CHAPITRE
II
:
LES GRANDS ENJEUX À VENIR DE LA LOLF
I. LA DÉFINITION DES MISSIONS, DES PROGRAMMES ET DES ACTIONS : DES EXIGENCES ESSENTIELLES
A. LA DÉFINITION DES MISSIONS : UN ENJEU IMPORTANT POUR LE PARLEMENT
1. La définition des missions ne semble pas être une priorité du gouvernement
L'article 7 de la LOLF dispose qu'une mission
relève
d'un ou plusieurs ministères et «
comprend un ensemble de
programmes concourant à une politique publique
définie
». Or, les missions semblent, en quelque sorte,
devenues le « parent pauvre » de la LOLF par rapport aux
programmes, dont la définition constitue la base de la nouvelle
nomenclature budgétaire et des nouvelles modalités de gestion des
crédits : la direction du budget, dans une note datée du
18 février 2002 ayant pour objet de présenter le
« cahier des charges pour l'élaboration des nouveaux contenus
des budgets ministériels », mentionnait les programmes, les
actions, les objectifs, et les indicateurs de résultat, mais
n'évoquait les missions que pour indiquer que «
la
réflexion sur ce second niveau de structuration du budget sera
engagée une fois avancée celle relative au découpage du
budget en programmes
». Il était précisé,
à la suite de cette mention, que «
une fois
validés les projets de programmes et de missions, le Gouvernement
consultera les commissions des finances sur l'ensemble de ces projets
(...)
».
Cette approche soulevait plusieurs difficultés
, relevées
par votre commission des finances à l'occasion de son séminaire
sur la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois
de finances organisé le 10 mars 2003 et par nos collègues
députés, dans un rapport d'information paru en avril
2003
31(
*
)
. Ces derniers
indiquaient que : «
Ce choix présente plusieurs
inconvénients :
«
- les programmes risquent d'être construits sans
réflexion sur la justification des dépenses de l'Etat et sans
remise en cause des structures redondantes (...)
«
- la structuration des programmes pourrait ne pas prendre en
compte la dimension interministérielle de certaines politiques
«
- les programmes risquent d'être
surdimensionnés
»
32(
*
)
.
Suite à ces observations, la direction de la réforme
budgétaire a décidé de revenir sur son choix initial et de
lancer de manière concomitante la réflexion sur les missions et
les programmes. Votre commission des finances considère que ce
« revirement » était nécessaire. En effet, il
permet d'éviter en partie que les missions ne soient conçues que
comme une agrégation de programmes sans véritable logique
d'ensemble, et ne répondent donc pas à la lettre de la loi
organique selon laquelle une mission concourt à une politique publique
définie. Toutefois, il ne permet toujours pas de prendre en
considération de manière satisfaisante la dimension
interministérielle de certaines politiques.
Il convient de rappeler que le législateur organique n'a pas
souhaité, dans le cadre de la discussion budgétaire, que le
ministère fasse, en tant qu'entité administrative, l'objet d'un
vote. Le troisième alinéa de l'article 43 dispose en effet que
«
la discussion des crédits du budget général
donne lieu à un vote par mission
». Il s'agissait ainsi de
faire en sorte que la budgétisation par objectifs que le
législateur organique appelle de ses voeux ait une résonance
forte à l'occasion de la discussion budgétaire, le vote par
ministère présentant le défaut de faire porter la
discussion sur une structure permanente, et sur sa consommation de moyens.
Il semble aller de soi, dans ces conditions, que les fascicules bleus qui
seront annexés au projet de loi de finances initiale devront être
présentés par mission plutôt que par ministère.
Il paraît donc important, pour que la budgétisation par objectifs
s'inscrive pleinement dans la procédure d'examen des crédits,
qu'à chaque ministère, ne corresponde pas une mais plusieurs
missions. En effet,
si la mission ne se distinguait pas du ministère,
le changement souhaité par le législateur organique dans la
manière d'aborder le débat budgétaire ne pourrait prendre
toute son ampleur, la discussion des crédits d'un organe
identifié reprenant sa place au détriment de l'examen des
politiques publiques, et des moyens qui leur sont nécessaire pour
réaliser les objectifs fixés par le gouvernement
.
2. La délicate question des missions interministérielles
Il
convient de rappeler que, à l'initiative du Sénat, la LOLF a
prévu que les missions peuvent regrouper des crédits relevant
«
d'un ou plusieurs services d'un ou plusieurs
ministères
», et ce, afin de permettre une meilleure mise
en oeuvre des politiques interministérielles et de contribuer à
la simplification de certaines d'entre elles, dont les crédits sont
parfois éparpillés dans plusieurs fascicules budgétaires,
sans réelle justification autre qu'historique
33(
*
)
.
La constitution d'une mission interministérielle ne peut, à
l'évidence, se concevoir pour l'ensemble des politiques
interministérielles
: cela impliquerait une fragmentation
excessive des programmes la composant, rendant à la fois très
hétérogène le volume des crédits figurant sur les
programmes d'un même ministère, et peu opérant le principe
de fongibilité des crédits souhaité par le
législateur organique.
Dans une note d'orientation sur «
la loi organique relative aux
lois de finances et
l'interministérialité
»
34(
*
)
, la direction de la réforme
budgétaire indique que «
la logique de résultat et
de performance et la structuration des programmes ministériels par
finalité incitent à la prise en compte d'objectifs ou de
politiques publiques dont le périmètre peut dépasser les
frontières ministérielles.
«
Il existe ainsi des objectifs par nature transversaux, qui
concernent les activités de nombreux ministères comme les enjeux
liés à la territorialité tels que ceux de la ville, de
l'outre-mer, de l'aménagement du territoire ou de l'administration
territoriale ou des affaires étrangères et les enjeux
partagés entre plusieurs entités administratives (politique de
l'eau, de la recherche, de la sécurité routière, de lutte
contre la toxicomanie, d'intégration, de lutte contre les exclusions,
etc.).
«
Les travaux préparatoires de la loi organique ont
prévu que le budget soit structuré par un nombre limité de
programmes (de 100 à 150) afin qu'ils aient une taille suffisamment
importante pour bénéficier notamment de la fongibilité des
crédits et afin d'assurer une bonne lisibilité de l'action de
l'Etat. Cette contrainte paraît difficilement compatible avec la
constitution de programmes transversaux dans l'ensemble des
ministères
(...)
«
Le cas échéant, la mission peut fournir au
Parlement une présentation interministérielle rassemblant, parce
qu'ils concourent à une politique définie, des programmes
relevant de plusieurs ministres. Ainsi, par exemple, une mission
« sécurité intérieure » pourrait
rapprocher les programmes « police nationale » et
« sécurité civile » du ministère de
l'intérieur et le programme « gendarmerie
nationale » du ministère de la Défense. Dans une telle
hypothèse, les modalités selon lesquelles les différents
ministres responsables des programmes rassemblés par la mission
viendraient présenter la mission au Parlement restent à
définir (...)
«
En cas de mission interministérielle, le vote des
crédits par le Parlement concernerait les différents
ministères. La loi organique ne prévoit pas de vote des
crédits par ministère (sauf s'il n'y a pas de mission
interministérielle) : les crédits d'un ministère
pourront être reconstitués en additionnant ses différents
programmes, certains relevant de missions ministérielles, certains
relevant de missions partagées avec d'autres ministères (...)
