IV. POUR UN PARTENARIAT SIMPLIFIÉ ET CLARIFIÉ ENTRE LA VILLE ET L'ÉTAT
Comme votre rapporteur l'a déjà souligné, la concentration des difficultés sociales et économiques dans certains quartiers impose de maintenir un effort de solidarité nationale et de mobilisation financière en leur faveur. Toutefois, cette mobilisation doit, pour être efficace, éviter les écueils relevés, comme le saupoudrage des crédits, la « réunionite » et l'extrême complexité des procédures.
Pour cela, votre rapporteur juge indispensable d'affirmer le rôle pilote des villes dans la mise en oeuvre de cette politique et de leur donner les moyens, s'agissant des villes-centres, d'être les moteurs d'une coopération intercommunale nécessaire à l'intégration des actions de quartier dans un projet de développement global. Ainsi renforcée, la structure intercommunale doit pouvoir contractualiser avec l'Etat dans un cadre simplifié et clarifié . Simplifié, par le choix du développement d'autres formes de partenariats avec les régions et les départements . Clarifié, par l'accroissement des responsabilités déléguées par l'Etat aux villes.
A. FAIRE DES CONTRATS DES INSTRUMENTS DE MOBILISATION FINANCIÈRE EN FAVEUR DES QUARTIERS EN DIFFICULTÉ
1. Maintenir le principe et les financements d'une politique territorialisée
Dans sa contribution sur l'avenir des contrats de plan Etat-région, l'Association des Communautés de France (ADCF) envisage quatre hypothèses pour l'intervention de l'Etat dans les futurs contrats territoriaux :
- l'Etat n'en serait plus signataire, mais pourrait abonder certaines opérations ;
- l'Etat recentrerait sa participation sur des territoires prioritaires, à l'instar des quartiers urbains pour les contrats de ville 21 ( * ) ;
- l'Etat différencierait ses interventions en fonction de priorités thématiques et non géographiques (déploiement des nouvelles technologies de l'information, réorganisation des services publics, etc) ;
- l'Etat ne serait plus directement signataire des contrats infra-régionaux, mais apporterait des fonds de concours aux politiques territoriales des régions.
Votre rapporteur estime pour sa part que l'existence de véritables fractures géographiques entre villes et entre quartiers continue de justifier le maintien d'une politique spécifique ciblée sur les territoires en difficulté , et non uniquement sur les publics. En conséquence, le maintien est souhaité, pour la période à venir, d'un engagement financier fort de l'Etat en faveur de la politique de la ville, lequel serait différencié en fonction des territoires . Il serait en effet inutile de redéfinir un cadre contractuel rénové et clarifié si celui-ci ne bénéficiait pas de moyens financiers réels.
C'est pourquoi les futures conventions passées entre l'Etat et la ville ne devront pas être conçues comme de simples instruments d'interpellation des autres politiques de droit commun, dotées de crédits limités à l'animation et à l'observation, mais plutôt comme des moyens de définir un projet de développement intégré prenant en compte la rénovation urbaine, le développement économique et l'accompagnement social dans un bloc cohérent, bénéficiant de crédits spécifiques du budget de la ville.
Votre rapporteur est préoccupé par le risque de réduction, voire de disparition des crédits européens destinés à la politique de la ville dans la prochaine programmation financière . Il émet également de sérieuses craintes quant à la diminution de l'engagement de certains financeurs, comme les caisses d'allocations familiales, liée aux restrictions budgétaires auxquelles celles-ci sont soumises .
Il convient également d'être vigilant face aux effets que pourrait avoir une interprétation de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) qui s'avérerait très « verticale » et ministérielle de l'action publique sur l'enveloppe de crédits spécifiquement dédiés à la politique de la ville . Cette « verticalité » des programmes ministériels ne doit pas aboutir à supprimer le partenariat transversal des différents services de l'Etat , qui est l'un des acquis forts des contrats de ville.
2. Réviser la géographie prioritaire de la politique de la ville
La prochaine contractualisation pourrait être l'occasion de remettre à plat la géographie prioritaire de la politique de la ville, qui date de près de dix ans . Les zones urbaines sensibles, quasiment toutes comprises dans les périmètres des contrats de ville, constituent l'échelon retenu pour la mise en oeuvre tant des actions de rénovation urbaine que du plan de cohésion sociale, alors même qu'il conviendrait sans doute de les redéfinir.
En effet, lorsqu'a été arrêté le périmètre des ZUS en 1996, ce sont les données du recensement de l'INSEE de 1990 qui ont été utilisées. D'autres recensements ont été effectués depuis, dont l'utilisation permettrait d'actualiser ces données. En outre, des évolutions ont eu lieu depuis 1996, qui peuvent nécessiter l'intégration de nouveaux quartiers et la « sortie » d'autres zones du dispositif.
Cette problématique doit également être prise en compte pour la géographie, plus large, des quartiers prioritaires des contrats de ville , comme le soulignent certains rapports d'évaluation de ces contrats : le recentrage territorial implique de prévoir un dispositif de sortie progressive du contrat de ville, lorsque les territoires ne connaissent plus de difficultés, tout en préparant les porteurs de projet afin de les renseigner au mieux et de les orienter progressivement vers des financements de droit commun.
3. Mettre en oeuvre une véritable péréquation entre les villes
En se fondant sur le constat quelque peu accablant dressé par l'Observatoire des ZUS, votre rapporteur tient à réaffirmer la nécessité de poursuivre la mise en oeuvre d'une péréquation effective des ressources entre communes , solidarité financière indispensable au comblement des inégalités territoriales.
C'est pourquoi la question de l'évolution du régime de la dotation de solidarité urbaine est indissociable de celle des contrats de ville. A cet égard, votre rapporteur se félicite de la réforme de cette dotation, désormais dénommée « dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale », opérée par la loi de programmation pour la cohésion sociale et la loi de finances pour 2005.
Elle a permis, d'une part, une forte augmentation de son montant , puisqu'il est prévu de lui affecter une part de la hausse de la dotation globale de fonctionnement des communes à hauteur d'au moins 120 millions d'euros par an sur cinq ans. Elle vise, d'autre part, à permettre le rattrapage des villes les plus en difficulté , en concentrant l'effort financier sur les communes prioritaires de la politique de la ville , ayant des zones urbaines sensibles et des zones franches urbaines.
Votre rapporteur juge néanmoins que la péréquation entre collectivités territoriales pourrait encore davantage être améliorée et rappelle que l'article 72-2 de la Constitution , inséré par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, confie à la loi le soin de prévoir « des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales » . Il regrette qu'au cours de la navette, les effets de la réforme de la DSU initialement prévue aient été quelque peu amoindris. Il estime, en outre, qu'il serait notamment opportun de davantage tenir compte, dans le calcul de la dotation, de la pression fiscale . Actuellement, l'effort fiscal est pris en compte, mais de manière limitée, dans le calcul de la DSU 22 ( * ) , ce qui aboutit à pénaliser les communes qui ont des charges sociales lourdes et des bases fiscales faibles.
* 21 Il en irait de même des bassins d'emplois frappés par des sinistres industriels ou économiques dans les contrats de site, des espaces ruraux les plus fragiles dans les contrats de zone de revitalisation rurale, ou des territoires stratégiques pour l`attractivité dans les « contrats métropolitains » annoncés par le CIADT du 18 décembre 2003.
* 22 L'effort fiscal (rapport du produit fiscal au potentiel fiscal) est limité à 1,3 depuis la création de la DSU.