2. La règle de continuité
Plusieurs types de difficultés ont été identifiés par le groupe de travail au sujet de la règle de continuité, très souvent invoquée par les maires comme une source de blocages et d'incertitude.
En premier lieu, la question de son champ d'application peut soulever des interrogations. Dès 1992, le Conseil d'Etat soulevait ainsi, dans son rapport intitulé « L'urbanisme : pour un droit plus efficace », que « la difficulté à définir la notion de littoral conduit à des imperfections », et ajoutait que : « certaines communes, sans atteindre le rivage de la mer, en sont cependant très proches et sont exclues du champ d'application de cette loi (cas de la commune de Biot, dans les Alpes-Maritimes, dont le territoire s'approche à 200 m du rivage), sauf si elles en font la demande (mais aucun décret n'a encore été pris à ce titre). A l'inverse, la commune littorale de Roquebrune-sur-Argens (Var), qui s'enfonce sur 30 km à l'intérieur des terres, entre dans le champ d'application de la loi » .
En second lieu, cette règle peut s'avérer inadaptée dans certaines régions, à l'instar de la Corse. En effet, comme l'a relevé M. Jérôme Polvérini, président de l'association des communes littorales de Corse, membre du comité exécutif de la collectivité territoriale de Corse, président de l'office de l'environnement de la Corse, lors de son audition devant le groupe de travail, en Corse, le mécanisme de la construction en continuité a joué dans une faible mesure, en raison du caractère rural de la plupart des communes littorales en 1986 , situation connue sous le nom de « désert vert ». Dans ce contexte, la loi, en favorisant la création de hameaux de toute pièce, propose des solutions qui peuvent s'avérer inadaptées aux plans foncier et sociologique, en obligeant à mettre en oeuvre des opérations lourdes. En outre, l'interprétation de la notion de hameau par les services du ministère de l'équipement comme un « lieu de vie permanent », apparaît relativement incompatible avec le tourisme.
En troisième lieu, le premier paragraphe (I) de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme ne permet de délivrer, en dehors des espaces proches du rivage, que les permis de construire relatifs à des installations classées relevant du régime de l'autorisation ou de la simple déclaration, à l'exclusion des autres, cas de beaucoup de permis requis par le bon fonctionnement d'une installation agricole de base. A titre d'exemple, M. Daniel Mach, député, relève que dans le département des Pyrénées-Orientales, de nombreuses exploitations, comme les serres, ne sont pas considérées comme des installations classées, mais requièrent hangars et habitations pour abriter le matériel ou surveiller les exploitations 17 ( * ) . En outre, l'exception pour les installations agricoles classées ne s'applique pas pour les installations industrielles classées.
Enfin, la jurisprudence autour de la notion « d'extension limitée de l'urbanisation » ne semble pas encore totalement stabilisée. Certaines questions restent aujourd'hui en suspens. Il en va ainsi de la définition d'une « urbanisation » , point sur lequel la position du juge paraît peu lisible : ainsi le juge des référés du tribunal administratif de Rennes a-t-il décidé qu'un parc de stationnement constituait une urbanisation 18 ( * ) , alors que la même juridiction a considéré qu'un ensemble d'éoliennes ne constituait pas une urbanisation 19 ( * ) et pourrait donc être installé en discontinuité d'une agglomération ou d'un village.
* 17 Question écrite n° 20324 du 16 juin 2003.
* 18 Tribunal Administratif de Rennes, Ordonnance du juge des référés, 15 janvier 2004, Commune de Pénestin.
* 19 Tribunal Administratif de Rennes, Ordonnance du juge des référés, 20 janvier 2003.