«
Dans les cas où émergent des pans de politiques de
l'Etat aux finalités voisines correspondant à des programmes,
leur rapprochement dans une même mission interministérielle peut
permettre, le cas échéant, d'améliorer la
lisibilité de l'action de l'Etat. Un exemple serait la mission
interministérielle « police nationale » -
« gendarmerie nationale » -
« sécurité civile » qui sont des programmes
dotés d'un responsable identifié et qui ont une cohérence
suffisante pour lui permettre de tirer parti de la fongibilité des
crédits. Ce cas de figure ne devrait pas être très
fréquent.
«
Ce cas de figure est à distinguer du cas où on
découperait au sein d'un grand nombre de ministères comme par
exemple, l'Intérieur, l'Education nationale ou l'Equipement, des
périmètres de crédits correspondant à des enjeux
transversaux ou territoriaux que l'on érigerait en programmes
regroupés au sein de missions : ville, outre-mer,
sécurité routière, intégration, etc.
«
Cette solution reviendrait à considérer que la
cohérence des politiques qui justifient la constitution d'un
ministère est de second ordre par rapport à ces enjeux
transversaux (...)
«
Par ailleurs, cette solution des missions
interministérielles n'est pas toujours possible car les activités
concernées sont rarement dissociables, en terme de crédits et de
personnels, des autres activités des ministères
«
Enfin, la lisibilité des politiques de ces
ministères serait fortement amoindrie : ainsi, par exemple,
éclatée en une demi-douzaine de missions, la politique en
matière d'éducation serait moins lisible si l'on soustrayait aux
possibles programmes « enseignement primaire » ou
« enseignement secondaire », des crédits pour les
mettre dans un programme « ville », un programme
« sécurité routière », un
programme «intégration » et un programme
« outre-mer » qui rejoindraient chacun leur mission
respective. La gestion des crédits et des personnels figurant sur ces
petits programmes deviendrait très compliquée puisque les
redéploiements entre chacun de ces programmes devraient passer par un
décret de virement qui est limité à 2 % des
crédits initiaux. L'émiettement des ministères
concernés en une série de petits programmes ferait perdre le
bénéfice de la fongibilité des
crédits (...)
«
Pour ces raisons, la constitution de missions
interministérielles ne peut concerner qu'un nombre très
limité de politiques interministérielles dont les programmes sont
d'une taille suffisante, qui identifient une politique sectorielle lisible, qui
font l'objet d'une gestion propre et qui ne sont pas la déclinaison
territoriale d'une politique sectorielle
».
Votre commission des finances est en plein accord avec cette analyse :
les missions interministérielle doivent être l'exception, et
non la règle, compte tenu de la fragmentation des programmes qu'elle
implique. Toutefois, elle considère que la constitution de telles
missions peut être utile, afin de contribuer à améliorer la
coordination de certaines politiques dont le pilotage est partagé entre
un nombre réduit de ministères
. A cet égard, l'exemple
le plus naturel de mission interministérielle lui semble être le
regroupement des crédits de la police nationale, de la
sécurité civile et de la gendarmerie dans une mission
consacrée à la sécurité intérieure, compte
tenu notamment des rapprochements effectués entre ces acteurs par le
gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin.
Une autre mission interministérielle pourrait concerner l'action
extérieure de la France ou l'aide publique au
développement
35(
*
)
: cette politique voit ses
crédits dispersés entre plusieurs ministères, ce qui nuit
à sa lisibilité et à son efficacité. La
création d'une mission interministérielle permettrait d'assurer
une plus grande cohérence à l'action de la France à
l'étranger, et d'éviter une trop importante dispersion et
discordance de la voix de la France, que l'on constate parfois.
Une troisième mission interministérielle pourrait être
envisagée, concernant la recherche, même si, dans ce dernier cas,
il est peu probable qu'elle puisse englober la totalité des
crédits consacrés à la recherche, compte tenu de la
fragmentation excessive des programmes ministériels qui en
résulterait.
B. LES PROGRAMMES ET LES ACTIONS : AU CoeUR DE LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE
1. Une exigence de lisibilité, de cohérence et d'homogénéité
Le
rapport précité remis par le gouvernement en vertu de l'article
109 de la loi de finances pour 2004 prévoit que «
les
missions, les programmes et les actions seront finalisées à
l'automne 2003
». Les programmes seront alors soumis à
l'examen du Comité interministériel d'audit des programmes
(CIAP), dont les missions ont été précisées plus
haut.
Le guide d'audit initial des programmes, rédigé par le
Comité interministériel d'audit des programmes, pose des
questions essentielles pour s'assurer que les programmes correspondent bien
à l'intention du législateur. L'encadré suivant reproduit
quelques-unes de ces questions essentielles :
Extraits du guide d'audit initial des programmes
S'assurer de la clarté et de la lisibilité de
la
structuration des programmes et de leur décomposition en actions
Le programme correspond-t-il bien à une politique publique
définie et intègre-t-il bien les moyens et activités qui y
contribuent ?
- A quelle(s) politique(s) publique(s) bien définie(s) le programme
répond-t-il ?
- La problématique de l'articulation programmes / organisation a-t-elle
bien été identifiée ? A-t-elle conduit à des
changements d'organisation ? sinon, les découpages des programmes
permettent-ils de définir un programme clair dans sa ou ses
finalités, de désigner le responsable et d'identifier de
manière exhaustive les services chargés de sa mise en oeuvre
au sein de l'organigramme existant ? Des perspectives d'évolution de
l'organisation sont-elles envisagées et à quelle
échéance ? (...)
Le découpage en actions est-il clair, lisible et cohérent ?
- Les actions envisagées dans le cadre du programme sont-elles
cohérentes avec le programme et ses finalités ?
- Toutes les activités des services intégrés dans les
actions financées par le programme correspondent-elles bien aux
finalités de ce programme ? Certaines activités qui correspondent
à ces finalités sont-elles exclues du programme ? Pour quelles
raisons ?
Les fonctions assumées par les structures et les personnels
concernés sont-elles cohérentes avec les actions
envisagées dans le cadre du programme ?
- Les champs de compétences des acteurs du programme (administration
centrale, services déconcentrés, établissements publics et
autres organismes) sont-ils cohérents avec le périmètre du
programme et les actions envisagées ou existe-t-il un hiatus entre ces
compétences et le contenu du programme ? (...)
Commentaires :
La LOLF prévoit que les programmes couvrent des ensembles
cohérents d'actions qui s'inscrivent dans le cadre d'une politique
publique et qu'ils sont placés sous la responsabilité d'un
ministre. Les programmes doivent donc rendre lisibles les politiques de l'Etat
en termes, d'une part, de finalités et de résultats, d'autre
part, d'identification des acteurs responsables de leur mise en oeuvre.
Ces deux exigences du processus de délimitation des programmes
(identification claire des finalités de la politique concernée et
désignation des responsables et services chargés de la mise en
oeuvre) peuvent entrer en contradiction.
