2. Des règles insuffisamment précises ?
Un critère important de la qualité de toutes règles est leur précision .
Ce critère est d'autant plus essentiel s'agissant du pacte de stabilité et de croissance que ses règles constituent, insistons-y, des engagements politiques extrêmement importants . Elles sont en effet de nature non seulement à restreindre la souveraineté des Etats , mais encore, compte tenu des modalités de leur adoption et de leur mise en oeuvre, à limiter l'exercice de la démocratie représentative. Rappelons, en effet, que les Parlements nationaux n'ont eu presque aucune part dans l'élaboration du pacte de stabilité et de croissance et sont mis à l'écart de son application . Quant à lui, le Parlement européen n'est que de façon très contingente intégré dans les procédures du pacte .
Pourtant, la question de la précision des règles du pacte de stabilité et de croissance a, globalement, été absente des débats du colloque organisé par votre Délégation.
Une analyse soigneuse des règles du pacte montre pourtant qu'elles sont affectées d'une réelle imprécision. Elles appellent donc des interprétations, et d'ailleurs, elles en réservent parfois explicitement l'occurrence. Une telle situation est usuelle s'agissant de règles. Encore faut-il d'abord que la nécessité d'interprétation ne concerne pas des aspects fondamentaux de la règle et que le processus d'interprétation soit correctement institutionnalisé.
Or, ces conditions ne sont pas vérifiées pour le pacte de stabilité et de croissance. Cette situation est d'une réelle gravité compte tenu des atteintes qu'elle porte à des principes aussi forts que la souveraineté des Etats et la démocratie. Elle fonde par ailleurs des polémiques qui nuisent à la crédibilité du système et pourrait, en cas de crises, déboucher sur de véritables impasses juridiques.
Des aspects fondamentaux du pacte requièrent une interprétation . On peut en donner deux exemples importants.
a) L'imprécision de la règle de l'équilibre, voire de l'excédent à moyen terme
Le premier exemple concerne la règle de retour à l'équilibre, voire à l'excédent . Elle est énoncée en ces termes par l'article 3 du règlement 1466/97 :
« Chaque Etat membre participant présente au Conseil et à la Commission les informations nécessaires à l'exercice périodique de la surveillance multilatérale visée à l'article 103 du traité sous la forme d'un programme de stabilité ....
Un programme de stabilité fournit les informations suivantes :
(a) l'objectif à moyen terme d'une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire , ainsi que la trajectoire d'ajustement qui doit conduire à la réalisation de cet objectif concernant l'excédent/le déficit des administrations publiques et l'évolution prévisible du ratio d'endettement de l'Etat... ».
Une difficulté majeure consiste à définir ce qu'on doit entendre par « moyen terme ». Doit-il s'agir d'une échéance temporelle donnée (et pas trop éloignée) ou faut-il y voir une période de quelques années ? Le choix entre ces deux interprétations revêt une grande importance compte tenu des débats portant sur la politique budgétaire. Ceux-ci tendent en effet à opposer les partisans de l'assainissement budgétaire en soi, quelles que soient les conditions économiques, aux partisans d'une politique budgétaire dessinée en fonction du cycle économique, les premiers favorisant logiquement le « moyen terme-échéance », les seconds le « moyen terme-période ».