Immigration clandestine : une réalité inacceptable, une réponse ferme, juste et humaine (rapport)

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Rapport de commission d'enquête n° 300 (2005-2006) de MM. Georges OTHILY et François-Noël BUFFET, fait au nom de la commission d'enquête, déposé le 6 avril 2006

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• INTRODUCTION
  
• CHAPITRE 1 : CONNAÎTRE
  
  • I. UN PHÉNOMÈNE AVÉRÉ
    
    • A. DES RÈGLES D'ENTRÉE ET DE SÉJOUR QUI VARIENT EN FONCTION DU PAYS D'ORIGINE DES IMMIGRANTS
      
      • 1. Les conditions posées pour l'entrée sur le territoire national
        
      • 2. Les conditions posées pour le séjour sur le territoire national
        
    • B. UNE IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE QUI REVÊT DES FORMES DIVERSES ET MOUVANTES
      
      • 1. Outre-mer : des entrées irrégulières massives
        
      • 2. En métropole : des entrées régulières suivies d'un séjour irrégulier
        
      • 3. Le développement de la fraude
        
    • C. DES FILIÈRES DE PLUS EN PLUS STRUCTURÉES
      
      • 1. En métropole
        
      • 2. Outre-mer
        
  • II. UNE QUANTIFICATION DIFFICILE
    
    • A. DES INDICATEURS PEU FIABLES
      
      • 1. Les indicateurs retenus par le Gouvernement
        
      • 2. Les méthodes élaborées par les démographes
        
      • 3. Des approches distinctes et complémentaires
        
    • B. DES CHIFFRES SUJETS À CAUTION
      
      • 1. Les chiffres nationaux
        
      • 2. Les chiffres ultramarins
        
      • 3. Les chiffres étrangers
        
    • C. LA NÉCESSITÉ D'AMÉLIORER NOTRE OUTIL STATISTIQUE
      
      • 1. Les lacunes à combler
        
      • 2. Les exigences européennes
        
  • III. DES CONSÉQUENCES NÉFASTES
    
    • A. LES ÉTRANGERS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE, PREMIÈRES VICTIMES DE L'IMMIGRATION CLANDESTINE
      
      • 1. Des entrées périlleuses
        
      • 2. Des conditions de vie difficiles
        
    • B. LES DYSFONCTIONNEMENTS ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX INDUITS PAR L'IMMIGRATION CLANDESTINE
      
      • 1. Le développement du travail illégal
        
      • 2. Un facteur d'insécurité et de délinquance
        
    • C. L'IMPACT DE L'IMMIGRATION CLANDESTINE SUR L'ACCUEIL ET L'INTÉGRATION DES ÉTRANGERS EN SITUATION RÉGULIÈRE
      
      • 1. La distraction des moyens des services de l'Etat au détriment de la politique d'intégration
        
      • 2. L'incidence de l'immigration irrégulière sur les conditions de vie des étrangers en situation régulière
        
    • D. DES CONSÉQUENCES AGGRAVÉES OUTRE-MER
      
      • 1. Une charge considérable pour les services publics
        
      • 2. La réapparition de bidonvilles
        
      • 3. Un travail illégal généralisé
        
      • 4. Une véritable « fuite des capitaux »
        
      • 5. Une stabilité politique ébranlée
        
• CHAPITRE 2 : PRÉVENIR
  
  • I. CONTRÔLER L'ACCÈS AU TERRITOIRE NATIONAL : DES EFFORTS À POURSUIVRE
    
    • A. CONFORTER LES RÉFORMES EN COURS DE LA POLITIQUE DES VISAS
      
      • 1. Vers un meilleur contrôle de la délivrance des visas
        
      • 2. Des réformes qui commencent à peine à produire leurs fruits
        
      • 3. Accélérer la mise en commun des moyens
        
    • B. RENFORCER LES CONTRÔLES À LA FRONTIÈRE
      
      • 1. Des moyens supplémentaires et une meilleure organisation
        
      • 2. Des exigences contradictoires à concilier
        
      • 3. Sans coopération européenne et internationale, point de salut
        
    • C. LA SITUATION SPÉCIFIQUE DE L'OUTRE-MER
      
      • 1. Des moyens longtemps insuffisants
        
      • 2. La France isolée
        
  • II. AMÉLIORER LES INSTRUMENTS JURIDIQUES DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE
    
    • A. SIMPLIFIER LE CONTRÔLE DE LA VALIDITÉ DES ACTES DE L'ÉTAT CIVIL ÉTRANGERS
      
      • 1. Une procédure complexe
        
      • 2. Une réforme en cours
        
    • B. PERMETTRE UN CONTRÔLE EFFECTIF DE LA VALIDITÉ DES MARIAGES
      
      • 1. Des instruments perfectibles
        
      • 2. La réforme adoptée par l'Assemblée nationale
        
    • C. PRENDRE DES MESURES SPÉCIFIQUES DE LUTTE CONTRE LES RECONNAISSANCES DE PATERNITÉ FICTIVES À MAYOTTE ET EN GUYANE
      
      • 1. Des mesures spécifiques pour Mayotte et la Guyane
        
      • 2. Etudier la possibilité de recourir à des tests génétiques ?
        
  • III. ADOPTER UNE POLITIQUE VOLONTARISTE EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DES PAYS SOURCES DE L'IMMIGRATION CLANDESTINE
    
    • A. AGIR SUR LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AVEC LES PAYS D'ORIGINE DES IMMIGRANTS CLANDESTINS
      
      • 1. Favoriser le développement des principaux pays d'origine des clandestins
        
      • 2. Renforcer les moyens mis en oeuvre au titre du co-développement
        
      • 3. Tirer davantage parti des initiatives de l'Union européenne en matière de développement
        
    • B. RENFORCER SPÉCIFIQUEMENT LA COOPÉRATION DES COLLECTIVITÉS ULTRAMARINES AVEC LES ÉTATS OU COLLECTIVITÉS PUBLIQUES VOISINS
      
      • 1. Les actions de coopération décentralisée : une piste à davantage explorer
        
      • 2. Des modalités particulières de coopération régionale sous-utilisées
        
• CHAPITRE 3 : TRAITER
  
  • I. LUTTER CONTRE LE MAINTIEN IRRÉGULIER SUR LE TERRITOIRE
    
    • A. LE CONTRÔLE DU RETOUR DES TITULAIRES DE VISAS DE COURT SÉJOUR
      
      • 1. Les expériences déjà réalisées
        
      • 2. Une solution possible : compléter les visas Schengen par un diptyque
        
    • B. LA RÉFORME DE LA PROCÉDURE DE L'ASILE ET LE RETOUR DES DÉBOUTÉS DU DROIT D'ASILE
      
      • 1. 1999-2003 : la nouvelle crise du droit d'asile
        
      • 2. La réforme française du droit d'asile opérée par la loi du 10 décembre 2003
        
  • II. EVITER DE FAVORISER LES SÉJOURS IRRÉGULIERS
    
    • A. LUTTER CONTRE LE TRAVAIL ILLÉGAL
      
      • 1. Une mobilisation des services sans précédent
        
      • 2. Le renforcement des sanctions contre les employeurs
        
      • 3. La nécessaire remise à niveau des moyens en personnel de l'inspection du travail
        
      • 4. Les problèmes posés par l'emploi de personnel à domicile
        
      • 5. Le cas des travailleurs saisonniers
        
    • B. AGIR SUR LES CONDITIONS DE LOGEMENT
      
      • 1. La lutte contre les « marchands de sommeil »
        
      • 2. La lutte contre la sur-occupation des foyers de travailleurs migrants
        
      • 3. La lutte contre les constructions illicites à Mayotte et en Guyane
        
    • C. FAUT-IL REMETTRE EN CAUSE LES DROITS RECONNUS AUX ÉTRANGERS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE ?
      
      • 1. Les droits sociaux reconnus aux étrangers en situation irrégulière
        
      • 2. Même s'ils contribuent à l'attractivité du territoire, les droits sociaux reconnus aux étrangers en situation irrégulière doivent être préservés
        
      • 3. La question de l'accès à la nationalité française et de sa différenciation en certaines parties du territoire national
        
  • III. RÉSORBER L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE
    
    • A. LA PROBLÉMATIQUE DE LA RÉGULARISATION
      
      • 1. Les opérations de régularisation exceptionnelle
        
      • 2. Les régularisations ponctuelles
        
    • B. L'AIDE AU RETOUR
      
      • 1. Des instruments inefficaces
        
      • 2. Une tentative de rénovation
        
    • C. L'ÉLOIGNEMENT
      
      • 1. Des progrès incontestables
        
      • 2. Des marges de progression encore importantes
        
      • 3. Mieux cibler les reconduites
        
• LES 45 RECOMMANDATIONS
  DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE
  
• CONTRIBUTION DES SÉNATEURS
  DU GROUPE SOCIALISTE
  MEMBRES DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE1
  
• CONTRIBUTION DES SÉNATRICES
  DU GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN ET CITOYEN MEMBRES DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE1
  

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N° 300

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

RAPPORT

de la commission d'enquête (1) sur l'immigration clandestine, créée en vertu d'une résolution adoptée par le Sénat le 27 octobre 2005,

Tome I : Rapport

Président

M. Georges OTHILY

Rapporteur

M. François-Noël BUFFET

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : Mmes Éliane Assassi, Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Jean-Pierre Cantegrit, Jean-Patrick Courtois, Philippe Dallier, Christian Demuynck, Bernard Frimat, Charles Gautier, Mme Gisèle Gautier, M. Alain Gournac, Mme Gélita Hoarau, MM. Jean-François Humbert, Jean-Jacques Hyest, Soibahaddine Ibrahim, Michel Mercier, Louis Mermaz, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Mme Catherine Tasca, M. Jean-Paul Virapoullé.