Les audits initiaux viseront à s'assurer que cette difficulté
d'articulation des programmes et des organigrammes a bien été
prise en compte, que les programmes répondent à cette double
préoccupation et que les domaines couverts par chacun des programmes et
les actions qu'ils comportent sont cohérents. Ils n'ont pas vocation
à porter une appréciation sur les choix politiques qui ont
conduit à la définition des programmes.
Leur rôle se borne à s'assurer que le périmètre des
programmes est clair et lisible pour l'ensemble des acteurs et que
l'articulation avec les programmes associés ou connexes, notamment en
terme de périmètres respectifs a bien été prise en
compte. (...)
S'assurer que la chaîne de responsabilité est
identifiée pour le pilotage et la mise en oeuvre du programme.
Le responsable désigné par le ministre pour le pilotage de la
mise en oeuvre du programme est-il identifié ?
- Un responsable chef de file a-t-il été identifié
lorsque plusieurs directions d'administration centrale ou plusieurs services
déconcentrés relevant de ministères différents
participent à un même programme ?
- Comment se présente la chaîne de responsabilité du
programme : responsable du programme, responsable d'un programme support
concourant au programme, responsable des différentes actions constituant
le programme, autres responsables délégués pour le
pilotage du programme, opérateurs : rôle du cabinet du
ministre, répartition des rôles au sein de l'administration
centrale, rôle des préfets de région et de
département, rôle des services déconcentrés
(régionaux et départementaux), rôle des
établissements publics, rôle éventuel des
collectivités territoriales et des organismes de droit privé
(associations) participant aux programmes ?
- La nature des liens existants au sein de la chaîne de
responsabilité est-elle claire = relations hiérarchiques,
fonctionnelles, contractuelles, de tutelle... ?
- Dans quelle mesure le programme est-il déconcentré ou
sous-traité à des opérateurs extérieurs publics ou
privés ? Dans chacun des cas, comment est identifiée la
chaîne de responsabilité ?
- Dans le cas où des opérateurs ne se situent pas dans la
chaîne hiérarchique, quelles sont les techniques utilisées
pour les mobiliser au service du programme ?
De quelle organisation et de quels moyens juridiques, humains et financiers
(notamment budgets opérationnels de programme) est doté chaque
responsable pour assurer sa mission ? Comment le responsable du programme en
assure-t-il le pilotage global ?
Au sein de la chaîne de responsabilité, les gouverneurs de
crédits et les responsables des Budgets Opérationnels de
Programmes sont-ils identifiés ?
Commentaires :
On définira le responsable du programme comme celui qui s'engage sur les
objectifs du programme, qui en rend compte au ministre et qui dispose de la
liberté d'affectation des moyens donnés par la
fongibilité, assumant ainsi la fonction de gouverneur des
crédits. Il supervise directement ou indirectement l'ensemble des
opérateurs.
Vis-à-vis du Parlement, le responsable du programme est le ministre mais
il est conduit à confier la responsabilité de sa mise en oeuvre
à un responsable du programme qui sera le plus souvent un directeur
d'administration centrale. Celui-ci pourra à son tour
déléguer ses responsabilités au sein des services
d'administration centrale, aux préfets ou aux autorités
déconcentrées, ou à des directeurs d'établissement
public ou d'agence...
Le responsable du programme est chargé de rendre compte au ministre de
sa mise en oeuvre. Il assume à ce titre une triple
responsabilité : le pilotage global de la mise en oeuvre du
programme (explicitation et déclinaison des objectifs et des actions,
mise en oeuvre à moyen terme), l'adoption de procédures
garantissant l'efficacité des actions et la gestion des crédits
qui lui sont affectés, et notamment la mise en jeu de leur
fongibilité. Il organise le contrôle interne et le dialogue de
gestion avec l'ensemble des opérateurs qui participent au programme. Il
arbitre la répartition des moyens entre actions et services.
L'audit devra s'assurer de la cohérence de la chaîne de
responsabilité du programme et de sa lisibilité pour l'ensemble
des acteurs. (...)
La définition des programmes constitue à la fois un choix
politique et un choix de gestion déterminant pour les
ministères
. En effet, le programme est l'unité de
spécialité des crédits, c'est-à-dire l'ensemble au
sein duquel le gestionnaire est en mesure - en dehors du cas spécifique
des dépenses de personnel auxquels s'applique une fongibilité
asymétrique - d'affecter librement, et donc de redéployer des
crédits en cours de gestion. Les travaux préparatoires de la LOLF
évaluaient entre 150 et 200 le nombre de programmes susceptibles
d'être créés, chiffre à mettre en regard des plus de
800 chapitres budgétaires existant à l'heure actuelle.
Plusieurs ministères ont eu la tentation de réaliser des missions
mono-programme, afin de profiter au maximum de la fongibilité des
crédits prévue par la LOLF. Or, une telle nomenclature serait
préjudiciable à l'information du Parlement, puisque les projets
annuels de performance annexés aux projets de loi de finances initiale
et les rapports annuels de performance annexés aux projets de loi de
règlement sont réalisés par programme. Enfin,
la
création d'un grand nombre de missions mono-programmes
témoignerait à l'évidence d'une interprétation
réductrice de la logique de la LOLF
, selon laquelle la
fongibilité des crédits serait le seul apport substantiel dans la
nouvelle budgétisation par objectifs souhaitée par le
législateur organique.
Il convient au passage de noter que l'extension du droit d'amendement des
parlementaires rendrait possible la « scission » d'une
telle mission à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances
initiale, et la création de plusieurs programmes à partir du
programme figurant dans le projet du gouvernement.
Idéalement, il est souhaitable que les programmes correspondant aux
différents ministères comprennent un volume sensiblement
équivalent de crédits. Compte tenu de
l'hétérogénéité des périmètres
ministériels et de l'importance de la masse de crédits
mobilisée pour financer certaines politiques publiques telles que
l'éducation nationale ou la santé et la solidarité, il est
pratiquement inévitable que le volume des crédits inscrits sur un
programme diffère sensiblement d'une mission à une autre.
Afin
de pallier les écarts en terme de qualité d'information d'un
programme à un autre, il sera nécessaire que les programmes les
plus importants comprennent des actions bénéficiant, le cas
échéant, d'indicateurs et d'objectifs spécifiques.
Dès lors qu'une action d'un programme important pourrait correspondre
à un programme d'un autre ministère de moindre importance en
terme de volume de crédits, il est souhaitable que l'information y
étant associée tende à être équivalente
.
Enfin, il convient de souligner qu'il est fondamental que les ministères
réfléchissent d'abord à leurs activités et aux buts
de celles-ci pour concevoir les programmes plutôt que de calquer des
programmes sur leur organisation existante.
La budgétisation par
objectifs doit en effet conduire à remettre en question la structuration
des administrations, et ne pas se limiter à une démarche
« cosmétique »
.
De ce fait, la plupart des agrégats figurant dans les fascicules
« bleus » ne sont pas en mesure de préfigurer les
programmes prévus par la LOLF. Ainsi que le souligne la Cour des comptes
dans son rapport précité sur l'exécution des lois de
finances pour l'année 2002, «
dans environ la moitié
des ministères étudiés, les périmètres
budgétaires des agrégats ne retracent pas fidèlement les
moyens financiers et en personnel correspondant à leurs missions, et les
administrations en charge de la gestion des agrégats ne sont pas
identifiées ou ne disposent pas de l'ensemble des moyens retracés
par les agrégats. Aussi n'est-il pas surprenant de constater que seule
la moitié environ des projets de programmes reprend la structure
actuelle des agrégats.
