites associant l'Etat, la presse et La Poste, se sont traduits par une revalorisation de la grille tarifaire acquittée par la presse de 50 % sur cinq ans, correspondant à un montant de l'ordre de 850 millions de francs, en contrepartie de laquelle La Poste s'engageait à des gains de productivité de 1,5 % par an et à des améliorations de la qualité du service.

Davantage orientée vers les coûts, la nouvelle grille tarifaire postale était destinée à intégrer le principe de neutralité économique : ainsi, la tarification était « linéarisée » en fonction du poids, c'est-à-dire rendue strictement proportionnelle à ce dernier, au contraire de la précédente grille, en paliers tarifaires. Les tarifs ont également prévu la prise en compte du degré de préparation (pré-tri, étiquetage...) et le critère d'urgence des livraisons pour la presse (tarif urgent/ non urgent).

Les accords « Galmot » ont également prévu la création d'un « Observatoire des tarifs postaux de presse » chargé du suivi de l'application du nouveau dispositif, et composé de représentants de l'Etat, de La Poste et des organisations professionnelles de la presse.

Plusieurs mesures ont par ailleurs été prises afin de limiter l'impact des hausses tarifaires pour certains titres de presse. Parmi celles-ci, un dispositif de plafonnement et d'étalement des hausses devait permettre de lisser dans le temps les ressauts tarifaires les plus importants.

Ce dispositif prévoyait que :

- les publications dont le poids était supérieur à 100 grammes bénéficiaient d'un écrêtement exprimé en pourcentage (augmentation maximale de 20 % en 1997 et 25 % les années suivantes) ;

- les publications plus légères bénéficiaient d'un écrêtement exprimé en montant (augmentation maximale de 15 centimes en 1997 et 20 centimes les années suivantes).

Cette mesure générale de plafonnement maximal des hausses tarifaires s'accompagnait de mesures financières particulières pour les publications les plus fragilisées par l'application de la nouvelle tarification, dont le financement était assuré par La Poste. Celles-ci auraient représenté une somme 4,5 millions d'euros entre 1997 et 2000.

Les accords prévoyaient également un réexamen de l'ensemble des agréments délivrés par la Commission paritaire des publications et des agences de presse pour l'accès aux tarifs préférentiels réservés à la presse.

Par ailleurs, ces accords ont resserré l'aide sur les titres concourrant prioritairement au pluralisme d'expression. Les hausses de tarif ont en effet été modulées : les publications d'information politique et générale paraissant au moins une fois par semaine bénéficiaient d'un tarif postal inférieur de 28 % à celui des autres publications. En conséquence, ces dernières ont dû, en contrepartie, supporter une hausse de leur contribution postale supérieure aux 50 % globalisés sur l'ensemble de la profession.

Enfin, les publications à faibles ressources publicitaires, qu'elles soient nationales (L'Humanité, La Croix...) ou locales, ont continué à bénéficier d'un abattement supplémentaire sur les tarifs postaux. Une réfaction de l'ordre de deux tiers par rapport aux tarifs postaux de référence leur a été appliquée.

* 92 Du nom du conseiller d'État ayant présidé la commission tripartite (parlementaires, presse, administrations concernées), qui a fixé, en février 1980, le taux de couverture par la presse des charges supportées par La Poste.