Voir les numéros :

Sénat : 10, 31 et T.A. 25 (2005-2006)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs

L'exposé des motifs de la proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur l'immigration clandestine, déposée par MM. Josselin de Rohan, Henri de Raincourt, André Dulait et les membres du groupe Union pour un mouvement populaire, et adoptée par le Sénat le 27 octobre 2005, appelait à « un débat de fond, rationnel et dépassionné ».

Sur un semblable sujet, cet appel sonnait presque comme un défi, mais la commission d'enquête en a éprouvé, tout au long de ses travaux, la pertinence.

Suscitée par la misère, entretenue par une exploitation sans scrupule ni merci, l'immigration illégale -qu'elle soit, selon les cas, à proprement parler clandestine ou doive plutôt être qualifiée d'irrégulière- pose en effet des problèmes trop graves pour que l'on puisse espérer les analyser et les résoudre sans faire appel à toutes les ressources de la raison.

La mesure de l'immigration irrégulière doit quant à elle être regardée comme un préalable, car on ne bâtit rien sur l'ignorance, et la commission d'enquête estime que son premier devoir est d'attirer l'attention sur l'urgente nécessité d'approcher la vérité des faits.

Elle tient donc, dès les premières lignes du présent rapport, à exprimer très fermement le souhait que, parmi les 45 recommandations qu'elle formule, soient appliquées sans retard celles qui ont pour objet de recueillir les données et de lancer les travaux statistiques indispensables pour évaluer l'immigration clandestine et en cerner la réalité mouvante. Elle souligne en outre que cet effort d'analyse devrait être étendu à l'immigration régulière, dont la connaissance reste lacunaire.

*

* *

Si l'immigration irrégulière demeure fâcheusement « indénombrable », sa réalité est en revanche perceptible à travers ses conséquences.

A cet égard, le constat qu'a pu faire la commission d'enquête corrobore les analyses récentes de la Cour des comptes : l'immigration irrégulière, dont les premières victimes sont les immigrés eux-mêmes, fait obstacle à l'intégration des étrangers en situation régulière et comporte, notamment à travers le champ qu'elle ouvre au développement de l'économie souterraine, un risque de déstabilisation sociale.

Comme ont pu le mesurer les délégations de la commission d'enquête qui se sont rendues en Guyane, en Guadeloupe, à Saint-Martin, à La Réunion et à Mayotte, l'exemple extrême de ce péril social est malheureusement celui que donnent les départements et collectivités d'outre-mer, submergés par une immigration clandestine massive que l'on a trop tardé à tenter d'endiguer et qui se traduit par l'engorgement des services publics, la plaie du travail clandestin, l'installation anarchique des populations, la montée de la violence et des tensions sociales.

Ce sont, comme souvent, les collectivités territoriales qui assument l'essentiel de la charge résultant de cet afflux de population irrégulière et qui constituent le dernier rempart contre les risques d'explosion sociale qu'elle comporte : sans préjudice des autres mesures qu'appelle la situation dramatique de l'outre-mer, la commission d'enquête insiste donc pour que les dotations qu'elles reçoivent soient au plus vite adaptées à l'importance réelle de leur population.

Tout compte fait, les seuls bénéficiaires de l'immigration irrégulière sont donc les trafiquants de tous ordres -passeurs, faussaires, nouveaux esclavagistes- qui ont su en faire un marché florissant dont ils exploitent, avec une indéniable créativité, toutes les potentialités.

Dans les pays sources, ils prospectent leurs « clients » et prélèvent sur les ressources de leur famille ou de leur communauté le prix exorbitant de leurs services. Dans les pays de destination, ils s'entendent également à tirer profit de la dépendance des « clandestins » qui, vivant en marge de la loi, échappent à sa protection.

Aucun État de droit ne peut s'accommoder de pareils abus qui, pour la commission d'enquête, suffisent à justifier une lutte résolue contre l'immigration irrégulière.

*

* *

Au long de ses travaux, à travers les informations recueillies à l'occasion des 57 auditions auxquelles elle a procédé, de ses déplacements outre-mer mais aussi en métropole -dans le Rhône, à Roissy, dans les Bouches-du-Rhône, à Paris- et à l'étranger -aux Comores et en Roumanie- la commission d'enquête a tenté de centrer sa réflexion sur l'adaptation des moyens juridiques, administratifs, voire diplomatiques, susceptibles de contribuer au contrôle de l'immigration irrégulière, contrôle qui impose à la fois :

- de faire preuve d'une fermeté qui n'est pas toujours comprise quand elle paraît dirigée contre ceux qui cherchent, de façon bien compréhensible, à échapper à la misère ;

- de faire face à la situation d'urgence qui sévit outre-mer ;

- de traiter « au fond » le problème de l'immigration irrégulière en approfondissant la politique de coopération et de co-développement avec les pays sources.

Pour la commodité de l'exposé, la commission d'enquête a choisi de distinguer, dans le présent rapport, entre les moyens tendant à prévenir l'immigration irrégulière, et ceux qui ont pour objet de la traiter.

Elle considère que les efforts doivent porter en premier lieu sur la prévention de l'immigration irrégulière, c'est-à-dire sur la réduction des flux.

Ce premier volet de l'action à mener est en effet le plus complexe :

- il met en jeu des moyens très divers -contrôle de l'accès au territoire, lutte contre la fraude, politique du développement ;

- il se pose en des termes très différents en métropole et outre-mer ;

- il doit prendre en compte, tant en ce qui concerne la maîtrise de l'entrée et de la circulation sur le territoire national que la stratégie d'aide au développement, l'étendue des compétences de l'Union européenne.

La maîtrise de l'accès au territoire métropolitain a incontestablement bénéficié des mesures législatives prises dans les dernières années pour renforcer le contrôle de la délivrance des visas de court séjour, sans préjudice des expériences menées pour améliorer l'accueil des étudiants étrangers, qui bénéficieront autant au contrôle de l'immigration irrégulière qu'au développement d'une immigration choisie.

Mais, en matière de politique des visas et de lutte contre la fraude documentaire, les perspectives les plus prometteuses sont sans doute celles qu'ouvrent les initiatives française et européenne tendant au développement des visas biométriques, dont il importe de souligner qu'en facilitant le contrôle de l'utilisation des visas, ils permettront aussi d'alléger les contrôles préalables à leur délivrance.

Les contrôles aux frontières ont quant à eux bénéficié du très sensible renforcement des moyens de la police aux frontières, désormais en mesure de s'affirmer comme le chef de file d'une « police de l'immigration » pouvant lutter à armes égales avec les filières d'immigration illégale.

Cependant, si le contrôle aux frontières doit pouvoir être une arme de dissuasion crédible contre les réseaux de passeurs, cette exigence doit être conciliée avec celles de l'accès au territoire des demandeurs d'asile, qu'il ne paraît pas souhaitable de contraindre à de hasardeux périples, ou de la prise en compte du cas particulier des mineurs isolés.

En ce qui concerne ces derniers, la commission d'enquête proposera de renforcer la protection de leurs droits et de clarifier les conditions de leur prise en charge.

Outre-mer, la problématique du contrôle de l'accès au territoire est toute différente, la perméabilité des frontières et la proximité des pays sources incitant les candidats à l'immigration à préférer, si périlleuse qu'elle puisse être, la voie de l'entrée clandestine. Cet état de fait, qui peut également nuire à l'efficacité des mesures d'éloignement, ne doit cependant pas servir d'alibi à l'insuffisance des moyens. La commission d'enquête juge donc indispensable la poursuite de l'effort de rattrapage récemment engagé sur ce plan et qui doit porter aussi bien sur les effectifs que sur les matériels.

Enfin, les dispositifs de lutte contre l'obtention frauduleuse d'un droit au séjour, voire de l'accès à la nationalité -fraude documentaire, mariages de complaisance et, surtout outre-mer, paternités fictives- demeurent perfectibles, et la commission d'enquête partage les préoccupations qui ont inspiré les dispositions tendant à les renforcer prévues par le projet de loi relatif au contrôle de la validité des mariages et par le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration.

Mais, pour la commission d'enquête, le « chantier » principal de la lutte contre les flux migratoires irréguliers doit être celui de l'aide au développement des pays sources d'immigration.

Elle s'est donc tout spécialement attachée, dans le présent rapport, à recenser les moyens qui pourraient y contribuer aux niveaux européen, national, régional ou local et les cadres juridiques -coopération multilatérale ou bilatérale, co-développement, coopération régionale ou décentralisée- dans lesquels elle pourrait s'inscrire.

Elle préconise, pour sa mise en oeuvre, 10 recommandations de portée diverse mais qu'elle a voulues aussi concrètes que possible.

La commission d'enquête souhaite en effet faire partager sa conviction que le développement des pays sources constitue, à terme, la seule solution de fond au problème de l'immigration irrégulière et, en particulier, le seul moyen d'alléger la pression migratoire qui s'exerce sur les départements et collectivités territoriales d'outre-mer.

Elle souligne à cet égard l'intérêt potentiel du co-développement, dont elle se félicite qu'il ait été retenu comme une priorité de l'action du ministère des affaires étrangères en 2006 : elle souhaite que cette priorité annoncée privilégie les régions ou les zones originaires de forts courants d'immigration irrégulière.

Enfin, de manière plus générale, la commission d'enquête voudrait souligner que la dimension « humaine » de la politique de coopération lui semble devoir être remise à l'honneur. La présence d'une assistance technique française, les échanges de personnel, les actions de formation sur place ont été naguère un facteur important de l'efficacité de notre politique d'aide au développement. Peut-être serait-il opportun de s'en souvenir.