Nombreux sont les agrégats qui paraissent en effet peu clairs et ne
sauraient constituer une préfiguration valable des programmes.
(...)
»
36(
*
)
.
2. La diffusion de la logique de la LOLF dans les services déconcentrés de l'Etat : une problématique complexe
La
diffusion de la culture de gestion de la LOLF dans l'ensemble de
l'administration et, en particulier, les services déconcentrés de
l'Etat, constitue l'un des enjeux majeurs de la réussite de la
réforme
.
La logique verticale des programmes prévue par la loi organique a, dans
un premier temps, fait « craindre » que l'allègement
des contraintes de gestion au niveau des administrations centrales et des
gestionnaires de programme allait conduire,
a contrario
, à des
difficultés de gestion accrues pour les services
déconcentrés de l'Etat, ceux-ci pouvant se trouver à la
congruence de plusieurs programmes nationaux. Une telle situation
entraîne en effet l'existence d'un grand nombre d'objectifs et, de
manière paradoxale, conduit à une faible fongibilité des
crédits, dès lors qu'ils participent à la
réalisation d'actions relevant de plusieurs programmes et, donc,
relèvent de financements distincts correspondant à chacun d'entre
eux. La dichotomie entre la souplesse de gestion au niveau du gestionnaire d'un
programme (appelé également « gouverneur de
crédits ») et la complexité de la gestion en
résultant au niveau déconcentré constitue, à
l'évidence, un défi pour la réussite de la réforme.
L'identification de ce problème a conduit la direction de la
réforme budgétaire à imaginer des procédés
innovants, qui ne découlent pas de manière directe de la
rédaction de la LOLF, les budgets opérationnels de programme
(BOP). L'encadré suivant reproduit des extraits d'une note d'orientation
de la direction de la réforme budgétaire, en date du
4 juillet 2003.
Les budgets opérationnels de programme (BOP)
«
(1)
Les fonctions des acteurs actuels
Plusieurs acteurs institutionnels interviennent aujourd'hui dans la
chaîne de la dépense en fonction de leur positionnement
hiérarchique ou fonctionnel : ministre, préfet, ambassadeur,
ordonnateur secondaire militaire, contrôleur financier, comptable. La
mise en oeuvre de la loi organique ne modifiera pas leur rôle
institutionnel ; en revanche, elle fera évoluer leurs fonctions
dans un nouveau cadre de gestion. (...)
(2) Les fonctions associées à la mise en place de budgets
opérationnels de programme (...)
- Le responsable de programme
Désigné par le ministre, il prépare et assure la mise en
oeuvre globale du programme. Il détermine en fonction de
compétences géographiques et fonctionnelles les responsables de
BOP qui mettront en oeuvre le programme et leur alloue les dotations
déterminées en commun pour parvenir aux résultats
attendus. Il pilote l'ensemble du dispositif de mise en oeuvre et rend compte
des résultats au ministre.
- Le responsable de BOP
Il conçoit la programmation d'actions et de moyens pour mener à
bien la part de programme qui lui a été confiée. En
fonction de compétences géographiques et fonctionnelles, les
responsables d'unités d'exécution sont les acteurs
opérationnels de proximité.
- Le responsable d'unité d'exécution
C'est le gestionnaire/ordonnateur. Il exécute la programmation
conçue par le responsable de BOP. Pour la part qui lui est
attribuée, il est le consommateur des crédits attribués au
BOP.
Les fonctions de responsable de BOP et de responsable d'unité
d'exécution du même BOP peuvent évidemment se
cumuler : le responsable d'un BOP peut être responsable
d'unité d'exécution pour tout ou partie du
périmètre du BOP.
L'articulation entre ces acteurs ne repose pas nécessairement sur une
ligne hiérarchique. En effet, un même responsable peut
gérer plusieurs BOP et donc être associé à la mise
en oeuvre de plusieurs programmes, y compris des programmes qui ne
dépendent pas de son ministère de rattachement. C'est le cas par
exemple des services des ministères de l'équipement ou de
l'agriculture qui agissent au nom du ministre de l'écologie et du
développement durable.
(...)
La diversité des compétences appelées à participer
à la mise en oeuvre d'un programme entraîne nécessairement
une hétérogénéité des contenus des BOP.
En effet, chaque BOP regroupe, la part des crédits d'un programme
à mettre à disposition d'un responsable identifié pour la
mise en oeuvre d'une ou plusieurs actions dont il a la charge. Ce responsable
correspond généralement à un service. A ce titre, le BOP
retrace sa compétence :
- soit sur un périmètre géographique :
l'ensemble du territoire (cas d'un service en administration centrale) ou une
partie du territoire (cas d'un service déconcentré) ;
- soit pour mener un type d'activités : informatique,
immobilier...
Dans les deux cas, les responsables seront guidés par les objectifs
fixés au programme et tenus par les résultats attendus.
En effet, chaque BOP hérite des caractéristiques du programme
dont il dépend - destination (actions, sous-actions) et, nature de
dépense (titre, catégorie, voire niveau inférieur),
objectifs, indicateurs - pour les segments nécessaires à son
domaine de compétence. Notamment sont reprises dans le contenu du BOP
les actions et natures de dépenses pertinentes et les objectifs et les
indicateurs sont déclinés en fonction des
caractéristiques locales.
En tout état de cause, la définition du périmètre
du BOP est arrêtée par le responsable de programme avec chaque
responsable de budget opérationnel de programme. A cette occasion, il
détermine la part du programme confiée au BOP, en autorisations
d'engagement et en crédits de paiement et il valide les cibles de
résultats. Ce dialogue se déroule en amont de la procédure
budgétaire classique et, au plus tard, dans le trimestre qui
précède le début de gestion.
Le BOP bénéficie de l'ensemble des ressources budgétaires
en crédits et en emplois nécessaires à son
exécution. Ce principe n'entraîne pas obligatoirement que
l'ensemble de ces ressources sont mises à la disposition du responsable
du BOP et gérées par lui. Il existe actuellement des situations
dans lesquelles un responsable de services bénéficie de moyens
qu'il ne gère pas directement ou pas dans leur totalité. (...)
L'ensemble de la dotation du programme est ventilé en budgets
opérationnels de programme. Leurs dotations sont réparties sur la
nomenclature de référence du programme en fonction du
périmètre budgétaire de chacun.
Pour autant cette ventilation n'est pas tenue d'épuiser la dotation
votée : le responsable de programme peut constituer à son
niveau une réserve éventuelle pour aléas ou
régulation. (...)
Le responsable de BOP répartit son enveloppe prévisionnelle entre
les unités d'exécution tout comme le responsable de programme
répartit sa dotation entre les BOP. Il peut également conserver
par devers lui une réserve non attribuée.
Sur les bases de cette ventilation prévisionnelle, la part de
crédits mis à disposition est répartie entre les
unités d'exécution.
