II. PROPOSITION POUR UNE RÉFORME DE LA PÉRÉQUATION RÉGIONALE
A. LES OBJECTIFS DU GROUPE DE TRAVAIL
Le groupe de travail poursuit les mêmes objectifs en matière de péréquation interrégionale que ceux qu'il a exposés dans son rapport sur la péréquation interdépartementale. Ces objectifs peuvent être résumés de la manière suivante : la péréquation doit avoir pour but de favoriser l'égalité entre les régions, ce qui signifie concrètement que les inégalités doivent être corrigées de telle manière que les citoyens soient égaux devant les charges comme devant les prestations du service public sur l'ensemble du territoire national.
B. LA MÉTHODE DU GROUPE DE TRAVAIL
Le groupe de travail, convaincu que l'amorce de la réforme des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales contenue dans la loi de finances pour 2004, le projet de loi relatif aux responsabilités locales et le projet le loi organique relatif à l'autonomie financière manifestent la prise de conscience du gouvernement que la décentralisation doit être consolidée et fournissent un environnement propre à réformer également les modalités de la péréquation, a défini deux principes essentiels à ses yeux pour guider la réforme de la péréquation interrégionale :
- La nécessité de respecter, lors de la mise en oeuvre de la nouvelle péréquation, le niveau de ressources actuel de chaque région et donc de ne mettre en jeu, à ce titre, que les masses financières disponibles dans l'avenir ;
- La nécessité de mettre en oeuvre cette nouvelle péréquation de manière progressive.
C. LA RÉFORME DES DOTATIONS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET LA CRÉATION D'UNE DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT (DGF) RÉGIONALE
La loi de finances initiale pour 2004 a instauré une DGF régionale sur le même modèle que la DGF des autres collectivités locales (dotation forfaitaire et dotation de péréquation) et il a été précisé que la péréquation ne serait pas financée par un prélèvement sur le montant des dotations perçues en 2003 et regroupées dans la dotation forfaitaire mais par l'affectation d'une partie de l'accroissement annuel de cette même masse.
La méthode a donc consisté pour déterminer la dotation forfaitaire à photographier pour chaque région les compensations perçues en 2003 au titre de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle, de la taxe d'habitation et des droits de mutation à titre onéreux ainsi que 95 % de la DGD avec indexation de cette même masse sur un taux situé entre 75 % et 95 % du taux de la DGF totale et fixé entre ces deux limites par le Comité des finances locales. Pour la dotation de péréquation, on reprend au départ l'ancien Fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR).
L'architecture est donc la suivante : une enveloppe de DGF totale indexée sur l'inflation et la moitié de la progression du PIB à l'intérieur de laquelle on trouve une dotation forfaitaire progressant entre 75 et 95 % de l'évolution de DGF - à la discrétion du CFL - et une fois déterminée la dotation forfaitaire, on dégage le solde qui constitue la dotation de péréquation. On voit donc que plus la dotation forfaitaire est indexée à un niveau faible plus les marges dégagées pour la dotation de péréquation sont élevées.
Après cette réforme, on constate que la marge de manoeuvre qu'il est possible de dégager pour la péréquation pourra être plus importante que par le passé. D'ailleurs, pour 2004, le CFL en choisissant pour taux de progression de la dotation forfaitaire 88 % du taux de la progression totale de la DGF a augmenté de 24,83 % la dotation de péréquation (c'est-à-dire l'ancien FDCR) ce qui constitue une avancée importante et nouvelle en matière de péréquation.
Grâce à cette ouverture, le groupe de travail a envisagé deux prolongements à la réforme amorcée. Il lui a semblé d'abord qu'il fallait jouer sur l'indexation de la dotation forfaitaire afin de rester dans une enveloppe fermée et ne pas obérer davantage les finances de l'Etat. Ensuite, il restera possible d'intervenir sur les critères de répartition du solde/dotation de péréquation qui, à ce stade, sont restés inchangés.
• Assouplir l'indexation de la dotation forfaitaire
Aujourd'hui, la DGF des régions représente une masse financière de 4,8 milliards d'euros (4,708 milliards pour la dotation forfaitaire et 75,7 millions pour la dotation de péréquation). Comme l'indique le tableau en page ..., dans l'état actuel du droit et prenant pour hypothèse une évolution de 2,25 % de la DGF par an, il faut 24 ans pour obtenir une augmentation de la dotation de péréquation de 250 millions d'euros avec une indexation de la dotation forfaitaire de 95 % du taux d'évolution de la DGF. Si, au contraire, on autorise le CFL à indexer la dotation forfaitaire à 5 % seulement de l'évolution de la DGF, alors seules quatre années suffisent.
En clair, si l'on veut dégager de meilleures marges pour la péréquation et rester dans une enveloppe constante, il faut accepter de ne plus laisser la dotation forfaitaire augmenter régulièrement et donc quasi figer son évolution au profit d'une dotation de péréquation qui bénéficierait de la plus grosse partie de l'évolution de l'indexation. Il s'agit d'un système de vases communicants qui ne remet pas en cause les finances publiques, mais leur mode de distribution.
• Adopter l'indice synthétique comme nouveau critère de répartition
Pour déterminer quelles régions doivent prioritairement accéder aux versements de péréquation, le groupe propose que l'on utilise l'indice synthétique de ressources et de charges tel qu'il a été défini. Il conviendrait donc d'améliorer la situation financière des régions qui apparaissent comme « défavorisées » quand on leur applique cet indice. Cet indice deviendrait le critère de répartition de la dotation de péréquation.
A ce stade, il reste à déterminer quelle est la valeur idéale de l'indice à atteindre. Trois valeurs peuvent être envisagées.
1°) La valeur idéale de l'indice est la moyenne
Cela signifie que l'on souhaite que les régions qui ne disposent pas d'une marge de manoeuvre après dépenses obligatoires au moins égale à la moyenne des marges de manoeuvre doivent être aidées. On remarquera que la moyenne a pour inconvénient d'être distordue et tirée vers le haut par les régions les plus « favorisées » et l'objectif est difficile à atteindre (800 millions d'euros seraient nécessaires).
2°) La valeur idéale de l'indice est la médiane
Dans ce cas de figure, il s'agit de la valeur de l'indice qui sépare les régions en deux groupes égaux en nombre, un groupe au dessous de la médiane, un groupe au dessus de la médiane. C'est un pari ambitieux (il faut dégager 250 millions d'euros).
3°) La valeur idéale est comprise entre 0 et la médiane
C'est l'approche la plus pragmatique : on choisit une valeur minimale de l'indice garanti à toutes les régions et cette valeur est déterminée par les fonds le plus facilement disponibles (il faudrait tabler sur 100 millions d'euros).
Une fois opéré le choix entre ces trois valeurs et mesuré la masse financière nécessaire, il faut enfin choisir un calendrier progressif qui peut s'étaler entre 4 à 10 ans.
Le groupe de travail inscrit ses propositions dans la nouvelle architecture proposée par la loi de finances pour 2004. Il émet le voeu que l'indexation de la dotation forfaitaire soit la plus basse possible afin de dégager la plus grande marge de manoeuvre pour la péréquation. Il souhaite que le Comité des finances locales puisse moduler librement le taux de l'indexation retenu pour la dotation forfaitaire et pour ce faire un changement législatif mineur s'impose. Enfin, il espère que la parfaite objectivité de l'indice calculé pour servir de clé de répartition sera accepté par tous, et que cette nouvelle modalité de péréquation pourra être mise en oeuvre dès 2005 dans la mesure où elle ne nécessite pas de mobiliser de nouveaux fonds, mais se contente de distribuer autrement ceux qui existent.