Le second volet de la politique de lutte contre l'immigration irrégulière porte sur le traitement des « stocks » de population séjournant irrégulièrement sur le territoire.

Il se déploie sur trois plans : la lutte contre la transformation de l'entrée régulière en séjour irrégulier ; l'action dirigée contre les pourvoyeurs des moyens - travail illégal ou logement indigne - permettant aux immigrés en situation irrégulière de se maintenir sur le territoire national ; enfin, les moyens de mettre fin au séjour illégal, de nature et de portée très diverses, voire antinomiques, que sont la régularisation, les aides au retour et l'éloignement.

Dans l'attente de la généralisation à l'échelle de l'espace Schengen des visas biométriques -et de l'issue des négociations européennes en cours qui doivent déterminer les fonctionnalités du futur système d'information sur les visas- le problème du contrôle du retour des titulaires de visas de courte durée demeure entier : la commission d'enquête proposera de lui apporter une solution provisoire.

La loi du 10 décembre 2003 réformant le droit d'asile avait également pour objet de tarir une « source » généralement considérée comme importante du séjour irrégulier : les déboutés du droit d'asile. La commission d'enquête préconisera quelques mesures ponctuelles tendant à garantir que, comme le souhaitait le législateur, l'application de la réforme concilie la maîtrise des délais de procédure avec le renforcement des garanties accordées aux demandeurs d'asile.

En ce qui concerne la lutte contre le travail clandestin et les « marchands de sommeil », la commission d'enquête se félicite tout particulièrement de la mobilisation sans précédent des services qui en sont chargés et des mesures prises ou annoncées pour renforcer les sanctions applicables aux employeurs d'étrangers en situation irrégulière. Elle préconise cependant une application plus rigoureuse de ces sanctions ainsi qu'un renforcement des moyens de rechercher la responsabilité des donneurs d'ordres. Elle estime, par ailleurs, que les droits sociaux reconnus par la République aux étrangers en situation irrégulière méritent d'être préservés, dans la mesure où ils répondent strictement à des impératifs de protection des mineurs et de santé publique.

Quant aux moyens de résorption de l'immigration irrégulière, la commission d'enquête estime, d'une part, que la régularisation doit être réservée au règlement de cas individuels et constate, d'autre part, le caractère marginal et l'utilité problématique des « aides au retour ».

Enfin, la commission d'enquête considère que l'éloignement constitue la pierre de touche des politiques de contrôle de l'immigration : sauf à renoncer en fait à tout contrôle de l'entrée et du séjour sur son territoire, l'État doit en effet savoir afficher sa détermination, au besoin par la contrainte mais dans le respect du droit des personnes, à mettre fin au séjour irrégulier.

Le bon sens et l'humanité imposent cependant que l'éloignement suive le plus rapidement possible l'entrée sur le territoire et que soit examiné avec attention le cas des familles présentes en France depuis plusieurs années et dont les enfants sont scolarisés.

CHAPITRE 1 : CONNAÎTRE

« Dans le monde, on cache le ciel et l'enfer : le ciel, parce que si on en connaissait la beauté on voudrait y aller à tout prix ; l'enfer, parce que si on en connaissait les tourments, on voudrait les éviter coûte que coûte^1(*) ».

L'immigration irrégulière est par essence difficile à cerner. Force est toutefois de constater que les efforts entrepris pour y parvenir sont restés rares jusqu'à présent. Les travaux de la commission d'enquête lui ont permis de constater qu'il s'agissait d'un phénomène avéré, difficile à quantifier et dont les conséquences néfastes justifient une politique de fermeté.

I. UN PHÉNOMÈNE AVÉRÉ

Les règles d'entrée et de séjour des étrangers sur le territoire national varient en fonction de l'origine des immigrants. L'immigration irrégulière revêt des formes diverses et mouvantes : une entrée irrégulière peut ne pas être suivie d'un séjour irrégulier lorsque la France ne constitue qu'un pays de transit ; à l'inverse, bien des séjours irréguliers ont été précédés d'une entrée régulière. Elle fait un appel croissant à des filières de plus en plus structurées.

A. DES RÈGLES D'ENTRÉE ET DE SÉJOUR QUI VARIENT EN FONCTION DU PAYS D'ORIGINE DES IMMIGRANTS

Le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est entré en vigueur le 1^er mars 2005, en remplacement de la plupart des dispositions de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France et de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile.

Il définit un régime de droit commun qui s'applique sous réserve des conventions internationales, conformément à l'article 55 de la Constitution aux termes duquel : « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie. »

L'adhésion de la France à l'Union européenne ainsi qu'à l'Espace économique européen et les multiples accords bilatéraux qu'elle a conclus avec des Etats tiers font que nombre d'étrangers relèvent de régimes spécifiques.

1. Les conditions posées pour l'entrée sur le territoire national

Pour entrer sur le territoire français, un étranger doit, en règle générale, être muni d'un passeport en cours de validité, d'un visa, de documents relatifs aux motifs de son séjour, aux conditions de son hébergement, à ses moyens d'existence, aux garanties de son éventuel rapatriement, à la souscription d'une assurance maladie et, pour celui qui souhaite exercer une activité professionnelle, d'une autorisation de travail^2(*).

Les cas de dispense de tel ou tel de ces documents sont multiples. Ils peuvent être prévus par des conventions internationales ou le droit interne. A titre d'exemple, les ressortissants de l'Union européenne, de l'Espace économique européen et de la Suisse bénéficient d'un régime de libre circulation.

Les différents visas ouvrant l'accès au territoire français se rangent sous deux catégories : les visas pour les séjours d'une durée inférieure à trois mois et les visas pour les séjours d'une durée supérieure à trois mois.

Depuis l'entrée en vigueur des accords de Schengen, dont les décisions et les structures ont été intégrées dans l'Union européenne par un protocole additionnel au traité d'Amsterdam, les visas de court séjour sont communs à tous les Etats parties à cette convention.

Deux règlements ont été élaborés pour établir une liste de 135 Etats dont les ressortissants doivent être munis d'un visa lors du franchissement des frontières extérieures de l'espace Schengen^3(*) et un modèle type de visa^4(*). Ce visa uniforme peut être délivré par les autorités consulaires de chacun des Etats membres ; il est valable pour l'ensemble de l'espace Schengen.

Les visas de court séjour peuvent être : des visas de transit aéroportuaire, permettant de ne rester que dans la zone internationale des aéroports ; des visas de transit délivrés pour une durée de 5 jours, permettant de circuler dans la zone Schengen ; des visas de court séjour délivrés pour une durée inférieure à 90 jours, permettant de circuler dans la zone Schengen ; des visas dits « de circulation » qui sont des visas de court séjour à entrées multiples dont la durée peut aller de un à cinq ans.

Les visas de long séjour ne peuvent être délivrés que par les autorités consulaires françaises. Leur obtention préalable dans le pays de départ est en principe exigée pour pouvoir solliciter ultérieurement une carte de séjour temporaire, notamment comme visiteur, salarié ou commerçant.

En sont dispensés, outre les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen, ceux des Etats suivants : Andorre, Monaco, Saint-Marin, Saint-Siège, Suisse.

Certains visas sont délivrés pour des territoires limités. C'est le cas des visas à destination des départements d'outre-mer ou des collectivités d'outre-mer. Ils peuvent être de court séjour ou de long séjour.

En 2005 comme en 2004 et 2003, les 750 agents employés dans les quelque 200 postes diplomatiques et consulaires français ont instruit un peu moins de 2,5 millions de demandes, contre plus de 3 millions en 2002, et délivré un peu plus de 2 millions de visas, soit environ 20 % du total des 10 millions de visas délivrés par l'ensemble des Etats membres de l'espace Schengen. Les « visas Schengen » représentent chaque année environ 90 % du total des visas délivrés.

Lors de son audition, M. Philippe Douste-Blazy, ministre des affaires étrangères, a rappelé que : « pour un nombre significatif de nationalités la délivrance des visas constitue toujours la voie d'entrée normale des étrangers en France. C'est pourquoi il est essentiel de s'assurer de l'identité et de la qualité des demandeurs de visas.

« La délivrance des visas est un instrument important de notre politique étrangère. Les postes consulaires ont pour instruction de faciliter la venue des ressortissants étrangers qui concourent à la vitalité des relations bilatérales de leur pays avec la France ou ont des attaches fortes avec notre pays. Ainsi, dans le cadre de notre politique d'attractivité, le nombre de visas délivrés à des étudiants étrangers a augmenté de plus de 10 % de 2001 à 2004.

« Notre réseau consulaire joue aussi, en amont, un rôle majeur dans la lutte contre l'immigration irrégulière. Nos postes se montrent particulièrement vigilants dans l'instruction des demandes de visas : le nombre des visas délivrés par nos services est globalement stable depuis trois ou quatre ans. La baisse du taux de refus de visas, aujourd'hui de l'ordre de 15 %, est la conséquence de l'introduction au 1^er janvier 2003 de la mesure de paiement préalable des frais de dossier qui s'est traduite par une baisse de la demande de visas. »

2. Les conditions posées pour le séjour sur le territoire national

Tout étranger qui séjourne en France plus de trois mois doit, en principe, être muni d'un titre de séjour. Ce document lui permet de circuler librement sur l'ensemble du territoire national et de l'espace Schengen.

Les principaux titres de séjour se rangent sous plusieurs catégories :

- la carte de résident, valable dix ans et renouvelable de plein droit, confère à son titulaire le droit d'exercer la profession de son choix sur l'ensemble du territoire français ;

- la carte de séjour temporaire, d'une durée maximale d'un an en règle générale et renouvelable, peut porter différentes mentions -« visiteur », « étudiant », « scientifique », « profession artistique et culturelle », « vie privée et familiale », « salarié », « commerçant », « artisan »...