L'ensemble de ces procédures est dématérialisé.
Elles sont équivalentes à l'usage de droits de tirage,
limités par les enveloppes définies et mis à la
disposition d'entités autorisées. (...)
La mise à disposition des autorisations d'emplois :
Dans la logique de la loi organique, les moyens dont dispose le BOP sont des
crédits, assortis lorsqu'ils relèvent du titre II des
dépenses de personnel, d'autorisations d'emplois
rémunérés, déclinées en catégories
à l'instar du plafond indicatif du programme. La dynamique de la loi
organique tend à ce que le responsable de BOP dispose de la
totalité des moyens.
Dans les cas où la gestion des emplois est actuellement
centralisée, alors même que les crédits de
rémunérations peuvent être délégués
aux services déconcentrés, se pose donc la question de la mise en
oeuvre, notamment en termes techniques (outils de suivi) et organisationnels de
ce choix de gestion déconcentrée notamment en vue d'articuler la
capacité de fongibilité offerte aux gestionnaires avec la gestion
statutaire des personnels. (...)
La modification des enveloppes initiales :
En principe ces modifications internes au BOP ne donnent pas lieu à un
mouvement si elles n'ont pas d'incidence sur la répartition entre les
dotations limitatives en application de la loi organique. Au-delà, le
principe de fongibilité assure au gestionnaire une large liberté
dans l'imputation des dépenses : la disponibilité sur la
ligne n'est plus une condition dirimante pour la consommation des
crédits.
Cependant, le responsable de programme peut imposer une limitativité
à l'un ou l'autre niveau de la nomenclature, signifiant par là
l'attention qu'il porte à la ligne. En ce cas, le gestionnaire ne peut
consommer en dépassement et doit trouver une ressource sur d'autres
lignes de sa dotation pour couvrir la dépense envisagée. Si les
lignes ressources sont porteuses de dépenses identifiées comme
obligatoires, le contrôleur financier confirme la faisabilité du
mouvement proposé. Éventuellement, le responsable de programme
peut souhaiter que le mouvement soit soumis à son autorisation.
Les modifications de la dotation initiale sont au coeur du rapport annuel de
performance à fournir au Parlement. Il est rappelé à ce
propos que tout acteur, qu'il soit dans une unité d'exécution,
responsable d'un BOP ou d'un programme, doit justifier dans son compte rendu
d'exécution, des écarts entre la budgétisation initiale et
l'exécution.
Le concept de budget opérationnel de programme est le support d'une
budgétisation articulée désormais autour de la
responsabilisation des gestionnaires et du contrôle de
l'efficacité de la dépense publique. Il repose sur un
échange : d'un côté les gestionnaires ont plus de
liberté grâce à la globalisation et la fongibilité,
de l'autre, ils ont la responsabilité des résultats obtenus et en
rendront compte.
Les propositions qui sont faites ont essayé de réaménager
le rôle de chacun des acteurs et de simplifier les procédures
d'allocation des crédits dans un cadre budgétaire
profondément rénové par la loi organique tout en laissant
chaque ministre maître de l'organisation de gestion la mieux
adaptée à la performance recherchée. »
Source : note de la direction de la réforme budgétaire, 4
juillet 2003
3. Les objectifs et les indicateurs de performance : les « pièges » à éviter
La loi
organique relative aux lois de finances contraint les administrations à
se fixer des objectifs et à mesurer les résultats de leurs
actions. Il s'agit de faire en sorte que les ministères s'interrogent
sur les finalités de leur action et la mesure de leur performance. Pour
le Parlement, les objectifs et les indicateurs permettent d'accéder
directement, sur un certain nombre de sujets déterminés, à
une information synthétique concernant l'évaluation de
paramètres stratégiques pour la mise en oeuvre d'un programme
gouvernemental.
Le document relatif au contrôle de gestion dans les administrations de
l'Etat élaboré par la Délégation
interministérielle à la réforme de l'Etat en juin 2002
rappelle que «
la logique de la LOLF incite à commencer par
fixer des objectifs. Ces objectifs doivent refléter les priorités
du gestionnaire concerné.
«
Les objectifs doivent être mesurables, c'est-à-dire
qu'à chaque objectif est associé une cible de résultat,
à laquelle la réalisation en fin d'exercice pourra être
comparée.
Ces objectifs de performance sont déclinés de manière
équilibrée en fonction des axes qui seront retenus pour la
définition de la performance, par exemple :
- le résultat final de l'action de l'Etat (ou impact) ;
- la qualité du service rendu à l'usager ;
- l'efficience, c'est-à-dire le rapport entre les moyens et les
réalisations.
A chaque objectif doit être associé un indicateur permettant de
mesurer effectivement le niveau de performance atteint
».
S'agissant des indicateurs, ceux-ci doivent respecter un certain nombre de
critères. Les critères suivants sont issus du rapport du groupe
de travail sur l'amélioration de la gestion publique
37(
*
)
; ces indicateurs doivent
être :
- lisibles, compréhensibles, clairs, immédiatement
interprétables ;
- pertinents ;
- disponibles à un coût compatible avec les
bénéfices attendus de leur usage ;
- fiables, précis, contrôlables ou
« auditables » ;
- disponibles au cours du temps dans les mêmes conditions ;
- être synthétiques et sélectifs.
Il convient de souligner que
les indicateurs doivent découler
d'une
réflexion approfondie sur les objectifs de l'action
publique
. En effet, un indicateur n'a pas de sens en tant que tel, mais
doit être lié à la définition d'une stratégie
et de priorités clairement établies.
Ainsi que le souligne M. Patrick Gibert dans le document établi par la
Délégation interministérielle à la réforme
de l'Etat portant sur «
le contrôle de gestion dans les
administrations de l'Etat
» de juin 2002, au sujet du
contrôle de gestion, «
le contrôle de gestion a ses
adages. (...)
«
Le premier pose qu' «
on ne gère que ce que
l'on mesure
». Il invite à l'évidence à
l'effort d'objectivation des performances, à la quantification des
objectifs, au développement des indicateurs, à la propagation
dans l'administration de la culture et des chiffres.
«
L'autre exprime que «
l'on obtient ce que l'on
mesure
». Il suggère que le caractère mobilisateur
de l'objectif quantifié - ce qui en est d'ailleurs la raison
d'être - s'accompagne d'un éventuel effet pervers si l'indicateur
retenu n'est pas raisonnablement représentatif du
phénomène qu'il représente. Or, le polymorphisme, la
plasticité, la volatilité - parfois - des ambitions de l'action
publique rendent éminemment délicate la mise sur pied
d'indicateurs non biaisés et non réducteurs
».
S'agissant des indicateurs et des objectifs prévus par la LOLF,
plusieurs écueils doivent être évités, outre les
problèmes de définition soulignés plus haut
:
- celui de retenir un trop grand nombre d'objectifs et d'indicateurs, ce qui ne
permet pas de mettre en valeur la dimension stratégique de l'action
menée ;
- celui de ne focaliser l'action des services que sur la réalisation des
objectifs présentés au Parlement, au détriment d'autres
pans de l'action publique. En effet, si les objectifs et les indicateurs
présentés au Parlement à l'occasion de la discussion du
projet de loi de finances doivent permettre de dégager une
stratégie globale et donc, de couvrir l'ensemble des activités
des administrations relevant d'un programme, ils constituent une
synthèse des activités des différents services. Il
conviendra d'éviter ceux des travers qui pourraient être
liés à l'affichage d'un nombre limité d'objectifs et
d'indicateurs au niveau national, comme l'abandon systématique
d'activités annexes qui contribuent à la réalisation d'un
objectif sans participer directement au renseignement d'un indicateur national.
