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L'application de la "loi littoral" : pour une mutualisation de l'aménagement du territoire

 

II. UNE MISE EN oeUVRE SOUVENT DIFFICILE ET CONFLICTUELLE

Le rapport d'évaluation remis par le Gouvernement sur le bilan de l'application de la « loi littoral »3(*) soulignait dès 1999 : «  Il aura fallu près de 10 ans pour que cette loi puisse trouver un équilibre satisfaisant entre les impératifs de l'environnement et ceux de la valorisation économique ».

Cinq ans après, il n'est pas certain que cet équilibre ait été atteint. Si l'un des effets les plus immédiats de la loi a été de donner un coup d'arrêt à la « bétonisation » du littoral en permettant, notamment, une identification claire des espaces destinés à être protégés, force est de constater, comme l'a fait la « commission littoral » du Conseil national d'aménagement et de développement du territoire dans sa note d'alerte de juillet 2003, que l'exceptionnelle croissance démographique, touristique et plus généralement économique du littoral n'a pas été maîtrisée.

Victime de son attractivité, l'espace littoral subit aujourd'hui une très forte pression foncière et suscite de nombreux conflits d'usage que la seule « loi littoral » n'a pu réguler. Son application a été marquée par l'absence ou l'inadaptation des décrets d'application et par la faiblesse des outils de planification : les instruments destinés à organiser une croissance équilibrée et durable et une gestion rationnelle et concertée du littoral ne se sont mis en place, ni au niveau local, ni au niveau national. Le rôle du juge s'en est trouvé accru, d'autant que le législateur avait volontairement laissé certaines notions indéterminées, favorisant ainsi d'importants contentieux.

A. UN LITTORAL EN PROIE À DE MULTIPLES PRESSIONS

Espace très convoité, lieu de multiples conflits d'usage, le littoral a connu des mutations démographiques et économiques très importantes, que la loi du 3 janvier 1986 a été impuissante à maîtriser.

1. Des mutations démographiques et économiques

a) Une population toujours plus nombreuse

La population des communes littorales a recommencé, à partir de 1990, à augmenter à un rythme supérieur à la population française (+ 5,7 % par an contre 3,6 %), aboutissant, en 1999, à une densité très forte, de 272 habitants par km² dans les communes littorales, de 186 dans les cantons littoraux, et de 129 dans les départements littoraux, comparée à 108 pour la moyenne nationale. Cette densité est en outre très variable d'une région à une autre, pouvant atteindre des pics, à l'instar du littoral des Alpes-Maritimes où elle peut s'élever jusqu'à 2.500 habitants par km². En neuf ans, les communes littorales ont ainsi accueilli un peu plus de 400.000 nouveaux habitants. La hausse de la population littorale dans les quatre départements d'outre-mer a contribué à près de la moitié de l'accroissement de la population littorale française4(*).

L'analyse des incidences de cette hausse de la population sur la construction appelle quatre observations. Si la construction de logements dans les communes littorales représente un peu plus de 10 % des superficies construites sur 4 % du territoire, il convient de relever que, depuis 15 ans, les constructions n'ont jamais atteint, dans les communes littorales, leur niveau initial de 4,1 millions de m2 en 1990, et se situent aujourd'hui à 3,7 millions de m2. Plusieurs facteurs peuvent expliquer ce phénomène : la baisse de la taille des logements, la hausse de la part des logements collectifs et, enfin, la conversion de résidences secondaires en résidences principales.

Par ailleurs, les littoraux déjà densément peuplés continuent d'attirer de la population : la tendance à la concentration géographique se poursuit. Deux régions regroupent 50 % des constructions de logements : la Bretagne et la région Provence-Alpes-Côte-d'Azur. Les études menées par la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) montrent ainsi que les Alpes-Maritimes et l'Hérault cumulent une forte construction, une faible disponibilité en espace, une richesse du patrimoine naturel et une pression urbaine très forte.

Ce phénomène de concentration s'accompagne d'une tendance à l'augmentation de la population en retrait du littoral. Entre 1990 et 2003, la part des arrière-pays littoraux est ainsi passée de 19 à 32 %, conséquence de la saturation de certains espaces littoraux.

Enfin, le phénomène d'augmentation des résidences secondaires est également très net puisqu'en 1999 les communes littorales comptaient plus d'un million de résidences secondaires, soit 20 % de plus qu'en 1990. Ce développement est particulièrement important dans la région Languedoc-Roussillon et sur la côte Atlantique, d'Hendaye à Saint-Nazaire. A titre d'exemple, la part des résidences secondaires dans les constructions de logements atteint 85 % à Port Barcarès. On relève toutefois une atténuation des frontières entre résidences secondaires et résidences principales parallèle à la croissance du nombre de retraités et d'inactifs parmi les nouveaux arrivants, qui témoigne du développement d'une « économie résidentielle ».

b) Le développement continu du tourisme et de la plaisance

Avec 44 % de la valeur ajoutée maritime (8,14 milliards d'euros sur 18,5 milliards en 2001), le tourisme représente, de loin, la première activité productive sur le littoral, qui compte 183 stations classées. A titre d'exemple, une commune littorale propose en moyenne 8.000 lits touristiques contre 500 en moyenne en France, le littoral étant le premier espace touristique pour les hébergements marchands, avec 17 % de l'offre nationale d'hôtels, 48 % de celle de campings, et 51 % des résidences de tourisme dans les communes littorales. C'est dire l'importance de cette activité dans l'économie locale, qui génère plus de 150.000 emplois, soit une hausse de 8,5 % depuis 1996.

