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3. Une installation tardive de l'administration

Longtemps Saint-Barthélemy et Saint-Martin, considérées comme relevant de l'archipel guadeloupéen, ont été traitées avec distance par l'Etat. Ainsi, de 1880 au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l'administration coloniale reste quasiment absente des deux îles. Cette carence a favorisé le développement d'une culture d'auto-administration, mêlant à l'incertitude juridique des règles coutumières locales et des pratiques issues de l'étranger proche.

Lors de la départementalisation en 1946, les îles du Nord sont rattachées au régime juridique de la Guadeloupe, sans que leur nouveau statut de communes d'un département d'outre-mer prenne en compte leurs particularités.

C'est seulement en 1963 qu'est créé l'arrondissement des îles du Nord, avec une sous-préfecture installée à Saint-Martin. Il faut toutefois attendre le début des années 1970 pour que la mise en place de cette administration devienne effective.

4. Un régime fiscal spécifique

Les décrets d'application de la départementalisation prévoient le maintien des régimes juridiques spécifiques des deux îles. Ainsi, le décret n° 47-2390 du 27 décembre 1947 maintient leur régime commercial et douanier et les décrets n° 48-540 et 48-563 du 30 mars 1948 préservent respectivement leurs réglementations en matière de contributions indirectes et d'impôts directs.

Supposées n'être que provisoires, à l'exception de celles relatives aux droits indirects, ces dispositions sont toujours en vigueur et contribuent largement à l'ambiguïté qui marque le régime fiscal des deux îles.

Dans le silence des textes sur certains aspects de la fiscalité, c'est l'administration qui a défini par ses instructions le régime applicable. Ainsi, des instructions successives de la direction générale des douanes et des droits indirects et du service de la législation fiscale ont précisé que la TVA n'était pas applicable aux deux îles.

a) Les droits de douane

A la demande de la France, le code des douanes communautaires6(*) a reconnu l'extraterritorialité de Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Les autorités françaises avaient en effet indiqué, dans une déclaration inscrite en annexe du règlement établissant le code des douanes communautaires, que la non perception des droits de douane dans les îles Saint-Barthélemy et Saint-Martin était une pratique coutumière au sens de l'article 2 de ce code7(*).

b) L'octroi de mer

Perçu en Guadeloupe, l'octroi de mer fait l'objet d'une affectation annuelle et proportionnelle à la population des communes. Aux termes de l'article 51 de la loi n°2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer, les habitants de Saint-Barthélemy, comme ceux de Saint-Martin, ne sont pas assujettis à cette taxe8(*). Les deux communes bénéficient cependant des ressources de l'octroi de mer perçu dans le reste de la Guadeloupe.

c) Les impôts indirects
(1) La TVA

Se fondant sur le décret n° 48-540 du 30 mars 1948 précité qui exonère les îles du Nord des droits indirects, l'administration fiscale a précisé par des notes du 3 juillet 1948, du 4 décembre 1957 et du 12 mai 1993 que la TVA n'y était pas non plus applicable. Il convient de noter que le code général des impôts prévoit une telle exonération de TVA pour la Guyane9(*).

Les deux communes ont néanmoins perçu, jusqu'en 2003, des versements du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)10(*) au titre de leurs dépenses d'investissement. Ces versements ont pris fin en 2004, à l'initiative des services fiscaux.

En revanche, la TVA en matière immobilière est perçue dans les îles du Nord, en application de l'article 27 de la loi n° 63-254 du 15 mars 1963 portant reforme de l'enregistrement, du timbre et de la fiscalité immobilière11(*).

Par ailleurs, les marchandises importées ou acquises dans l'île qui sont exportées vers la Guadeloupe, les autres départements d'outre-mer ou la métropole sont soumises à la TVA.

(2) Les autres impôts indirects

L'article 12 du décret n° 48-540 du 30 mars 1948 portant introduction dans le département de la Guadeloupe de la législation et de la réglementation relatives aux contributions indirectes maintient « le régime particulier appliqué aux dépendances de Saint-Martin et Saint-Barthélemy ».

Demeure applicable dans les îles du Nord l'impôt sur les spectacles institué par l'article 1559 du code général des impôts. Toutefois, cet impôt n'a qu'une portée très réduite, nombre de spectacles appartenant aujourd'hui au champ d'application de la TVA (article 279 du code général des impôts) 12(*).

En outre, les droits d'enregistrement sur les mutations à titre gratuit (successions ou donations) ou onéreux (ventes d'immeubles et cession de fonds de commerce) sont exigibles à Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

d) Les impôts directs locaux

Les impôts directs locaux13(*) sont applicables dans les îles du Nord, comme l'a confirmé la jurisprudence du Conseil d'Etat14(*), bien que les contributions foncières sur les propriétés bâties et non bâties, et la contribution mobilière n'aient pas été effectivement mises en recouvrement dans ces communes avant la départementalisation de la Guadeloupe.

Ces impôts sont perçus à Saint-Martin, qui y trouve des ressources importantes pour assurer son développement. En revanche, le conseil municipal de Saint-Barthélemy n'a jamais voté les taux de ces impôts, considérant que le budget de la commune recevait un produit suffisant du droit de quai (cf. infra).

e) Les impôts directs nationaux

La situation des îles du Nord au regard des impôts directs nationaux se caractérise par de fortes ambiguïtés. Si l'administration a longtemps considéré que le régime dérogatoire dont bénéficiaient les îles du Nord impliquait que l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés n'y étaient pas exigibles, leur applicabilité est aujourd'hui établie.

Jusqu'aux années 1980, la non application des impôts directs nationaux a rassemblé un large consensus, suscitant très peu de contentieux. A cet égard, il convient de préciser que ce n'est qu'à partir des années 1980, avec le développement touristique rapide des deux îles, qu'apparaissent vraiment des ressources pouvant donner lieu à la perception de ces impôts.

Ainsi, en 1981, le tribunal administratif de Basse-Terre s'est prononcé à plusieurs reprises sur cette question, jugeant que les contribuables des îles du Nord étaient exonérés d'impôt sur le revenu15(*).

Le Conseil d'Etat a mis fin à cette exonération, dans un arrêt du 22 mars 1985. En effet, saisi par le ministre du budget, il a annulé un jugement prononcé en 1981 par le tribunal administratif de Basse-Terre, estimant que ni le décret du 30 mars 1948, ni le traité du 10 août 1877 par lequel la Suède a rétrocédé Saint-Barthélemy à la France, n'avaient pour effet d'exempter les habitants de l'île de l'impôt sur le revenu institué par la délibération du conseil général de la Guadeloupe du 2 juin 1922.

Le Conseil d'Etat a par ailleurs précisé, dans un arrêt du 14 juin 1989, que les sociétés et autres personnes morales ayant leur siège dans la commune de Saint-Barthélemy étaient assujetties à l'impôt sur les sociétés16(*).

Les habitants de Saint-Barthélemy ont ensuite obtenu que le Gouvernement donne des instructions aux services fiscaux pour que les contribuables ne remplissant pas leurs déclarations ne soient pas poursuivis, dans l'attente d'une solution globale. En 2002, 500 déclarations d'impôt sur le revenu ont été déposées à Saint-Barthélemy, donnant lieu à 280 avis d'imposition, pour un montant total de 1,2 million d'euros, et 220 avis de non imposition.

En revanche, alors que leur situation fiscale n'était pas différente de celle des Saint-Barths, les habitants de Saint-Martin n'ont pas manifesté de résistance particulière au cours des récentes décennies, satisfaisant même au recouvrement de l'impôt dans des proportions comparables à celles observées en Guadeloupe continentale. Ainsi, en 2002, le montant des droits perçus au titre de l'impôt sur le revenu s'est élevé à 5,885 millions d'euros. La commune de Saint-Martin compte par ailleurs 3.600 bénéficiaires de la prime pour l'emploi, pour un montant de 1,3 million d'euros.

Les services fiscaux installés depuis 1990 à Saint-Martin ont indiqué à votre délégation que les efforts de recouvrement s'y révélaient productifs. Estimant que l'absence de déclaration concernait près de la moitié de l'assiette des impôts directs nationaux, ils ont considéré que l'évolution statutaire devrait permettre d'établir des liens plus efficaces avec la chambre de commerce et d'industrie de Saint-Martin, ainsi qu'avec d'autres organismes socioprofessionnels, de façon à améliorer le recouvrement de ces impôts.

* 6 Règlement (CEE) n° 2913/92 du 12 octobre 1992 du Conseil établissant le code des douanes communautaires.

* 7 Cet article prévoit que « Sauf dispositions contraires résultant, soit de conventions internationales ou de pratiques coutumières d'une portée géographique et économique limitée, soit de mesures communautaires autonomes, la réglementation douanière communautaire s'applique de façon uniforme dans l'ensemble du territoire de la Communauté ».

* 8 Cette disposition confirme, comme l'avait fait l'article 19 de la loi n° 92-676 du 17 juillet 1992 relative à l'octroi de mer et portant mise en oeuvre de la décision du conseil des ministres des communautés européennes no 89-688 du 22 décembre 1989, la règle établie par l'arrêté gubernatorial du 9 octobre 1862.

* 9 Aux termes de l'article 294, 1, de ce code, « La taxe sur la valeur ajoutée n'est provisoirement pas applicable dans le département de la Guyane. »

* 10 Le FCTVA a pour objet la compensation par l'Etat aux collectivités locales, à leurs groupements et à leurs services, de la TVA acquittée sur leurs investissements (art. L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales)

* 11 Cet article a été codifié à l'article 257, 7°, du code général des impôts.

* 12 Le droit de licence sur les débits de boisson prévu par l'article 1568 du code général des impôts, qui était applicable dans les îles du Nord, a été abrogé par l'article 27 de la loi de finances pour 2003 n° 2002-1575 du 30 décembre 2002.

* 13 Cette appellation désigne la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties, la taxe d'habitation et la taxe professionnelle.

* 14 Arrêt du 6 mai 1983, confirmant l'application des impôts directs locaux à Saint-Martin. S'agissant de Saint-Barthélemy, l'article 329 de l'annexe 2 du code général des impôts a rendu applicable les impôts directs locaux à compter du 1er janvier 1980.

* 15 Cf. arrêts n° 152/80, 12/81 et 58/81 du 20 novembre 1981.

* 16 Le Conseil d'Etat a ainsi confirmé le jugement du tribunal administratif de Basse-Terre du 10 septembre 1985.