Il reviendra notamment au Parlement de s'assurer que les gestionnaires de
programmes ne cherchent pas à « faire du chiffre »,
ce qui révélerait une gestion à court terme contraire aux
intentions du législateur organique.
Dans cette perspective,
la mise en place d'un contrôle de gestion est
essentielle pour articuler l'action des différents services
dans
le cadre d'un programme, autour d'une stratégie cohérente
.
Par ailleurs, le contrôle de l'action de l'administration, y compris le
contrôle exercé par le Parlement et par ses commissions
chargées des finances, excédera largement le seul champ des
objectifs et des indicateurs présentés à l'occasion de la
discussion de la loi de finances. L'exigence de performance ne saurait donc se
limiter aux objectifs et aux indicateurs figurant dans les projets annuels de
performance et les rapports annuels de performance.
Les avancées en terme d'information contenue dans les fascicules budgétaires avant le vote de la LOLF
Les
« bleus budgétaires » ont intégré
depuis plusieurs années des éléments pouvant
apparaître comme des préfigurations des exigences de la LOLF, avec
la définition d'agrégats et d'indicateurs. Ces innovations ont
constitué des progrès par rapport à la situation
antérieure. Par ailleurs, dans la circulaire du 21 février 2000
relative à l'établissement de rapports d'activité et de
comptes rendus de gestion budgétaires ministériels, le Premier
ministre de l'époque, Lionel Jospin, indiquait :
«
1 -
La transparence de la gestion publique constitue une
exigence démocratique. Il importe en effet que chaque administration
rende compte de la manière la plus claire et la plus aisément
accessible de la façon dont elle met en oeuvre les politiques relevant
de sa compétence et dont elle utilise les moyens qui lui ont
été attribués à cet effet. Ce devoir d'information
procède des articles 14 et 15 de la
Déclaration des
droits de l'homme et du citoyen
. Il vaut à l'égard de la
représentation nationale, mais aussi de chaque citoyen.
«
Afin de mieux répondre à cette exigence, je
souhaite que, conformément aux orientations retenues par le
comité interministériel pour la réforme de l'Etat en date
du 13 juillet 1999, à partir des travaux menés par le
Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des
services publics, chaque département ministériel s'engage dans
l'élaboration de rapports d'activité annuels. Dans le même
esprit, devront être établis des comptes rendus de gestion
budgétaire, destinés à être joints au projet de loi
de règlement.
«
Ces deux types de documents ont naturellement vocation à
être établis en utilisant les nouveaux instruments mis au point
dans le cadre de la modernisation de la gestion de l'administration, qu'il
s'agisse de la politique de pilotage par objectifs ou des indicateurs
élaborés pour mettre en oeuvre le contrôle de gestion dans
les services. Ils pourront ainsi refléter, et en même temps,
soutenir les efforts engagés par les ministères pour moderniser
leurs techniques de gestion.
«
2 - A partir d'une définition des orientations de
l'action du ministère et des fonctions qu'il exerce, les rapports
d'activité devront faire apparaître, de manière claire et
objective, un ensemble d'indicateurs permettant de mieux appréhender en
quoi a consisté l'activité du ministère durant
l'année écoulée, d'apprécier l'évolution des
résultats obtenus par rapport aux années
précédentes et de comprendre les perspectives adoptées
pour les années à venir. On s'attachera tout
particulièrement à concilier l'intérêt et la
pertinence des informations qui y seront contenues avec les impératifs
de clarté et d'accessibilité auxquels doivent répondre des
documents destinés à une large diffusion. Ils seront en effet
directement accessibles au public au moyen des technologies modernes de
l'information ; le Parlement et les organismes paritaires
compétents en seront parallèlement destinataires. ( ...)
« 3 - Par ailleurs, chaque ministère élaborera,
dès cette année, un compte rendu de gestion budgétaire.
«
Ce document permettra d'assortir le compte rendu comptable de la
consommation des crédits, tel qu'il ressort de la loi de
règlement, d'éléments d'appréciation sur
l'efficacité des politiques conduites et sur les efforts faits par les
administrations pour améliorer la qualité du service rendu
à l'usager. Accompagnant le projet de loi de règlement, dont le
dépôt sera lui-même anticipé, il permettra de mieux
préparer la discussion du budget de l'exercice à venir
grâce à un examen plus approfondi de la gestion
écoulée, conformément aux préoccupations
récemment exprimées par les députés qui ont
animé un groupe de travail sur le thème du contrôle
parlementaire et de l'efficacité de la dépense
publique
».
Ainsi que le souligne le contenu de cette circulaire, les dispositions de la
LOLF relatives au contenu des projets et des rapports annuels de performance
étaient « en germe » dès avant le vote de la
loi et avaient commencé à produire des effets. Il convient
toutefois de mettre l'accent sur le changement d'échelle que provoque la
LOLF, dès lors que les indicateurs et les objectifs sont indissociables
de la notion de programme : il ne s'agit alors plus seulement d'un
exercice de communication et d'explicitation de l'action publique, mais
véritablement, d'un affichage des priorités politiques pouvant
donner lieu à un contrôle approfondi.
En dépit de la similitude marquée entre les initiatives
développées avant le vote de la LOLF et les dispositions de
celle-ci, il serait particulièrement malvenu de chercher à
plaquer les nouvelles exigences sur l'existant, compte tenu du contexte nouveau
ouvert par la LOLF. En effet, il ne s'agit plus d'habiller en quelque sorte une
budgétisation par nature, mais de mettre en oeuvre une
budgétisation par objectifs, ce qui implique un important travail de
réflexion sur le périmètre, les priorités et la
mesure de la performance de l'action publique. La démarche
souhaitée par le législateur organique implique une mobilisation
de l'ensemble des services d'une administration, et en renouvelle
profondément les modes de gestion.
4. L'élaboration du budget implique une réflexion approfondie sur les objectifs de l'action de l'Etat
La
hiérarchisation des objectifs sera d'autant plus nécessaire dans
le nouveau cadre défini par la LOLF, que celui-ci prévoit que les
crédits ne seront plus justifiés, d'une part en services
votés, d'autre part en mesures nouvelles, mais « au premier
euro ».
Ainsi que l'indique le document de la Délégation
interministérielle à la réforme de l'Etat portant sur
« le contrôle de gestion dans les administrations de
l'Etat » de juin 2002, «
le budget dit « base
zéro » est établi sans référence à
la période précédente (d'où son appellation) et en
fonction des stricts besoins de l'exercice budgétaire. Le principe
consiste à définir le budget de base correspondant au niveau
minimal d'activité, puis à chiffrer les autres composantes du
budget en fonction d'un niveau d'activité ou de qualité attendu
afin d'aider aux choix, selon des priorités explicitées :
«
La méthode repose sur une hiérarchisation des
objectifs, condition préalable à la définition et à
l'élaboration du budget. (...)