Or cette croissance porte en elle d'importantes contradictions. Concentrée géographiquement, elle aboutit à de très nets phénomènes de saturation. En outre, l'imbrication croissante entre habitat touristique et habitat permanent et le développement des résidences secondaires peuvent entraîner, dans certains espaces très attractifs, une exclusion progressive des formes de tourisme meilleur marché, tels que campings et centres de vacances.

Le développement de la plaisance s'inscrit dans cette évolution. De plus en plus prisée par les français, qui sont près de 4 millions à être des adeptes réguliers ou occasionnels, cette activité génère, pour les ports de plaisance, un chiffre d'affaires avoisinant 160 millions d'euros. D'après les chiffres de la Fédération des industries nautiques, le nautisme, de la conception jusqu'aux services, représente 11.500 entreprises et associations, et 40.000 salariés. Plus de 20.000 nouvelles immatriculations sont enregistrées chaque année, et l'on dénombre 422.000 navires actifs présents sur le littoral. Avec 466 ports ou installations de plaisance pour une capacité d'accueil évaluée à 223.000 places (73 % dans 370 ports, 27 % en mouillages organisés), les ports français sont donc en situation de saturation.

c) Des activités primaires en difficulté

L'analyse de l'évolution des activités primaires laisse apparaître un bilan mitigé pour les activités d'élevage marin et préoccupant pour l'agriculture littorale.

Les activités de conchyliculture, qui représentent 90 % du secteur aquacole ont bien résisté, le marché français étant structurellement demandeur de produits conchylicoles. Il s'agit d'un secteur important pour l'économie littorale, puisqu'il compte 365 entreprises et génère 10.410 emplois à temps plein et 11.250 emplois en tenant compte des saisonniers. En outre, la conchyliculture présente, par son caractère très artisanal et familial, un intérêt particulier pour l'animation socio-économique permanente du littoral français. D'après le recensement de la conchyliculture de 2002, l'ostréiculture occupe 14.180 hectares sur l'estran -la France étant le premier producteur européen d'huîtres-, la mytiliculture 4.200, et la récolte de la palourde 220.

En revanche, la concurrence très vive entre activités s'exerçant sur le littoral a considérablement limité le développement de l'aquaculture « nouvelle » de poissons (salmoniculture, pisciculture d'étangs, pisciculture marine), en raison de la très grande difficulté pour ces activités à trouver des sites en zone côtière. Victime d'une mauvaise image, perçue comme une activité intensive et polluante, la pisciculture connaît un faible développement. La France a pris, dans ce domaine, un retard important par rapport aux autres pays de l'Union européenne, alors même que cette activité pourrait constituer une alternative à la diminution de la ressource halieutique.

L'agriculture littorale compte 57.000 exploitations employant 72.000 personnes, ce qui représente 8,6 % des exploitations et 5,2 % des emplois agricoles français sur 7,5 % de la superficie du territoire. Cette activité apparaît aujourd'hui menacée. La surface agricole sur la frange littorale a ainsi chuté de 17 % entre 1979 et 1988, et de 6 % entre 1988 et 1998. La pression foncière aggrave considérablement, en zone littorale, les problèmes rencontrés par l'agriculture sur l'ensemble du territoire, liés notamment au vieillissement des exploitants et à la difficulté à trouver des repreneurs pour les exploitations, la part des exploitations sans repreneur étant plus forte qu'ailleurs.

En outre, ce phénomène semble corrélé, géographiquement, avec le développement du tourisme, puisqu'il est plus marqué sur les territoires tels que le littoral méditerranéen, le Pays-Basque et le Bassin d'Arcachon. D'après l'avant-projet de rapport sur le littoral établi par la DATAR et communiqué à votre rapporteur, au niveau régional, la présence de l'agriculture « dépend de l'urbanisation du littoral et varie par exemple de 14 % dans les Alpes-Maritimes ou 18 % dans le Var -départements dont les littoraux sont très artificialisés- à 85 % dans les Côtes-d'Armor ou 90 % dans la Manche ».

d) Un secteur industrialo-portuaire en mutation

Le littoral a hérité de l'industrialisation des années 1960-1970, qui a débouché sur la création de zones industrialo-portuaires. Ces zones se sont généralement moins développées que prévu, ce qui pose aujourd'hui la question de la réaffectation des friches qui en résultent à d'autres activités, et de la possibilité, au regard des règles d'urbanisme, de mener des opérations de réhabilitation.

Le transport maritime est confronté à de nouvelles demandes : le trafic de conteneurs, en très forte croissance en Europe, induit une adaptation des ports français, qui ont pris du retard dans ce domaine. Ainsi la situation des ports autonomes du Havre et de Marseille a régressé par rapport aux ports européens : la part des ports français dans le trafic de conteneurs est passée de 13 % à 9 % entre 1990 et 1999.

La mise en chantier des « autoroutes de la mer », examinée par le comité interministériel de la mer du 16 février 2004, doit également être prise en compte, dans la perspective d'un aménagement en profondeur du littoral. Localement, le développement des ports dédiés au cabotage devrait permettre de redynamiser des régions maritimes en augmentant les flux commerciaux et le développement de l'emploi sur les places portuaires. Le développement du cabotage impose en outre une adaptation des infrastructures portuaires aux spécificités du trafic à courte distance et aux navires utilisés. Il nécessite une très nette amélioration de la fluidité du transit portuaire et une connexion des sites portuaires aux infrastructures de transports terrestres et à l'hinterland.

* 3 Ministère de l'équipement, des transports et du logement, bilan de la loi « littoral », février 1999.

* 4 L'ensemble des données chiffrées provient des informations fournies par la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR).