B. DES AMÉLIORATIONS À RECHERCHER
En dépit des vertus certaines du contrat de ville , force est de constater que le bilan de la programmation 2000-2006 comporte également des éléments susceptibles d'améliorations. De manière générale, la multiplication des cofinancements a conduit à un alourdissement des procédures, alors même que la politique de la ville a vocation à répondre à des situations d'urgence sociale . Du fait de cette complexité, on a pu observer un certain découragement des acteurs et un essoufflement de l'innovation.
1. Une mobilisation financière insuffisante
La fonction d'interpellation et d'innovation dévolue aux contrats de ville n'a pu être véritablement assurée, du fait de l'insuffisante reprise des dispositifs par le droit commun. En cela, les contrats ne font que refléter la place accordée à la politique de la ville par rapport aux autres politiques publiques . De plus, l'existence même du contrat de ville a pu conduire parfois à un désengagement des autres politiques, à rebours de l'objectif de mobilisation des crédits au bénéfice de territoires prioritaires .
a) La réduction des marges de manoeuvre des contrats
Comme l'a relevé M. le Professeur Bernard Nemitz lors de son audition, alors que l'objectif prioritaire du contrat de ville était de favoriser l'innovation et l'expérimentation, les autorités ont été obligées, en réalité, de reconduire les actions entreprises, faute de relais par les crédits de droit commun . Cette absence de relais a entraîné une diminution, voire une disparition des marges de manoeuvre du contrat de ville.
En pratique, le contrat de ville a donc plutôt contribué à pérenniser les actions existantes qu'à en créer de nouvelles. Il est frappant de constater que ce sont les villes qui ont « découvert » la politique de la ville en 2000 qui soulignent le plus la fonction d'innovation du contrat de ville, alors que les autres, disposant d'une expérience plus longue, font davantage état d'une « routinisation » des actions : « dans ces sites qui connaissent leur quatrième ou cinquième contractualisation (HVS, DSQ, contrats de ville du X e et du XI e Plans), tout se passe comme si l'enjeu de l'innovation disparaissait derrière celui du maintien des acquis de l'expérience 14 ( * ) ».
Votre rapporteur déplore cette évolution, qui va à l'encontre des objectifs poursuivis par la politique de la ville. En effet, l'absence de soutien par le droit commun constitue la première explication de la transformation du contrat de ville en « guichet » , ce que souligne la synthèse de la DIV : « c'est fondamentalement l'insuffisance des relais par des financements de droit commun qui entretient la logique de guichet et la dépendance de ces structures envers les crédits spécifiques du contrat de ville ».
b) Le désengagement des politiques de droit commun
A rebours de l'objectif de mobilisation des crédits de droit commun, au demeurant rappelé aux préfets, incités à mobiliser les crédits d'État avant de faire appel aux crédits spécifiques du ministère de la ville, l'existence du contrat de ville a pu conduire, parfois, à un certain désengagement des politiques de droit commun, l'Etat « se dédouanant sur la politique de la ville » .
Dans son rapport sur les crédits de la ville pour 2002, notre collègue Eric Doligé relève quant à lui que « La DIV a, en particulier, constaté que, dans certains territoires classés en contrats de ville, les crédits mis en oeuvre par l'ensemble des ministères -celui de la ville y compris- étaient inférieurs à ceux des territoires « de droit commun ». En effet, le fait qu'un territoire soit inscrit en contrat de ville peut conduire les autres ministères à diminuer leurs propres crédits au bénéfice des territoires de droit commun, en considérant que ces territoires bénéficient d'affectations de crédits spécifiques dans le cadre de la politique de la ville ».
Cet effet de substitution des crédits est corroboré par les collectivités territoriales chargées de la mise en oeuvre des contrats de ville : « Dans le Var, il faut rappeler constamment, notamment aux services de l'Etat, que les crédits FIV n'ont pas vocation à se substituer au droit commun : c'est d'autant plus dur que les réductions des crédits des services déconcentrés portent sur des thèmes du contrat de ville (précarité, santé, emploi, jeunesse). Cette difficulté est aussi soulignée par le Rhône : les crédits de l'Etat et des collectivités étant en réduction, le FIV devient le financeur principal ou le financeur par défaut. L'Etat/politique de la ville a tendance à devenir le seul service de l'Etat capable de pérenniser les actions 15 ( * ) » .
c) Des engagements financiers pas toujours respectés
Comme l'a relevé Mme Bénédicte Madelin lors de son audition, « ces contrats n'ont d'intérêt que s'ils sont respectés par les différentes parties. Respectés dans la durée, dans leur architecture, dans leurs financements. Et c'est sans doute là le principal inconvénient de ces contrats : ils n'ont pas de valeur juridique et n'engagent pas véritablement leurs partenaires, notamment du fait de l'annualité budgétaire ».
• Beaucoup d'acteurs soulignent que ces contrats sont trop soumis aux fluctuations politiques et budgétaires, alors même qu'il serait nécessaire qu'ils s'inscrivent dans la durée. C'est le cas des crédits de l'Etat soumis chaque année à la régulation budgétaire. En dépit de la sécurité que devrait apporter la contractualisation pluriannuelle aux bénéficiaires du contrat de ville, la très grande variabilité des crédits du fonds d'intervention pour la ville dans le temps est déplorée, celle-ci entraînant des difficultés pour effectuer une programmation très en amont.
• S'agissant des collectivités territoriales, les décisions de programmation, votées en comité de pilotage avec la participation financière de chaque partenaire, peuvent ensuite ne pas être reprises par les collectivités concernées , qui n'ont pas de budget spécifique pour la politique de la ville.
D'une manière générale, il reste à vérifier que le partenariat élargi avec les autres collectivités a réellement entraîné une meilleure mobilisation financière, au regard des lourdeurs qu'il a engendrées en raison des financements croisé s.
d) Une responsabilité politique et financière reposant sur la ville
Du fait de la relativité des engagements des autres partenaires, c'est la ville -ou l'intercommunalité- qui endosse, au final, la responsabilité de la défaillance de ses partenaires . Ainsi la politique de la ville a-t-elle pu contribuer à fragiliser et dégrader les finances communales.
En premier lieu, il convient de relever que la situation financière des communes, notamment de celles qui ont le plus besoin de cette politique, et qui disposent en même temps des ressources les plus faibles, peut les mettre dans l'incapacité de déployer des moyens suffisants pour assumer à la fois la charge de travail nécessitée par l'élaboration des projets, puis leur mise en oeuvre et leur suivi.
En second lieu, le décalage important entre les dates de paiement des dépenses et celle d'encaissement des recettes de subventions contraint les communes à financer les besoins de trésorerie qui en résultent par emprunt, entraînant des frais financiers à leur charge.
Les contrats de ville sont pris dans une contradiction, puisque le pilotage échappe en partie à la ville, du fait du rôle prépondérant conservé par l'Etat dans la gestion quotidienne et dans le choix des actions menées, alors même que c'est sur elle que repose la responsabilité politique et financière de la mise en oeuvre des contrats .
2. Des procédures partenariales lourdes
Malgré le montant relativement faible des crédits consacrés par les différents partenaires, les procédures partenariales se sont multipliées.
a) Un partenariat insatisfaisant aboutissant à des excès de « réunionite »
• En principe, le pilotage des contrats de ville s'effectue à trois niveaux :
- au niveau politique, les signataires se réunissent une ou deux fois par an au sein du comité de pilotage ;
- au niveau technique, des réunions se tiennent entre les responsables des services et les équipes opérationnelles ;
- enfin, la maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS) est assurée, sur le terrain, par une équipe opérationnelle, cofinancée par l'Etat et la ville, et placée sous leur double tutelle, son rôle étant de suivre la mise en oeuvre des projets dans les quartiers et de mobiliser les acteurs locaux.
• Or l'élargissement du partenariat, l'augmentation des financements croisés et la nécessité de se concerter pour la moindre somme ont en réalité abouti à une lourdeur qualifiée « d'insupportable ». Beaucoup d'acteurs déplorent ainsi la multiplication des réunions : comité de pilotage précédé par un ou plusieurs comités techniques, réunissant la ville, le département, la région, l'Etat, les bailleurs, les associations, ces procédures étant multipliées en fonction des thématiques.
La vertu « fédérative » du contrat de ville a pu se trouver ainsi dévoyée dans la multiplication de réunions dont le coût d'organisation est presque supérieur aux sommes en jeu . La Cour des comptes relevait ainsi que « le foisonnement des procédures apparaît souvent disproportionné au regard des enjeux financiers en cause. »
Votre rapporteur souligne que la multiplication des tours de table financiers, pour des sommes très modiques, est un facteur de découragement et d'alourdissement préjudiciable au dynamisme et à l'innovation.
b) Une complexité pénalisante pour les associations
De manière générale, les associations regrettent que la technicité accrue et la focalisation sur les procédures prennent du temps et amenuisent celui qui pourrait être consacré à la mise en place d'actions innovantes, notamment pour les plus petites d'entre elles.
Sont ainsi déplorées la lourdeur des appels à projets et la répétition annuelle de l'instruction des dossiers et de la discussion sur le cahier des charges, alors même qu'en pratique, la proportion d'associations reconduites se situent bien souvent entre 75 et 95 %. Cette organisation se fait au détriment de la qualité de l'évaluation, phénomène déjà relevé par la Cour des comptes dans son rapport, qui dénonçait « le recours à des associations très nombreuses et peu outillées, la multiplication des procédures et des contrôles préalables au versement de sommes modiques, et l'absence de contractualisations pluriannuelles imposant des évaluations ».
En outre, la création du FIV n'a pas permis de résoudre les problèmes liés à la lenteur des procédures de financement, due notamment à la délégation tardive des crédits déconcentrés . Toutes les associations entendues par votre rapporteur, notamment les plus petites, le soulignent : l'absence de visibilité, en début d'année, sur les crédits dont elles disposeront est extrêmement pénalisante pour les actions à mener . Elle entraîne même, lorsque les arrêtés de subvention s'échelonnent de juin à décembre , des difficultés de trésorerie et de suivi comptable pour les porteurs de projet.
Or le caractère tardif de la délégation des crédits n'est pas une fatalité. D'après les informations fournies par la DIV, en 2004, la circulaire de notification a été adressée aux préfets le 27 janvier 2004 et les premières délégations ont été effectuées mi-février 2004. Comme le soulignait le rapport de la Cour des comptes précité, « des progrès sensibles pourraient être faits pour accélérer les décisions internes de chacun. En ce qui concerne l'Etat en particulier, la comparaison du rythme de paiement dans les différents départements examinés montre qu'existent de grandes marges de progrès pour certains d'entre eux ».
c) La perte du projet global
Plusieurs facteurs ont conduit à la perte de lisibilité du projet global porté par le contrat de ville.
En premier lieu, la complexité des dossiers a parfois réduit les chefs de projet à n'être que des monteurs de dossiers, au détriment de leur coeur de métier : conduire un projet territorial de développement social et urbain.
En second lieu, l'imprécision des objectifs des conventions et leur insuffisante hiérarchisation ont parfois été relevées, l'analyse des contrats de ville montrant parfois un lissage des territoires et un ciblage insuffisant. Ce constat s'explique en partie par la brièveté de la période de négociation de ces contrats.
L'écart entre des objectifs trop ambitieux et les moyens disponibles a ainsi pu conduire à une dispersion des efforts et à l'utilisation du FIV comme un guichet .
En définitive, votre rapporteur déplore cette évolution, sévèrement retracée dans la synthèse établie par la DIV : « Si leur masse financière est restée in fine modeste, il ressort en définitive une image brouillée et une démobilisation des acteurs locaux qui courent après ces guichets imposés du haut. Certains professionnels du développement social urbain, pionniers de la première heure, n'hésitent pas à parler d'une profonde dérive du sens politique initial vers de la procédure et de la course à la subvention ».
3. Des contrats trop nombreux
a) Contrats de plan Etat-région, contrats d'agglomération et contrats de ville : une cohérence territoriale insuffisante
(1) Le cadre contractuel général
Si les contrats de ville 2000-2006 constituent le volet de cohésion sociale et territoriale des contrats d'agglomération, eux-mêmes déclinaisons territoriales des contrats de plan Etat-région, en pratique leur cohérence est restée relativement formelle .
Il se trouve en effet que les différents niveaux de contractualisation n'ont pas été conclus au même moment, aboutissant à une inversion des démarches . Ainsi les schémas régionaux d'aménagement ont-ils été élaborés après la signature des contrats de plan Etat-région. De même, les contrats d'agglomération ont été adoptés seulement après le lancement des contrats de ville, alors même que ces derniers devaient être la déclinaison thématique des premiers : l'intégration a donc été plus formelle que réelle.
Outre ces problèmes de calendrier, se sont posées, de surcroît, des questions de mise en cohérence des politiques. En effet, la négociation des contrats de plan Etat-région et celle des contrats de ville s'est effectuée en parallèle, sans véritable articulation. C'est ce que souligne la contribution des maires aux Assises de la ville, qui relève qu'un clivage demeure entre les contrats de développement fondés sur la politique d'aménagement du territoire, pilotés par la DATAR, et les contrats de solidarité urbaine, procédant de la politique de la ville et pilotés par la DIV.
De fait, aucune politique régionale de la ville n'a véritablement été mise en oeuvre, et les contrats de ville ont constitué, plutôt que la déclinaison « territoriale » des contrats de plan, une déclinaison purement financière . Au total, ces derniers apparaissent, pour l'ensemble de ces raisons, davantage comme un emboîtement de contrats de valeur juridique incertaine que comme la mise en oeuvre d'une vision régionale du développement.
(2) Contrats de ville et contrats d'agglomération
L'articulation des contrats de ville avec ceux d'agglomération n'a été véritablement organisée et consacrée sur le plan législatif qu'au moment du lancement des contrats de ville :
- l'article 27 de la loi du 25 juin 1999 prévoit qu'en « application des contrats de plan Etat-régions, l'Etat et la région peuvent conclure avec les communes ou les groupements de communes un contrat de ville auquel le département peut être associé pour ce qui concerne ses compétences et par lequel les contractants s'engagent à mettre en oeuvre de façon concertée des politiques de développement solidaire et de requalification urbaine. Les contrats de ville peuvent être conclus dans le cadre des agglomérations ou des pays. Dans ce cas, ils constituent le volet « cohésion sociale et territoriale » des contrats particuliers prévus aux articles 25 et 26 » ;
- la circulaire du 7 juin 2001 relative à la mise en oeuvre des contrats d'agglomération met l'accent sur la nécessité de cohérence des périmètres et explicite la notion de « volet cohésion sociale et territoriale », celui ne devant pas conduire à spécialiser au sein du contrat d'agglomération les problématiques de la politique de la ville, mais à conjuguer les impératifs de solidarité et de développement au niveau du quartier, de la commune ou de l'agglomération.
Du fait de la concomitance de ces dispositions avec leur lancement, les contrats de ville 2000-2006 n'ont, en réalité, pas pu véritablement s'appuyer sur une véritable logique intercommunale. Leur mise en oeuvre s'est en effet engagée alors que les agglomérations ne disposaient pas de capacités techniques et humaines suffisantes. Ainsi les contrats d'agglomération n'ont-ils pas été vus comme le « moment » où les différentes politiques de lutte contre les exclusions auraient pu être rediscutées, permettant une réelle intégration du contrat de ville aux politiques d'agglomération.
A titre d'exemple, comme le relève le document réalisé pour l'évaluation des contrats de ville de la région Midi-Pyrénées 16 ( * ) , les contrats de ville sont loin de correspondre toujours au périmètre des établissements publics de coopération intercommunale, celui de l'agglomération tarbaise étant le seul dont le périmètre se calque sur celui de la communauté d'agglomération. L'étude conclut ainsi : « certes le contrat de ville constitue le « volet social du contrat d'agglomération » comme le recommandait le législateur, mais l'inclusion, en bloc, du premier à l'intérieur du second, souligne l'étanchéité entre les contrats ».
b) Une superposition de contrats thématiques
A rebours des objectifs affichés depuis 1994, les procédures contractuelles n'ont pas réellement été intégrées au sein d'un seul et unique contrat, qui aurait défini un projet global de développement économique et social à l'échelle de la ville ou de l'agglomération.
• En premier lieu les contrats de ville ont, dès leur lancement, été accompagnés de la mise en place de nouvelles procédures . C'est ainsi que le dispositif massif engagé pour le renouvellement urbain s'est concrétisé par la création d'un nouveau cadre contractuel 17 ( * ) . Or, comme le relève la synthèse de la DIV : « Doté d'un financement aussi important que celui des contrats de ville, il faut bien reconnaître que le lien entre les deux dispositifs ne s'est pas vraiment réalisé. »
• En second lieu, les contrats de ville ont échoué, pour une large part, à intégrer les dispositifs contractuels existants . Alors que la conclusion de conventions thématiques devait permettre d'intégrer les Plans éducatifs locaux (PEL), les Contrats locaux de sécurité (CLS) ou encore les Plan local pour l'insertion et l'emploi (PLIE) dans un projet plus global, le développement insuffisant de ces conventions a conduit, comme le relève la synthèse évaluative réalisée par la DIV, à ce que la majorité de ces dispositifs soit suivie à part.
La coordination varie d'un contrat à l'autre et repose souvent sur la bonne volonté des acteurs locaux, notamment des chefs de projet, comme le relève l'étude d'évaluation menée sur la région Midi-Pyrénées 18 ( * ) .
Ailleurs, la cohérence fait défaut, l'étude relevant par exemple que l'articulation entre le contrat de ville de l'agglomération toulousaine et ses outils est peu lisible en raison de la multiplicité des périmètres et des acteurs. D'après l'étude, les douze contrats éducatifs locaux, essentiellement communaux, traduisent la carence du contrat de ville en matière d'harmonisation. Si le PLIE, élevé au rang de convention thématique, dont le périmètre est celui du contrat de ville, fonctionne bien, les autres dispositifs rendent compte de la prégnance d'enjeux territoriaux : les PLH correspondent aux périmètres des EPCI et les CLS traduisent une coupure entre la ville centre et la périphérie. L'étude conclut ainsi : « Au total, le contrat de ville et ses déclinaisons est un construit complexe appelant pour chaque thématique un système de coordination ad hoc ».
• Or, faute pour le contrat de ville de jouer le rôle de fédération et de coordination entre ces dispositifs, l'empilement des procédures et l'enchevêtrement des zones d'intervention ont abouti à un défaut de cohérence globale, et ont contribué à la transformation du projet en guichet .
Cette multiplication de procédures entraîne également celle des études et diagnostics préalables, coûteux pour les collectivités, et conduit à une perte de lisibilité de la politique de la ville . Ainsi, l'essentiel des préconisations des rapports d'évaluation recueillis par la DIV porte sur la nécessité d'améliorer la coordination entre dispositifs, quel que soit le domaine concerné .
• Enfin, l'accroissement du nombre de contrats n'est pas le gage d'une meilleure mobilisation financière , comme le relevait notre collège Eric Doligé dans son rapport sur les crédits de la ville : « les contrats ne conduisent pas nécessairement à un accroissement des moyens mis en oeuvre sur le territoire des collectivités parties prenantes. A cet égard, l'exemple des contrats locaux de sécurité (CLS) est édifiant : le diagnostic préalable à la conclusion de ces contrats s'est avéré un document coûteux et bien souvent, vide et inutile, et aucun moyen supplémentaire de l'Etat n'est venu concrétiser les ambitions affichées dans ces contrats 19 ( * ) ».
c) L'articulation avec les lois d'orientation pour la ville et de programmation pour la cohésion sociale
La loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine ne se réfère pas aux dispositions législatives antérieures de la politique de la ville, et marque un retour à la géographie définie par le Pacte de relance de 1996 : les ZUS constituent le territoire de référence, même si des possibilités de dérogation sont prévues à l'article 6 de la loi. Cette échelle interroge donc la place des anciens dispositifs, notamment celle des contrats de ville.
Ainsi, la loi introduit dans son article 1 er des programmes d'action quinquennaux dans les zones urbaines sensibles, mis en oeuvre par voie de conventions , sans préciser comment elles s'articulent avec les contrats de ville en cours d'exécution.
De même, il convient de s'interroger sur l'articulation des dispositifs du plan de cohésion sociale avec les contrats de ville .
Il en va ainsi des « chartes territoriales de cohésion sociale » prévues par le programme n° 18 du plan de cohésion sociale. C'est également le cas des dispositifs de réussite éducative 20 ( * ) , qui bénéficieront de financements du FIV et recoupent des actions menées dans le cadre du contrat de ville (accompagnement péri-scolaire). La note de cadrage de la DIV précise bien que « si la cohérence et la complémentarité avec les dispositifs existants (contrats éducatifs locaux, contrats locaux d'accompagnement à la scolarité, contrats enfance, contrats temps libre, réseaux d'écoute, d'aide et d'appui des parents, ateliers santé-ville) apparaissent évidents, cette politique n'a pas vocation à s'y substituer » . Il est ainsi prévu que les nouveaux dispositifs de réussite éducative soient gérés et financés par une « structure juridique support », structure dédiée (GIP, établissement public local de coopération éducative) ou existante (caisse des écoles, établissement public local d'enseignement).
* 14 DIV, Synthèse précitée, avril 2005.
* 15 DIV, Synthèse précitée, novembre 2003.
* 16 Etude menée par les étudiants du DESS « Habitat et politiques d'aménagement » sous la direction scientifique de Marie-Christine Jaillet et de Philippe Estèbe.
* 17 Le CIV du 14 décembre 1999 a prévu 50 grands projets de ville, conventions particulières conclues sur des quartiers auxquels il s'agit de redonner une nouvelle place dans l'agglomération, par le biais d'une forte concentration des moyens, ainsi que 30 opérations de renouvellement urbain (30 autres seront décidées en 2001) pour d'autres sites sur lesquels les communes souhaitent engager des actions significatives de transformation urbaine.
* 18 Etude menée par les étudiants du DESS « Habitat et politiques d'aménagement » sous la direction scientifique de Marie-Christine Jaillet et de Philippe Estèbe.
* 19 Rapport n° 87 (2001-2002) fait au nom de la commission des finances par M. Eric Doligé.
* 20 Programmes 15 et 16 du plan de cohésion sociale.