«
La mise en oeuvre de la LOLF pourrait donc passer par une
analyse détaillée du coût des actions composant les
programmes, qui nécessiterait de se référer aux facteurs
explicatifs de la dépense, centraux dans le budget base zéro
(BBZ). (...)
«
La méthode BBZ peut être l'occasion de
procéder, lors de sa mise en place, à une réflexion sur
l'opportunité ou la valeur ajoutée de tel ou tel type de
dépense au regard des objectifs du service et déboucher sur une
reconfiguration de la structure des dépenses.
«
Par ailleurs, l'évaluation des conséquences d'une
non-réalisation d'activités ou d'un niveau d'effort, et en
particulier la mesure des économies réelles susceptibles
d'être obtenues, doit être réalisée de manière
précise.
«
Quelques questions peuvent éclairer et aider à la
décision :
«
- la non-budgétisation d'une activité
déjà réalisée par le service induira-t-elle une
économie réelle pour la collectivité ?
«
- ou bien les coûts seront-ils transférés
à un autre service ?
«
- ou encore faudra-t-il s'attendre à des surcoûts
induits à terme par la suppression d'activités ?
(...)
».
Votre commission des finances considère que
la suppression de la
distinction entre les services votés et les mesures nouvelles doit
mettre fin à un processus de
« sédimentation » de l'action de l'Etat, qui
constitue un biais favorable à la progression de la dépense
publique
, la remise en cause des services votés étant
présentée comme une exception à une règle de
reconduction tacite des dépenses passées. En effet,
le
système mis en place par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959
est fondé sur une logique qui pousse les acteurs concernés
à se focaliser sur des mesures marginales, et non sur le coeur
de
la dépense publique
. La budgétisation « au premier
euro » et les informations demandées au gouvernement sur les
emplois rémunérés par l'Etat tendent à remettre en
cause cette logique en réorientant l'élaboration du budget et la
discussion budgétaire autour des enjeux essentiels de la dépense
publique.
La budgétisation « au premier euro » prévue
par la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois
de finances doit donc conduire à un
exercice
annuel de remise
en cause des dépenses de l'administration et des activités
des
services
. La réforme de la comptabilité de l'Etat,
et la mise en oeuvre d'un contrôle de gestion, permettront aux
gestionnaires de disposer d'estimations précises et fiables des
coûts des différentes activités de l'administration, ce qui
rendra plus objectifs les calculs permettant la mise en oeuvre d'une telle
budgétisation.
La budgétisation « au premier
euro » doit, à l'aide des instruments mis en place par la
LOLF, permettre de réaliser des économies grâce au
croisement des priorités et des coûts de l'action de l'Etat
.
L'encadré ci-après reproduit des extraits du guide d'audit
initial des programmes concernant les objectifs des programmes.
Extraits du guide d'audit initial des programmes
S'assurer que les objectifs retenus pour le programme sont sélectifs
et compréhensibles, et qu'ils reflètent une approche
stratégique de la politique publique concernée.
Les
objectifs de résultats retenus dans le projet annuel de
performance :
- ont-ils été fixés à partir d'une réflexion
sur les finalités de la politique publique concernée, sur les
résultats antérieurs, sur le contexte et les contraintes dans
lesquels cette politique s'exerce et à partir d'une réflexion sur
les leviers d'action mobilisables ?
- traduisent-ils les priorités du ministère en termes de
résultats attendus et ne sont-ils pas trop nombreux ?
- sont-ils suffisamment synthétiques et/ou transversaux (toutes les
actions dont le financement est inscrit au programme contribuent-elles à
la réalisation des objectifs) ?
S'il existe des objectifs intermédiaires pour les différentes
actions du programme, leur lien logique avec les objectifs finaux de ce dernier
est-il aisément démontrable ? Les objectifs retenus
traduisent-ils, de façon adaptée à la politique
considérée :
- les finalités ultimes de l'action publique : efficacité
socio-économique ?
- les modalités de mise en oeuvre de cette action : avec quelle
qualité de service ?
- l'économie des moyens en rapport avec les résultats
attendus : avec quelle efficience ?
Les objectifs assignés au programme sont-ils compréhensibles et
ont-ils du sens pour les personnes les plus concernées par celui-ci,
soit :
- les bénéficiaires (entreprises, usagers ou leur
représentation) ?
- les opérateurs (les administrations centrales et
déconcentrées, les établissements publics...) ?
- les partenaires de l'Etat (collectivités locales, associations, ....) ?
Commentaires :
La LOLF est porteuse des exigences de performance et de transparence qui
doivent guider l'Etat pour la définition - concertée avec les
auteurs internes et externes de l'action publique - des objectifs qu'il se
fixe. Quoique formulés de façon littéraire, les objectifs
des programmes et des actions - qui seront présentés au
Parlement - doivent être suffisamment :
- précis pour traduire les priorités assignées aux
politiques publiques,
- hiérarchisés pour mettre en évidence des lignes d'action
claires,
- lisibles pour être compris et partagés par les citoyens comme
par les acteurs de leur mise en oeuvre.
La mesure de la performance suppose que les objectifs retenus rendent compte
des trois dimensions du résultat de l'action publique que sont
l'efficacité socio-économique, la qualité de service et
l'efficience. Le poids relatif de chacune de ces dimensions dépend de la
nature de la politique mise en oeuvre : une politique d'intervention
privilégiera les objectifs d'efficacité socio-économique
(c'est-à-dire la finalité ultime de l'action publique), tandis
que les objectifs d'une politique visant à assurer une prestation de
service ou les objectifs d'une fonction support seront plus centrés sur
la notion de qualité et d'efficience dans le cadre d'un arbitrage entre
les attentes des bénéficiaires (ou des clients internes) et les
ressources mobilisables par l'administration.
La définition d'objectifs d'efficacité socio-économique
présente des difficultés particulières dans la mesure
où l'impact propre de l'action de l'Etat peut être difficile
à isoler.
L'audit initial du programme a notamment pour objet de s'assurer que le
ministère, pour l'élaboration des objectifs, s'est appuyé
sur un diagnostic préalable et une vision stratégique à
moyen terme (3 à 5 ans) des missions permanentes et des politiques
publiques qu'il conduit.
S'assurer que les objectifs retenus sont cohérents avec ceux des programmes associés et connexes, ainsi qu'avec les objectifs des autres acteurs.
Mission
(ministérielle ou interministérielle) - programmes
associés et programmes connexes :
- les objectifs du programme sont-ils cohérents avec ceux des autres
programmes inclus dans la même mission (« programmes
associés ») ?
- dans le cas d'un programme inclus dans une mission interministérielle
ou participant à une politique interministérielle, comment est
organisée la coordination des objectifs et des moyens au niveau central
et au niveau déconcentré (rôle du Préfet) ?
- est-il possible d'identifier un ou des programmes non inclus dans la
même mission (« programmes connexes ») dont la mise
en oeuvre est à l'évidence susceptible d'avoir un impact sur le
programme audité ? Dans l'affirmative, les objectifs poursuivis par ce
ou ces programmes connexes sont-ils complémentaires de ceux du programme
audité ?