- un récépissé valant autorisation de séjour, d'une durée qui ne peut être inférieure à un mois, est remis à tout étranger ayant souscrit une demande de première délivrance ou de renouvellement de carte de séjour. Il peut être renouvelé en fonction de la durée d'instruction de la demande ;

- des autorisations provisoires de séjour, d'une durée variable et renouvelables, sont délivrées à certaines catégories d'étrangers, notamment aux demandeurs d'asile, afin qu'ils puissent présenter leur demande à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), chargé de les instruire, ainsi qu'aux personnes admises à rester en France pour y recevoir des soins ;

- enfin, une carte de séjour portant la mention « retraité » peut être délivrée à l'étranger qui, après avoir résidé en France sous couvert d'une carte de résident, a établi ou établit sa résidence hors de France et qui est titulaire d'une pension contributive de vieillesse. Cette carte, valable dix ans et renouvelable de plein droit, lui permet d'entrer à tout moment sur le territoire pour des séjours d'une durée maximum d'un an. Elle n'ouvre pas droit à l'exercice d'une activité professionnelle.

Ce régime de droit commun n'est pas applicable aux ressortissants des Etats qui ont passé des accords bilatéraux avec la France : Algérie, Tunisie, Maroc, Bénin, Burkina Faso, Cameroun, Centrafrique, Congo (Brazzaville), Côte d'Ivoire, Gabon, Mali, Mauritanie, Niger, Sénégal et Togo. Ils sont soumis à des règles spécifiques, souvent plus favorables.

La loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité a supprimé l'obligation de détenir un titre de séjour pour les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne, de l'Espace économique européen et de la Suisse qui souhaitent établir leur résidence habituelle en France.

Ceux des Etats ayant adhéré à l'Union européenne en 2004, à l'exception de Chypre et Malte, sont toutefois soumis à un régime transitoire qui leur fait obligation jusqu'au 1^er mai 2006, ce terme pouvant cependant être reporté, de détenir un titre de séjour spécifique -la carte de séjour « Communauté européenne » de dix ans portant la mention « bénéficiaire du droit d'établissement »- s'ils souhaitent travailler en France^5(*).

Dans son rapport au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne sur la politique européenne d'immigration, notre collègue M. Robert Del Picchia estime à juste titre qu'il serait sans doute opportun de ne pas reconduire la période transitoire après 2006 et d'ouvrir l'accès au marché du travail à l'ensemble des ressortissants des nouveaux Etats membres^6(*).

Sont également dispensés de l'obligation de solliciter un titre de séjour :

- les étrangers mineurs, à l'exception de ceux qui, âgés de 16 à 18 ans, souhaitent travailler^7(*) ;

- les membres des missions diplomatiques et consulaires, ainsi que leurs familles ;

- les étrangers séjournant en France sous couvert d'un visa d'une durée supérieure à trois mois et inférieure à six mois portant la mention « vaut autorisation temporaire de séjour ».

B. UNE IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE QUI REVÊT DES FORMES DIVERSES ET MOUVANTES

L'immigration irrégulière constitue un phénomène complexe qui recouvre des situations extrêmement variées.

Un étranger peut entrer irrégulièrement sur le territoire national mais ne pas désirer y séjourner : la France est en effet à la fois un pays de destination et un pays de transit, une étape sur un parcours devant conduire les immigrants irréguliers dans d'autres pays occidentaux, Royaume Uni, Etats-Unis, Canada notamment.

S'il souhaite demeurer sur notre sol et si l'administration accepte de régulariser sa situation en lui accordant un titre de séjour, elle ne peut plus, par la suite, lui opposer l'irrégularité de son entrée sur le territoire national.

Un étranger peut s'être maintenu sur le territoire français pendant plus de trois mois après être entré en France sans demander de titre de séjour. Ayant sollicité la délivrance d'un titre de séjour, il peut ne pas l'avoir obtenue. Après avoir été titulaire d'un titre de séjour, il peut n'avoir pas demandé ou obtenu son renouvellement. Enfin, il peut s'être vu retirer son titre de séjour.

Les étrangers en situation irrégulière ne sont donc pas tous des clandestins. Seuls le sont ceux qui n'ont jamais eu affaire à l'administration.

La pression migratoire semble plus forte outre-mer qu'en métropole et se caractérise par un recours de plus en plus important à la fraude.

1. Outre-mer : des entrées irrégulières massives

Les collectivités territoriales d'outre-mer ne font pas partie de l'espace Schengen. Les liens séculaires, les différences considérables de niveaux de vie et la perméabilité des frontières entre la Guyane, la Guadeloupe, Mayotte et les Etats qui les environnent les exposent à une pression migratoire extrêmement forte. Les autres collectivités sont moins touchées.

La Guyane constitue l'un des quatre départements d'outre-mer créés par la loi du 19 mars 1946. Celle du 2 mars 1982, érigeant la région en collectivité territoriale de plein exercice, en a fait l'une des vingt-six régions françaises. Elle fait partie de l'Union européenne, au sein de laquelle elle constitue une région ultra-périphérique : à ce titre elle bénéficie de « mesures spécifiques » qui adaptent le droit communautaire en tenant compte de ses caractéristiques et contraintes particulières.

Le territoire guyanais, d'une superficie de 86.504 km², possède 300 km de côtes et plus de 1.000 km de frontières terrestres avec le Surinam et le Brésil, dont la plus grande partie en forêt dense. Les fleuves Maroni et Oyapock, s'ils délimitent les territoires d'Etats souverains (respectivement le Surinam, sur 670 km, et le Brésil, sur 370 km), constituent depuis longtemps des lieux d'échange entre les populations riveraines.

Les quelque 185.000 habitants de la Guyane se caractérisent par leur grande diversité : créoles, amérindiens, noirs-marrons (descendants d'esclaves fugitifs de l'ancienne Guyane néerlandaise), h'mongs (originaires du Laos), métropolitains, surinamiens, haïtiens, brésiliens, chinois...

Les mouvements de population se sont accentués à mesure que les différences de niveaux de vie se creusaient entre cette collectivité et les Etats de la région. Lors de son audition par la commission d'enquête, M. Philippe Leyssène, directeur des affaires économiques, sociales et culturelles au ministère de l'outre-mer, a ainsi rappelé que, selon l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), le produit intérieur brut par habitant de la Guyane représentait en 2002 treize fois celui du Surinam, quinze fois celui du Guyana et trente-neuf fois celui d'Haïti.

L'attractivité du territoire guyanais tient également au développement de la pratique de l'orpaillage clandestin : selon la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, le nombre de personnes présentes sur des sites d'orpaillage clandestin serait de l'ordre de 5.000 à 10.000. En comparaison, 900 personnes seulement travaillent sur des sites d'orpaillage légaux, qui font l'objet d'une concession.

Enfin, la guerre civile qui a fait rage au Surinam au milieu des années 1980 a entraîné un afflux de migrants, appelés les « personnes provisoirement déplacées du Surinam » (PPDS). Un grand nombre d'entre eux sont demeurés sur le sol guyanais et ont pu souhaiter faire venir leurs concitoyens.

Immenses, les frontières de la Guyane s'avèrent extrêmement difficiles à contrôler, même si le nombre des non admis est passé de 1.546 en 2001 à 6.570 en 2004. Leur perméabilité explique, selon la police aux frontières de Saint-Laurent du Maroni, qu'environ 40 % des personnes faisant l'objet d'un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière sont déjà connues des services de police.

La délégation de la commission d'enquête qui s'est rendue en Guyane au mois de janvier 2006 a par ailleurs noté que l'édification prochaine d'un pont sur l'Oyapock^8(*), en vertu d'un accord intervenu le 5 avril 2001 entre la France et le Brésil et entré en vigueur le 1^er septembre 2002, faisait naître la crainte d'un afflux supplémentaire de clandestins. Interrogé par écrit par votre rapporteur, le ministère de l'outre-mer a précisé que : « pour limiter au plus la pression migratoire sur ce secteur, la coopération transfrontalière entre la France et le Brésil connaît un dynamisme accru. (...) Par ailleurs, 60 fonctionnaires de la police aux frontières seront affectés à l'horizon 2008 pour faire fonctionner le commissariat commun frontalier de Saint-Georges de l'Oyapock. »

Tout comme la Guyane, la Guadeloupe constitue un département d'outre-mer depuis la loi du 19 mars 1946, une région d'outre-mer depuis celle du 2 mars 1982 et une région ultra-périphérique au sens du droit communautaire. Sa population était évaluée par l'Insee à 442.405 habitants au 1^er janvier 2004.

Elle forme un archipel de 1.702 km², rassemblant six groupes d'îles : la Guadeloupe dite continentale, d'une superficie de 1.438 km², composée de Basse-Terre à l'ouest (848 km²) et Grande-Terre (590 km²), séparées par un étroit canal, la Rivière Salée et les îles voisines ; La Désirade (22 km²) à l'est de la Grande-Terre ; l'archipel des Saintes (14 km²) au sud de la Basse-Terre ; Marie-Galante (158 km²), au sud de la Grande-Terre ; les « Iles du Nord », Saint-Martin (56 km²) et Saint-Barthélemy (21 km²), qui se trouvent à près de 200 km au nord de la Guadeloupe continentale.

