III. LES CONTRATS DE VILLE 2000-2006 : UN BILAN EN DEMI-TEINTE
Le bilan des contrats de ville 2000-2006 fait apparaître des apports incontestables, notamment la capacité à mobiliser l'ensemble des acteurs sur les quartiers en difficulté, le rôle joué par les associations auprès des populations et l'adaptation des politiques publiques à la spécificité des territoires. Il met également en valeur un certain nombre de points susceptibles d'améliorations, qui indiquent la nécessité de simplifier et de clarifier la prochaine contractualisation .
A. DES APPORTS INCONTESTABLES
1. La mobilisation des acteurs sur les quartiers en difficulté
• « Comme toute politique territorialisée, la politique de la ville repose sur une définition négociée localement des objectifs et des normes. Mais son originalité se fonde dans l'ouverture des négociations à un grand nombre d'acteurs urbains, institutions publiques bien sûr mais aussi représentants des divers intérêts sociaux et économique s 12 ( * ) » : instruments d'une gouvernance originale, les contrats de ville organisent la mise en oeuvre concrète du caractère partenarial et interministériel de la politique de la ville.
Ils conduisent en effet à réunir l'ensemble des partenaires autour d'un projet, depuis le diagnostic initial jusqu'à l'évaluation, et à développer des modes de coopération entre acteurs institutionnels et associatifs. Cette vertu fédératrice a été largement relevée au cours des auditions et déplacements effectués par votre rapporteur, et est fortement soulignée dans la synthèse effectuée par la DIV 13 ( * ) , qui indique que « la politique de la ville est d'abord une méthode, celle du faire ensemble » , et cite un rapport d'évaluation : « la mise en oeuvre d'une démarche partenariale efficace et le développement d'une façon de faire du contrat de ville restent un acquis qui désormais sera indélébile au niveau des relations de travail ».
• Ainsi les contrats de ville obligent-ils, en premier lieu, à mettre en oeuvre une coopération interministérielle au niveau déconcentré , ce que souligne le rapport d'évaluation d'un contrat de ville en Alsace : l'existence d'un « groupe technique ville » réunissant tous les services concernés au sein des administrations déconcentrées constitue une forme concrète d'interministérialité dont le fonctionnement est satisfaisant. Cette coopération est bien au coeur des objectifs de la politique de la ville, qui vise à interpeller les politiques de droit commun et à contraindre l'Etat à revoir le fonctionnement de ses politiques sur un territoire donné .
• En second lieu, les contrats de ville, dont la préparation s'est fondée sur la réalisation, au plan local, d'un diagnostic partagé, entraînent la mise en oeuvre d'un partenarial actif entre Etat et collectivités territoriales , beaucoup moins important lorsqu'il n'existe pas de contrat de ville, comme l'a souligné un haut fonctionnaire lors de son audition, qualifiant les contrats de « lieux d'échanges formidables » .
Cette coopération a donné lieu dans certains contrats de ville à des systèmes extrêmement mutualisés, passant par la constitution d'un groupement d'intérêt public, dont l'évaluation régionale réalisée en Midi-Pyrénées souligne les avantages pour les agglomérations toulousaine et tarbaise : échanges et prises de décision facilitées, engagements formalisés, équipe de direction mandatée par la structure, coordination améliorée.
• Enfin, comme l'ont relevé les nombreuses associations rencontrées par votre rapporteur, le contrat constitue un moyen unique de rencontre entre acteurs associatifs et institutionnels. Outre la reconnaissance de leur action, les premiers voient dans le contrat de ville le support indispensable à la poursuite du dialogue avec les seconds, cette coopération aboutissant à la mise en oeuvre d'actions innovantes, à l'instar des correspondants de nuit ou des régies inter-quartiers.
2. L'appui sur les associations, relais indispensable des acteurs institutionnels
Comme le relèvent de très nombreux acteurs, la rénovation urbaine, si elle est assurée de disposer des crédits de l'Agence pour la rénovation urbaine doit, pour être réellement efficace, inscrire les projets de renouvellement urbain dans des projets de développement intégrés . Sans ces derniers, le risque est grand de retrouver, dans dix ou quinze ans, les mêmes problèmes sociaux, quelle que soit l'ampleur des opérations urbaines. Celles-ci doivent donc faire l'objet d'un accompagnement social des populations , qui apparaît aujourd'hui insuffisant. Par rapport aux pays anglo-saxons, la France reste en retrait pour la participation des habitants et leur appropriation des projets. Dans ce contexte, les contrats de ville ont pour mérite d'offrir des outils pour développer cette participation .