- une concertation et des échanges d'information sont-ils prévus
entre le responsable du programme et ceux des programmes associés et
connexes ?
Programmes de l'Etat et objectifs des autres acteurs :
- des acteurs et/ou des ressources externes (ex : collectivités
locales, Union européenne, régimes sociaux, associations faisant
appel à la générosité publique) contribuent-ils de
manière significative aux objectifs du programme ?
- dans l'affirmative
ces acteurs affichent-ils des objectifs ?
ces objectifs et ceux du programme sont-ils cohérents ?
le projet annuel de performance mentionne-t-il d'autres contributions
externes non inscrites en loi de finances de l'Etat (ex : loi de
financement de la sécurité sociale, fonds européens,
collectivités locales) ?
- une concertation, des échanges d'information et une coordination
sont-ils prévus entre le responsable du programme et ces acteurs
externes ?
Commentaires :
(...) Des programmes sont dits :
- « associés » au programme audité quand ils
relèvent formellement d'une même mission ;
- « connexes » quand, sans être formellement
intégrés à la même mission, ils sont manifestement
susceptibles d'avoir un impact sur les résultats du programme
audité en visant des objectifs complémentaires et / ou des
publics identiques.
L'analyse des objectifs des programmes associés et connexes doit
permettre de vérifier qu'une mise en synergie est en tant que
nécessaire organisée pour garantir la cohérence de
l'action de l'Etat et du pilotage des programmes.
Afin que la réalisation des objectifs d'un programme puisse être
corrélée avec l'ensemble des moyens qui y contribuent, il est
important que les « dépenses fiscales »,
c'est-à-dire les parts de recettes résultant
d'exonérations ou de régimes dérogatoires, soient prises
en compte.
Il est également important que les concours de toute nature
apportés par d'autres collectivités soient mentionnés
à titre informatif dans le projet de performance.
S'assurer de la pertinence, de la lisibilité et de la faisabilité
des indicateurs de résultats associés au programme et aux actions
Les indicateurs rendent-ils compte des objectifs retenus pour le
programme :
- de façon fidèle (lien logique objectif / indicateur) ?
- de façon exhaustive (couverture de l'ensemble des objectifs et, au
sein de chaque objectif, de l'ensemble de ses dimensions propres) ?
- de façon synthétique (nombre réduit d'indicateurs et
complémentarité des indicateurs entre eux) ?
Des valeurs cibles, assorties d'échéances précises,
ont-elles été définies pour les principaux indicateurs
?
Les indicateurs sont-ils compréhensibles pour les personnes qu'ils
concernent au premier chef, soit :
- les bénéficiaires (entreprises, usagers ou leur
représentation) ?
- les administrations centrales et déconcentrées, les
établissements publics ?
- les partenaires de l'Etat (collectivités locales, associations,...) ?
Les indicateurs choisis reposent-ils sur des données disponibles et
fiables ?
La méthode de recueil des données et de calcul des indicateurs
est-elle définie ? Assure-elle :
- leur faisabilité ?
- leur pérennité et leur homogénéité dans
l'espace, pour permettre des comparaisons ?
Commentaires :
Un programme doit présenter, outre les actions et les objectifs
poursuivis, les résultats attendus et obtenus mesurés au moyen
«
d'indicateurs précis dont le choix est
justifié
».
Un indicateur doit donc, qu'il soit quantitatif ou qualitatif, être
exprimé sous forme numérique (taux d'erreur, par exemple) et
permettre :
- de fixer des cibles argumentées traduisant des résultats
assortis d'échéances temporelles (court ou moyen terme) ;
- de mesurer les réalisations par rapport à ces cibles, puis de
les comprendre et de les analyser ;
- d'orienter les décisions des responsables des programmes dans le but
d'améliorer la performance ;
- de nourrir le dialogue de gestion entre les différents échelons
administratifs.
Le choix d'un indicateur doit :
- résulter souvent d'un arbitrage entre pertinence et fiabilité
(tenant compte notamment du coût : principe de
proportionnalité entre l'utilité de l'indicateur et les moyens
nécessaires pour en disposer) ;
- prendre en compte et anticiper les effets de comportement qu'il est
susceptible d'induire, en s'assurant qu'ils ne seront pas de nature à
mettre en péril les objectifs poursuivis par le programme.
(...)
S'assurer que les objectifs du programme sont déclinés au
travers d'objectifs spécifiques pour chaque opérateur contribuant
significativement à la réalisation du programme.
La contribution attendue de chaque opérateur aux différentes
actions du programme est-elle déclinée sous forme d'objectifs
spécifiques assortis d'indicateurs de résultats ?
- l'articulation de ces objectifs et indicateurs avec les objectifs et
indicateurs du programme apparaît-elle clairement ?
- ces objectifs et indicateurs sont-ils compréhensibles et connus des
cadres et des agents concernés ?
- ces objectifs sont-ils fondés sur une analyse des processus de chaque
opérateur et d'une appréciation des résultats obtenus dans
la période antérieure ?
Ces objectifs spécifiques sont-ils formalisés ?
- existe-t-il des plans d'action pluriannuels ou des contrats d'objectifs ?
- existe-t-il une procédure qui permet d'actualiser chaque année
durant la durée du programme, les objectifs assignés aux
opérateurs ?
- pour les opérateurs ayant une mission territoriale, existe-t-il une
procédure permettant de coordonner ces objectifs avec ceux des autres
opérateurs de l'Etat sur le même territoire (ex : projet
territorial de l'Etat) ?
Y a-t-il des objectifs du programme qui ne sont pas déclinés
en objectifs spécifiques assignés à des opérateurs ?
Commentaires :
La contribution des opérateurs s'organise dans le cadre défini
par la chaîne de responsabilité du programme (...). Pour garantir
la qualité du programme, des objectifs spécifiques, à
caractère intermédiaire, traduisant la contribution de chaque
opérateur à la réalisation des objectifs du programme
doivent être définis ; ce principe concerne les services centraux
et déconcentrés opérateurs du programme, ainsi que les
opérateurs externes bénéficiant de subventions pour
charges de service public permanentes ; en revanche, la définition
d'objectifs n'apparaît pas indispensable pour les opérateurs
occasionnels ou ceux qui perçoivent une rémunération
correspondant à l'achat par l'Etat d'une prestation de service
déterminée.
De même que les objectifs du programme, ces objectifs
intermédiaires seront formulés de façon littéraire,
mais devront être suffisamment précis, hiérarchisés,
et lisibles pour être compris et partagés par les citoyens comme
par les acteurs de leur mise en oeuvre. L'audit doit particulièrement
s'attacher à vérifier la clarté de l'articulation entre
les objectifs des opérateurs et les objectifs du programme, ainsi que
l'existence d'indicateurs permettant d'en mesure la réalisation.
Il doit également s'assurer d'une formalisation minimale de ces
objectifs, sur la base de documents de référence (les cadres de
gestion) dont la forme relève de l'initiative de chaque
ministère. (...)
Source : Guide d'audit initial des programmes, Comité
interministériel des programmes (CIAP), 17 mars 2003