Sur le fondement des articles 72-4 et 73 de la Constitution, les électeurs de la Martinique, de la Guadeloupe, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy ont été consultés le 7 décembre 2003 sur l'évolution institutionnelle et statutaire de leurs collectivités respectives. Si les électeurs de Guadeloupe et de Martinique se sont opposés à la création d'une collectivité unique se substituant au département et à la région, ceux de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin^9(*) ont très largement approuvé la transformation des ces communes de la Guadeloupe en deux nouvelles collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution. Leurs statuts, qui doivent faire l'objet d'une loi organique, sont en préparation. Chacune de ces collectivités serait administrée par une assemblée délibérante élue au suffrage universel direct qui élirait un organe exécutif collégial distinct, responsable devant elle. Elle exercerait les compétences des communes, des départements et des régions et pourrait également disposer d'un pouvoir normatif dans des matières relevant du domaine de la loi.

La Guadeloupe est actuellement soumise à une forte pression migratoire. Les mouvements de population entre les îles de la Caraïbe sont anciens. Comme en Guyane, ils se sont accentués à mesure que s'accroissaient les différences de niveau de vie. Lors de son audition, M. Richard Samuel, haut fonctionnaire de défense, directeur des affaires politiques, administratives et financières au ministère de l'outre-mer, a exposé que le produit intérieur brut par habitant était de 14.037 euros en Guadeloupe en 2002, alors qu'il atteignait seulement 1.610 euros à Haïti et 5.640 euros à La Dominique. Il a rappelé que l'indice de développement humain d'Haïti classait cet Etat au 149^e rang mondial, alors que la Guadeloupe, si elle était un Etat, serait classée au 33^e rang mondial. Cette pression était aggravée, jusqu'à une période très récente, par la situation politique d'Haïti qui a conduit un grand nombre de ses ressortissants à présenter une demande d'asile : 1.544 en 2004 et 3.348 au cours des onze premiers mois de l'année 2005.

La faiblesse du nombre des non admis -394 en 2001, 189 en 2004- témoigne de la perméabilité des frontières.

Les entrées irrégulières en Guadeloupe s'effectuent par la mer, en provenance principalement de La Dominique, au moyen de frêles embarcations dotées de puissants moteurs. Pointe-à-Pitre est en effet distante d'une centaine de kilomètres seulement de Roseau. Jusqu'à une période récente, les Haïtiens et les Dominicains étaient exemptés de visa pour venir sur cette île. Selon les indications communiquées à la délégation de la commission d'enquête qui s'est rendue sur place, environ 600 à 700 personnes arrivaient tous les mois par avion à La Dominique, en 2005, dans le but de rejoindre la Guadeloupe. Depuis le mois de décembre dernier, l'entrée des ressortissants dominicains à La Dominique est subordonnée à l'obtention préalable d'un visa. Cette exigence pourrait contribuer à limiter les flux d'immigrants clandestins -100 arrivées seulement auraient été constatées en décembre 2005.

A Saint-Martin, la difficulté essentielle tient à l'absence de frontière clairement matérialisée entre les parties française et néerlandaise de l'île. De ce fait, de nombreux immigrants de la Caraïbe, pour lesquels aucun visa n'est exigé à Sint-Maarten alors qu'il est requis pour l'entrée sur le territoire national, pénètrent facilement dans la partie française. Les autorités des Antilles néerlandaises ont mis en place un nouveau document-type de séjour mieux sécurisé mais les anciens titres, aisément falsifiables, conservent toujours leur valeur.

Située dans l'hémisphère sud, entre l'équateur et le tropique du Capricorne, à l'entrée du canal du Mozambique, à mi-chemin entre Madagascar et l'Afrique, la collectivité départementale de Mayotte forme un petit archipel volcanique de 374 km² comprenant deux îles principales -Basse Terre et Grande Terre- et une trentaine de petits îlots parsemés dans un lagon de plus de 1.500 km². Elle a pour chef-lieu Dzaoudzi. Cet ensemble constitue lui-même la partie orientale de l'archipel des Comores, composé de trois îles : La Grande Comore, Moheli et Anjouan, cette dernière étant distante d'environ 70 km des côtes mahoraises.

Mayotte est soumise à une forte pression migratoire qui s'explique autant par la géographie que par l'histoire et l'économie.

Elle fut cédée à la France le 25 avril 1841 par le sultan d'origine malgache Andriantsouli qui désirait la soustraire aux attaques venues de l'extérieur, notamment des Comores. De 1886 à 1892, la France établit son protectorat sur les trois autres îles des Comores, l'archipel étant alors placé sous l'autorité du gouverneur de Mayotte. Par une loi du 25 juillet 1912, la colonie de « Mayotte et Dépendances » fut rattachée à la colonie française de Madagascar. En 1946, l'archipel des Comores obtint le statut de territoire d'outre-mer, ayant pour chef-lieu Dzaoudzi. Après 1958, le chef-lieu du territoire fut transféré à Moroni par les Grands Comoriens. En décembre 1974, un référendum fut organisé sur l'indépendance des îles des Comores. Le décompte des suffrages, île par île, fit apparaître que 63,8 % des électeurs mahorais souhaitaient demeurer français. Une nouvelle consultation fut organisée à Mayotte en février 1976 qui conduisit à un plébiscite (99,4 % des suffrages exprimés) en faveur du maintien au sein de la République française.

Mayotte fut dotée par la loi du 24 décembre 1976 d'un statut provisoire de « collectivité territoriale de la République ». Elle est actuellement régie par une loi du 11 juillet 2001 qui en fait une « collectivité départementale » relevant du régime défini à l'article 74 de la Constitution tout en étant soumise à la règle de l'assimilation législative pour un nombre croissant de matières. En 2010, le conseil général pourra proposer au Gouvernement une nouvelle évolution statutaire.

La très grande majorité de la population de Mayotte reste soumise à un statut personnel de droit local qui, garanti par l'article 75 de la Constitution, règle l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, ainsi que les successions et libéralités^10(*).

L'ancrage de la collectivité territoriale dans la République, affirmé par une loi du 22 décembre 1979 et confirmé par la loi du 11 juillet 2001, selon lesquelles « l'île de Mayotte fait partie de la République française et ne peut cesser d'y appartenir sans le consentement de sa population », est désormais garanti par l'article 72-3 de notre loi fondamentale.

Cette division est durement ressentie. Se prévalant de l'unité de l'archipel et du principe de l'intangibilité des frontières coloniales, l'Union des Comores revendique sa souveraineté sur Mayotte. Depuis 1994, elle a toutefois accepté de ne plus demander chaque année l'inscription de cette revendication à l'ordre du jour de l'Assemblée générale des Nations Unies. A l'inverse, l'attachement des Mahorais à l'appartenance de leur collectivité à la République française est extrêmement fort, comme a pu le constater la délégation de la commission d'enquête qui s'est rendue à La Réunion, à Mayotte et aux Comores au mois de février 2006. Il explique sans doute leur souhait d'accéder au statut de département d'outre-mer et les efforts considérables entrepris depuis 2001 pour y parvenir.

La création de frontières n'a pas pour autant mis fin à des mouvements de population anciens, qui reposent sur les liens économiques mais aussi familiaux entre les habitants des différentes îles de l'archipel et qui ont pris une importance considérable avec l'inversion marquée des différences de niveaux de vie et d'équipements entre Mayotte et les Comores. Lors de son audition, M. Richard Samuel, haut fonctionnaire de défense, directeur des affaires politiques, administratives et financières au ministère de l'outre-mer, a indiqué que le SMIC mahorais représentait, certes, 48 % du SMIC métropolitain, mais que le produit national brut par habitant de cette collectivité était, en mai 2005, neuf fois supérieur à celui des Comores, qui s'élève seulement à 431 euros. En 1975, Mayotte était l'île de l'archipel la moins développée et ses habitants avaient le sentiment d'être tenus dans un profond mépris par ceux des autres îles.

Les personnes désirant entrer clandestinement à Mayotte utilisent pour la plupart des barques rustiques, appelées « kwassa-kwassa », d'une dimension comprise entre 6 et 15 mètres et propulsées par un ou deux moteurs hors-bord. Jusqu'à 40 passagers peuvent y être entassés, parfois avec des animaux, sans aucune sécurité alors que la haute mer est agitée et infestée de requins. Leurs profils sont variés : famille complète, personne isolée rejoignant d'autres membres de sa famille, femmes seules avec enfants, parfois des nourrissons. Originaires des Comores ou d'Afrique orientale pour certains, ils n'ont généralement que peu de bagages avec eux et ont effectué un premier trajet jusqu'à Anjouan avant de tenter de gagner Mayotte. Les débarquements ont principalement lieu à la tombée de la nuit ou au petit matin sur les côtes Nord et Ouest de Grande Terre qui présentent le double avantage d'être les plus proches d'Anjouan et d'être fréquentées par de nombreux pêcheurs, ce qui facilite la dissimulation. Toutefois, certains kwassas-kwassas peuvent effectuer des trajets plus importants, en passant au large pour déposer des clandestins sur Petite Terre ou dans le sud. Les côtes mahoraises offrent en effet d'innombrables plages et baies dont la tranquillité est propice à un débarquement discret.

2. En métropole : des entrées régulières suivies d'un séjour irrégulier

La plupart des personnes entendues par la commission d'enquête s'accordent pour considérer que les étrangers en situation irrégulière, en métropole, sont généralement entrés régulièrement sur le territoire national et s'y sont maintenus irrégulièrement.

Les frontières extérieures de l'espace Schengen situées en France sont en effet peu nombreuses -frontière avec la Suisse, aéroports, ports, gares- et, dans l'ensemble, bien surveillées. Les chiffres publiés dans le deuxième rapport sur les orientations de la politique de l'immigration, remis par le Gouvernement au Parlement au mois de février 2006, témoignent à la fois de l'activité des services de la police aux frontières et de l'ampleur de la pression migratoire : en 2005, 23.542 personnes ont fait l'objet d'un refus d'admission, contre 20.893 en 2004, et 16.157 ont été placées en zone d'attente, contre 17.098 en 2004. La plateforme aéroportuaire de Roissy concentre à elle seule la moitié des mesures de réadmission et 80 % des placements en zone d'attente.

Les contrôles aux frontières intérieures de l'espace Schengen ayant été supprimés, les étrangers désireux de se rendre en France peuvent tenter de franchir irrégulièrement les frontières extérieures d'autres Etats membres, jugées plus perméables. Il a ainsi été rapporté aux membres de la commission d'enquête qui se sont rendus dans les Bouches-du-Rhône qu'un grand nombre d'étrangers accédaient irrégulièrement au territoire français en passant par l'Italie ou l'Espagne.

Lors de son audition, M. Eric Le Douaron, directeur central de la police aux frontières, a confirmé que la frontière terrestre la plus sensible était celle avec l'Italie. Il a par ailleurs estimé que la pression migratoire en métropole se répartissait quasiment à parts égales entre les frontières aériennes extérieures de l'espace Schengen et les frontières terrestres intérieures.

La solidarité entre les Etats membres de cet espace doit donc être sans faille. A cet égard, la délégation de la commission d'enquête qui s'est rendue en Roumanie au mois de mars 2006 a pu constater, dans la perspective de l'adhésion de cet Etat à l'Union européenne en 2007, que les futures frontières extérieures de l'Union faisaient l'objet d'une surveillance rigoureuse au moyen de technologies sophistiquées.

La rigueur des contrôles, si elle n'est pas totalement dissuasive, conduit un grand nombre d'étrangers à essayer de se maintenir en France après y être entrés régulièrement.

Lors de son audition, M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a ainsi déclaré : « Nous avons tous à l'esprit l'image des migrants africains à l'assaut par milliers des barrières de Ceuta et Mellila, celle des Kurdes de « l'East Sea » débarquant en février 2001 sur une plage du Midi ou celle des milliers de personnes qui tentent de franchir le détroit de Gibraltar sur de frêles embarcations, les pateras, bien souvent en y laissant leur vie.

« Nul ne peut être insensible à ces images de détresse absolue et de désespoir total qui bouleversent à juste titre les consciences européennes, mais l'émigration à tout prix est-elle la seule solution au drame du continent africain ? Je suis persuadé que non.

« Ces images très médiatisées ne représentent pourtant qu'une partie de l'immigration clandestine car les migrants clandestins, dans leur grande majorité, entrent dans l'Union européenne de manière légale. C'est la première idée que je veux faire passer : on entre légalement dans l'Union européenne, on s'y maintient illégalement au-delà de la durée légale du court séjour et on bascule ainsi dans l'illégalité. »

Cette analyse est partagée par de nombreuses personnes entendues par la commission d'enquête, notamment MM. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, et Patrick Weil, directeur de recherche au CNRS.

Elle conduit à inviter nos postes consulaires à faire preuve d'une grande vigilance dans la délivrance des visas de court séjour, sans pour autant laisser accréditer l'idée selon laquelle la présence en France d'une majorité d'étrangers en situation irrégulière leur serait imputable. Comme l'a souligné M. Philippe Douste-Blazy, ministre des affaires étrangères, devant la commission d'enquête : « Tout d'abord, la France ne délivre que 20 % des visas Schengen et il est donc possible, pour les 80 % d'étrangers obtenant un visa d'un autre Etat Schengen, d'avoir accès à notre territoire, l'espace Schengen étant par nature ouvert. Ensuite, les statistiques de l'OFPRA montrent que moins de 15 % des demandeurs d'asile sont entrés sur notre territoire munis d'un visa. Enfin, 43 nationalités ne sont pas soumises à l'obligation de visa pour venir en France, mais plusieurs d'entre elles occasionnent de réelles difficultés en matière d'asile et d'immigration. » M. François Barry Delongchamps, directeur des Français de l'étranger et des étrangers en France au ministère des affaires étrangères, a ajouté que, selon une enquête parcellaire réalisée auprès des postes situés dans les Etats dont sont originaires nombre de personnes éloignées, 21 % d'entre elles en moyenne (avec des écarts allant de 0 % à plus de 38 %) avaient bénéficié d'un visa délivré par un consulat français.

Dans une réponse écrite à une question qui lui était posée sur les moyens d'améliorer la connaissance de l'immigration irrégulière, M. Patrick Stefanini, secrétaire général du Comité interministériel de contrôle de l'immigration, indique qu'« au-delà du cas général des étrangers non demandeurs d'asile qui entrent en France de façon irrégulière ou qui, entrés en France régulièrement, s'y maintiennent irrégulièrement, une part très importante du nombre des personnes en situation irrégulière correspond, depuis la fin des années 1990, à des demandeurs d'asile dont la demande a été définitivement rejetée par l'OFPRA ou par la Commission des recours des réfugiés. » Cette présence d'un grand nombre de déboutés du droit d'asile parmi les étrangers en situation irrégulière mérite une mention spécifique.

Le droit d'asile est garanti à la fois par la Constitution française et la convention de Genève du 28 juillet 1951. Ceux qui demandent à en bénéficier ne peuvent se voir refuser l'accès au territoire au motif qu'ils sont dépourvus des documents exigés -2.278 demandes d'asile à la frontière ont été enregistrées en 2005, contre 2.513 en 2004 et 5.912 en 2003. Toutefois, si leur demande de reconnaissance du statut de réfugié est finalement rejetée, ils seront considérés comme étant entrés irrégulièrement en France, ce qui fera le plus souvent obstacle à la régularisation de leur situation à un autre titre.

Le tableau ci-après, communiqué par le secrétariat général du Comité interministériel de contrôle de l'immigration, est censé illustrer la contribution annuelle de la demande d'asile à l'immigration irrégulière entre 1999 et 2005.

Tableau indicateur la contribution annuelle de la demande d'asile
à l'immigration irrégulière entre 1999 et 2005

Source : CICI.

Lors de son audition par la commission d'enquête, M. Jean-Loup Kuhn-Delforge, directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), a estimé que le taux extrêmement élevé de rejet des demandes d'asile (85 %) attestait l'existence de tentatives de détournement de la procédure.

3. Le développement de la fraude

La rigueur des règles d'entrée et de séjour en France et des contrôles effectués pour en assurer le respect conduit au développement de pratiques frauduleuses. Trois d'entre elles peuvent être mises en exergue : la fraude documentaire, les mariages de complaisance et les reconnaissances de paternité fictive. Quant à la procédure permettant à des étrangers malades de rester en France pour s'y faire soigner, elle semble faire l'objet de détournements.

La fraude documentaire est en plein essor même si, comme le souligne notre collègue M. Jean-René Lecerf dans son rapport au nom de la mission d'information de la commission des Lois sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire présidée par notre collègue M. Charles Guené, sa quantification s'avère difficile, en raison notamment de l'absence de centralisation des informations et d'harmonisation des statistiques^11(*).

Elle prend tout d'abord la forme de falsifications ou de contrefaçons de pièces d'identité, de documents de voyage et de titres de séjour : 11.603 porteurs de faux documents ont ainsi été interpellés en 2003 par les personnels de la direction centrale de la police aux frontières et, selon le ministère de l'intérieur, plus de 90.000 documents ont été déclarés perdus ou volés par leur titulaire entre 1999 et 2004 en France.

Elle consiste également dans l'usage frauduleux d'un titre authentique, emprunté ou dérobé à un tiers, ou dans l'obtention frauduleuse d'un titre authentique, c'est-à-dire d'un « vrai faux » document, par l'utilisation d'une identité créée ou usurpée au moyen d'une fraude à l'état civil.

Les actes de l'état civil frauduleux peuvent résulter d'un manque de rigueur ou de moyens dans la tenue des registres, parfois inexistants (aux Comores, les registres ont été brûlés au moment de l'accession de l'archipel à l'indépendance), mais aussi de la corruption des officiers de l'état civil locaux. Or l'article 47 du code civil pose le principe selon lequel tout acte de l'état civil dressé dans un pays étranger^12(*), concernant des Français ou des étrangers, fait foi en France s'il a été rédigé dans les formes usitées localement.

En 2001 et 2002, le ministère des affaires étrangères a tenté d'évaluer la réalité du phénomène en consultant certains de ses postes consulaires, en particulier d'Afrique francophone. Le nombre d'actes irréguliers, falsifiés ou inexistants a été estimé à 11.000 par an. Ils représentaient souvent une part importante de ceux présentés aux agents diplomatiques et consulaires (32 % au Nigéria, 60 % en Guinée, 90 % en République démocratique du Congo ou aux Comores).

A l'inverse, les lenteurs de la reconstitution d'un état civil à Mayotte ont pour conséquence inadmissible qu'un grand nombre de nos compatriotes se trouvent « sans papiers » et éprouvent de grandes difficultés dans leurs démarches administratives. Aussi la commission d'enquête juge-t-elle nécessaire de renforcer les moyens de la commission de révision de l'état civil, installée en avril 2001, qui est chargée de fixer leurs nom et prénoms aux personnes de statut civil de droit local et d'établir les actes d'état civil destinés à suppléer les actes manquants, les actes perdus ou détruits ou ceux dont l'état de conservation ne permet pas l'exploitation, les actes irréguliers, les actes devant être inscrits sur un registre d'état civil de droit commun alors qu'ils l'ont été à tort sur un registre de droit local ou inversement. Depuis sa mise en place et jusqu'au 31 décembre 2005, elle a rendu environ 33.000 décisions, qui ont permis l'établissement de 31.861 actes de naissance, 6.978 actes de mariage et 434 actes de décès. Son mandat, qui se terminait en avril 2006, a été prorogé pour une durée de cinq ans par le décret n° 2005-1620 du 22 décembre 2005.