• Ils apportent tout d'abord un soutien financier et une reconnaissance institutionnelle aux associations , tour à tour porteuses de projets, prestataires de services, médiatrices ou porte-parole des habitants.
En nombre de dossiers financés, mais aussi en montant, les associations restent les premières bénéficiaires des crédits de fonctionnement (65 % en nombre de dossiers, 45 % en montant de subventions perçues). Le nombre d'associations au titre de la politique de la ville est estimée par la DIV à 7.500, avec un montant moyen d'intervention de l'Etat de 13.000 euros par association, montant qui s'élève à 27.000 euros pour l'ensemble des partenaires publics, au titre seulement du contrat de ville (hors droit commun de l'Etat et des collectivités).
Historiquement délégataires, pour certaines, de véritables missions de service public, elles constituent l'indispensable relais des acteurs institutionnels dans certains quartiers où leur action s'avère particulièrement difficile. Dans les rapports d'évaluation des contrats de ville, les associations sont ainsi créditées de nombreux avantages par rapport aux services publics classiques : meilleure réactivité, disponibilité et écoute, accompagnement du public dans la durée .
• Enfin, le contrat de ville apparaît comme un « lieu unique d'organisation du débat public » avec, par exemple, la mise en oeuvre des conseils de quartiers . Comme le relève la synthèse précitée, « la politique de la ville et plus particulièrement les opérations liées au renouvellement urbain ont été un laboratoire important pour le développement des conseils de quartier ».
De véritables responsabilités leur ont parfois été déléguées, et d'autres dispositifs de participation des habitants ont été créés sous l'impulsion des contrats de ville : fonds de participation habitant associatif, projet de mutualisation des fonds.
3. L'adaptation des politiques publiques aux territoires
Conformément à la vocation première de la politique de la ville, les contrats de ville permettent, d'une part, d'interpeller le droit commun et de créer des actions innovantes et, d'autre part, d'obliger l'Etat et les collectivités à revoir leurs procédures afin de les adapter au contexte local.
• S'agissant du premier point, les contrats constituent le cadre de mise en oeuvre de dispositifs innovants adaptés à la spécificité des quartiers visés, comme la « veille éducative », les équipes emploi-insertion, les ateliers santé-ville ou les maisons de la justice et du droit. C'est également dans ce cadre qu'est expérimentée la gestion urbaine de proximité dans les agglomérations lyonnaise, nantaise et rennaise.
• Outre cette adaptation des politiques publiques de droit commun, les contrats de ville permettent la prise en compte de besoins nouveaux , notamment en s'appuyant sur les associations, plus réactives à la demande sociale. Ainsi le rapport d'évaluation du contrat de ville de Mulhouse cite l'exemple de trois dispositifs « équipes-emploi-insertion », « animation de rue » et « LEA », qui ont permis de toucher un public qui n'était pas connu et encore moins accompagné par les structures existantes. De manière plus générale, les contrats de ville ont permis la mise en place d'une politique préventive par la prise en compte de territoire non labellisés « ZUS ».
• Qualifiée par la Cour des comptes de « terrain d'expérimentation de la réforme de l'Etat » , la politique de la ville a également eu un impact sur la modernisation des procédures d'action publique. C'est en effet dans ce cadre que s'est effectuée la « territorialisation » de l'action de l'Etat : nomination des sous-préfets chargés de la politique de la ville, création des délégués du Médiateur de la République, institution des délégués de l'Etat, « inventés » dans le département du Rhône puis généralisés pour atteindre près de 300 aujourd'hui.
Il convient également de mettre au crédit de la politique de la ville l'émergence de nouveaux métiers nés de la volonté de mieux prendre compte les besoins locaux, comme les chefs de projet et la constitution de réseaux de professionnels, tels que l'inter-réseau DSU ou AMADEUS.
* 12 Franck Bachelet, Les réseaux, in La coopération contractuelle et le gouvernement des villes, p. 238.
* 13 L'évaluation des contrats de ville 2000-2006 : les premiers résultats, Délégation interministérielle à la ville, novembre 2003.