Les mariages de complaisance ou forcés constituent un autre moyen d'accès au territoire français, auquel les étrangers peuvent être tentés de recourir si les voies légales leur sont fermées.

Le conjoint d'un étranger en situation régulière en France désirant le rejoindre dans le cadre de la procédure du regroupement familial est mis en possession, depuis la loi du 26 novembre 2003, d'une carte de séjour temporaire d'un an portant la mention « vie privée et familiale », même si l'étranger qu'il vient rejoindre est titulaire d'une carte de résident. Il ne peut prétendre à l'obtention de la carte de résident qu'après un délai de deux ans et à la condition de répondre à une condition d'intégration républicaine^13(*).

Le conjoint étranger d'un ressortissant de nationalité française bénéficie de plein droit de la carte de séjour temporaire, à condition que son entrée en France ait été régulière, que la communauté de vie n'ait pas cessé, que le conjoint ait conservé la nationalité française et, lorsque le mariage a été célébré à l'étranger, qu'il ait été transcrit préalablement sur les registres de l'état civil français^14(*). Il bénéficie de plein droit de la carte de résident, à la double condition supplémentaire qu'il soit marié depuis au moins deux ans et que la communauté de vie entre les époux n'ait pas cessé.

Il peut également acquérir la nationalité française par déclaration^15(*). Cette déclaration est souscrite devant le juge d'instance du lieu du domicile commun des époux, après un délai de deux ans à compter du mariage, si les intéressés résident en France. Si les époux résident à l'étranger, le conjoint étranger peut également souscrire une déclaration de nationalité devant le consul de France territorialement compétent ; dans ce cas, le délai est porté à trois ans si les époux ne justifient pas avoir résidé en France pendant au moins un an depuis leur mariage. La déclaration n'est recevable que s'il a été procédé à la transcription de l'acte de mariage célébré à l'étranger sur les registres consulaires, et à la double condition que la communauté de vie n'ait pas cessé entre les époux et que le conjoint français ait conservé sa nationalité. Le conjoint étranger doit également justifier d'une connaissance de la langue française suffisante pour effectuer les démarches de la vie quotidienne.

Chaque année, environ 270.000 mariages sont célébrés en France, dont 45.000 mariages mixtes, et 45.000 mariages célébrés à l'étranger -la quasi-totalité entre un ressortissant français et un ressortissant étranger- sont transcrits sur les registres de l'état civil français.

Selon les statistiques établies par le ministère des affaires étrangères, sur les 44.405 mariages célébrés à l'étranger et transcrits sur les registres de l'état civil français en 2004, 18.837 concernaient des ressortissants d'Etats du Maghreb, contre 8.763 en 1999 et 4.600 en 1993, soit une augmentation de plus de 300 % en dix ans. Les autres mariages mixtes concernaient principalement des ressortissants turcs (2.727), américains (2.385), suisses (1.577), britanniques (1.191), sénégalais (1.033) et allemands (1.002).

Encore convient-il de rappeler que tous les mariages mixtes célébrés à l'étranger ne font pas l'objet d'une demande de transcription sur les registres de l'état civil français. Dans cette hypothèse, M. Marc Guillaume, directeur des affaires civiles et du sceaux au ministère de la justice, a expliqué que l'époux étranger ne pouvait ni acquérir la nationalité française ni obtenir un titre de séjour mais que, pour le reste, le mariage produisait les mêmes effets, notamment patrimoniaux et successoraux, qu'un mariage ayant fait l'objet d'une transcription.

Selon les statistiques établies par l'Insee, sur les 42.900 mariages mixtes célébrés en France en 2004, la moitié concernait des ressortissants d'Algérie, du Maroc ou d'un pays d'Afrique subsaharienne. Comme l'a observé M. Jean-Michel Charpin, directeur général de cet institut, lors de son audition : « Cette évolution traduit en partie la diversification dans l'origine des migrants. Mais l'importance relative de chaque origine ne se reflète pas toujours dans les mariages mixtes. Ainsi, en 1999, les Turcs étaient trois fois plus nombreux que les Tunisiens parmi les étrangers âgés de 18 à 29 ans, mais le nombre de mariages entre Français et Turcs n'était, à la même date, que la moitié du nombre des mariages entre Français et Tunisiens. »

En définitive, près d'un mariage sur trois, du moins pour ceux qui sont enregistrés en France, est un mariage mixte et la moitié des titres de séjour est délivrée à des ressortissants étrangers de conjoints français. 36.000 acquisitions de la nationalité française ont été prononcées au titre du mariage en 2005, 95 % des demandes étant couronnées de succès. Entre 1999 et 2004, la progression de leur nombre a été de 34 %.

« Ces chiffres démontrent que le contrôle des mariages est un enjeu migratoire important. C'est aussi un enjeu de défense de la valeur de l'institution matrimoniale dans notre société » a déclaré M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, lors de son audition. Cette observation est parfaitement fondée mais mérite d'être nuancée afin d'éviter des amalgames dangereux qu'il n'était pas dans l'intention du ministre de faire.

En premier lieu, il n'existe de pas de statistiques spécifiques sur les mariages de complaisance car ces affaires, comme les mariages forcés, sont poursuivies sur le fondement de l'article 146 du code civil, c'est-à-dire de l'absence de consentement, et ne donnent pas lieu à un enregistrement spécifique de la part des greffes. En 2004, sur 597 mariages annulés par les tribunaux français, 313 l'ont été sur le fondement de l'article 146 du code civil.

En second lieu, comme l'a observé M. Jean-Michel Charpin, directeur général de l'Insee, lors de son audition : « Sur la durée, l'augmentation des mariages mixtes s'explique assez bien : la population susceptible de former des unions mixtes s'est accrue, en particulier le nombre de Français descendants d'immigrés qui peuvent avoir tendance à épouser une personne de leur communauté d'origine (...) L'importance des unions mixtes est par ailleurs un des indicateurs permettant d'apprécier l'intégration des personnes d'origine étrangère. En 2004, 75 % des hommes étrangers qui se sont mariés en France ont épousé une Française (67 % en 1978). Les femmes étrangères connaissent un peu moins souvent une union mixte : en 2004, 7 sur 10 se sont mariées avec un Français, elles étaient 57 % en 1978. »

Dans une note écrite remise à la commission d'enquête, M. François Héran, directeur de l'Institut national des études démographiques (INED), souligne ainsi : « Dans ces conditions, et en attendant de pouvoir utiliser des données permettant d'identifier directement les descendants d'immigrés et de récupérer les mariages célébrés à l'étranger, il est difficile de valider l'idée selon laquelle la majorité des mariages mixtes manifesteraient une régression vers le pays d'origine, tandis que la hausse constatée depuis dix ans traduirait essentiellement des comportements frauduleux ou illégitimes. En Europe comme aux États-Unis, une solide tradition d'observation sociologique et d'analyse sociopolitique a toujours interprété la progression des mariages mixtes comme un signe fort d'intégration à la société d'accueil. Il serait inquiétant, en revanche, de voir les mariages mixtes stagner après quarante ans d'immigration ; ce serait, pour le coup, un signe de cloisonnement. »

S'il importe donc de s'assurer de la réalité de l'intention matrimoniale des futurs époux, le doute systématique ne doit pas non plus être jeté sur l'ensemble des mariages mixtes, sous peine de remettre en cause les valeurs de la République et de compromettre l'intégration des étrangers en situation régulière.

Les reconnaissances de paternité fictive constituent une troisième catégorie de fraudes destinées à permettre l'obtention d'un titre de séjour.

Est en effet français l'enfant dont l'un des parents au moins est français^16(*). Jusqu'à la loi du 26 novembre 2003, le parent étranger d'un enfant français obtenait de plein droit la carte de résident. Depuis lors, il bénéficie, également de plein droit, de la carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale », à la condition de contribuer effectivement à l'entretien et à l'éducation de l'enfant.

Si la reconnaissance de paternité est le fait d'un étranger en situation régulière, alors l'enfant mineur est autorisé à séjourner en France au titre du regroupement familial et, depuis la loi du 26 novembre 2003, se voit délivrer une carte de séjour temporaire, même si le père ou la mère est titulaire d'une carte de résident. L'autre parent, s'il n'est pas le conjoint de l'auteur de la reconnaissance de paternité, n'est pas assuré d'obtenir un titre de séjour.

En France, la reconnaissance de paternité s'effectue devant l'officier de l'état civil, par un jugement ou par tout autre acte authentique, que cet acte soit dressé spécialement à cet effet ou pour un autre objet (donation ou contrat de mariage, par exemple). La reconnaissance peut être faite avant ou après la naissance de l'enfant, quel que soit l'âge de ce dernier et sans que son consentement soit requis. C'est un acte irrévocable.

Le ministère de la justice ne dispose pas de statistiques sur les reconnaissances de paternité de complaisance. Celui des affaires étrangères souligne quant à lui qu'elles sont de plus en plus nombreuses, sans non plus véritablement étayer ce constat.

Le phénomène revêt une acuité certaine outre-mer, tout particulièrement à Mayotte où le nombre des reconnaissances de paternité a quintuplé entre 2001 et 2004, passant de 882 à 4.146. A titre de comparaison, le nombre des actes de naissance est passé de 6.619 à 7.676.

Il a été indiqué aux membres de la délégation qui se sont rendus dans cette collectivité que nombre de femmes comoriennes venant accoucher à Mayotte, sitôt l'enfant né, recherchaient un Mahorais prêt à accepter, contre rémunération, de reconnaître la paternité de l'enfant, permettant ainsi à celui-ci de devenir immédiatement français. Or, si le droit commun prévoit que la déclaration de naissance d'un enfant doit être effectuée dans les trois jours suivant l'événement, ce délai s'élève à quinze jours à Mayotte.

Une spécificité du droit local mahorais mérite également d'être relevée. Depuis la modification de l'article 3 de l'ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000 fixant les règles de détermination des noms et prénoms des personnes de statut civil de droit local applicable à Mayotte par la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, la filiation naturelle paternelle peut être établie dans le cadre du statut civil de droit local, par dation de nom. Avec l'accord de la mère, celui qui se présente comme le père peut, par déclaration devant l'officier de l'état civil, conférer à l'enfant, par substitution, son propre nom. Cette substitution emporte reconnaissance et établissement de la filiation paternelle. En principe, cette règle n'est applicable qu'aux enfants dont les deux parents relèvent du statut personnel de droit local, ce qui suppose qu'ils soient français, « musulmans de droit local » et descendent de parents nés à Mayotte. Comme le souligne le rapport établi par M. Didier Quentin au nom de la mission d'information de la commission des Lois de l'Assemblée nationale sur la situation de l'immigration à Mayotte présidée par M. René Dosière : « Toutefois, en pratique, ces exigences sont loin d'être respectées, et cette disposition permet ainsi à des femmes comoriennes d'obtenir pour leur enfant né à Mayotte la reconnaissance immédiate de la nationalité française, dès lors qu'elles ont convaincu un Mahorais de « se présenter comme le père^17(*) » ».

L'abus de l'utilisation de la procédure des « étrangers malades » constitue également l'un des moyens pour les étrangers de se maintenir sur le territoire français. L'article L. 313-11-11° du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dispose, en effet, qu'une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » est délivrée de plein droit à « l'étranger résidant habituellement en France dont l'état de santé nécessite une prise en charge médicale dont le défaut pourrait entraîner pour lui des conséquences d'une exceptionnelle gravité, sous réserve qu'il ne puisse effectivement bénéficier d'un traitement approprié dans le pays dont il est originaire ».

Les statistiques communiquées par le ministère de la cohésion sociale font en effet apparaître une véritable explosion des demandes de titres de séjour fondées sur ce motif. Ainsi, le nombre de demandes est passé, pour l'ensemble du territoire métropolitain, de 1.078 en 1998 à 28.797 en 2004, soit une multiplication par 28 en l'espace de six ans. Ces demandes sont justifiées en premier lieu par des affections psychiatriques ou liées au virus du sida. A eux seuls, les ressortissants d'Algérie représentent 28 % des avis émis par les médecins inspecteurs de santé publique, chargés de donner aux préfets un avis médical sur la réalité de l'affection présentée.

Les demandes présentées sur le fondement de l'article L. 313-11-11° ont conduit à la délivrance de 16.164 cartes de séjour temporaire en 2004.

Sur le terrain, cet accroissement considérable est souvent expliqué par le fait que cette procédure apparaît souvent comme la dernière chance pour un étranger de se maintenir sur le territoire métropolitain, lorsque toutes ses demandes fondées sur d'autres dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ont échoué. Elle est donc utilisée par les étrangers même quand leur demande n'est manifestement pas justifiée, le refus de l'administration de délivrer un titre de séjour sur ce chef donnant lieu, dans la plupart des cas, à un recours devant le juge administratif.

Cette explication a notamment été avancée par les services de la préfecture de la région Rhône-Alpes qu'une délégation de la commission d'enquête a rencontrés lors de son déplacement à Lyon, où le nombre de demandes est passé de 60 en 2001 à près de 1.000 en 2005. Il a également été fait état, devant la commission d'enquête, d'« effets de mode » dans les justifications présentées à l'appui d'une demande au titre de la procédure des étrangers malades. Ainsi, récemment, des dizaines d'affaires ont fait apparaître des cas dans lesquels des étrangers s'étant vus opposer un refus de titre de séjour suivi d'un arrêté de reconduite à la frontière, alléguaient devant le juge administratif que leur état de transsexuel donnait lieu à un traitement thérapeutique ne pouvant être interrompu et ne pouvant être suivi dans leur pays d'origine.

Or, devant la commission d'enquête, M. Patrick Mindu, président du tribunal administratif de Paris, a estimé que « l'administration est dans une grande vulnérabilité parce qu'elle est prisonnière d'un certain nombre de principes fondamentaux au respect desquels elle est tenue, notamment au respect du secret médical. L'administration affirme devant le juge que, dans quelques hypothèses, l'état de l'intéressé n'exige pas de soins particuliers ou que, lorsque cet état de santé exige des soins, ceux-ci doivent être dispensés dans le pays d'origine. L'administration n'est pas en droit de divulguer les éléments dont elle dispose pour fonder son appréciation, de sorte que l'étranger qui se présente devant le juge administratif à l'effet de contester cette appréciation du médecin-chef n'a guère de difficulté à affirmer que le médecin-chef n'apporte, à l'appui de son appréciation, qui a fondé l'arrêté préfectoral, aucun élément particulier. Le juge en tire fort normalement la conséquence en prononçant l'annulation de la décision.

« Devant cette situation qui a donné lieu et qui donne encore lieu à des abus, un décret vient d'être récemment publié au Journal Officiel dans le but de créer une commission médicale dont le médecin inspecteur ou le médecin-chef auprès de la préfecture de police peut demander à recueillir l'avis préalablement à l'opinion qu'il émet lui-même en vue d'éclairer le préfet sur la décision qu'il convient de prendre. Au travers de cette consultation de la commission médicale, qui pourra entendre et examiner l'étranger qui se prévaut de ces dispositions (le médecin inspecteur peut déjà le faire, mais en pratique, il en va différemment), on peut espérer une application plus éclairée et plus éclairante pour le juge des dispositions de l'article L. 313-11-11°. »

C. DES FILIÈRES DE PLUS EN PLUS STRUCTURÉES

Les étrangers peuvent entrer et se maintenir irrégulièrement sur le territoire national par leurs propres moyens ou en ayant recours à des filières. Ces dernières semblent jouer un rôle croissant et être de plus en plus structurées.

1. En métropole

Sans doute l'étranger qui a obtenu un visa de court séjour ou qui est dispensé de visa peut-il entrer régulièrement et se maintenir irrégulièrement en France par ses propres moyens ou en bénéficiant de l'aide de ses proches.

Toutefois, il ne lui est pas forcément aisé de trouver seul un employeur. Quant à celui qui a été débouté de sa demande de visa ou qui cherche à en obtenir un frauduleusement, il lui faut le plus souvent recourir aux services d'organisations criminelles.

Lors de son audition par la commission d'enquête, M. Denis Pajaud, commissaire divisionnaire, chef de l'Office central pour la répression de l'immigration irrégulière et de l'emploi d'étrangers sans titre (OCRIEST) a estimé que la part des filières dans l'ensemble de l'immigration irrégulière tendait à augmenter.

Certaines officines se contentent de fournir des faux documents. Des organisations plus structurées offrent, comme l'a relevé M. Denis Pajaud, un service complet « clefs en main », depuis le recrutement dans le pays source jusqu'à l'acheminement dans le pays de destination pour y travailler, y compris pour du simple travail saisonnier. Selon lui, les filières d'immigration clandestine constituent une des formes importantes de la criminalité organisée et sont souvent associées à d'autres formes de criminalité organisée comme la prostitution, la production de faux documents, le blanchiment d'argent, voire le terrorisme : « Loin d'attendre les candidats à l'immigration, [elles] vont prospecter dans plusieurs pays pour les racoler (on le voit dans les provinces chinoises, mais on l'a vu aussi en Thaïlande et dans de nombreux autres pays) en leur promettant un eldorado en Europe, ou en Occident de manière générale, et elles font en sorte ensuite d'acheminer ces candidats. »

« L'affaire que nous avons démantelée la semaine dernière était très significative et très impressionnante : nous sommes tombés sur une officine fabriquant des faux touristes chinois. Il s'agissait de Chinois de la province du Fujian qui venaient en France pour se rendre ensuite plus facilement vers la Grande Bretagne ou le Canada et qui étaient pris en main à Roissy par une partie de la filière qui les « relookaient » comme des touristes chinois. Les membres de cette filière avaient carrément monté une école de formation pour apprendre à ces personnes à avoir les bonnes réactions vis-à-vis des services de police pour chaque interrogatoire, ils leur fournissaient des attachés-cases pour faire plus sérieux ou plus « japonais » et ils assuraient même un service après vente. Une fois ces ressortissants chinois arrivés sur le territoire britannique, lorsqu'ils étaient interpellés par la police britannique, la filière leur fournissait un avocat spécialisé et non chinois qui venait s'occuper spécifiquement du cas de figure et cela faisait partie du lot entier, c'est-à-dire du paiement depuis le départ jusqu'à l'arrivée.

« On atteint là des degrés de sophistication importants. En perquisitionnant, nous sommes tombés sur des choses extraordinaires : des répertoires et des indications très significatives, en particulier 18 tampons d'entrée dans des aéroports du monde entier qui permettaient à chacun de passer tranquillement dans un aéroport. Ces degrés de sophistication sont impressionnants et vont très loin dans l'entrisme auprès des administrations des organismes qui sont sur le cheminement et qui peuvent apporter leur aide. On l'a vu dans la police nationale et dans la gendarmerie nationale, on l'a vu également auprès de l'OFPRA et dans beaucoup d'organismes : on cherche un élément clé qui va pouvoir aider la filière et c'est une caractéristique des filières chinoises. C'est le summum de ce qui peut se faire aujourd'hui, effectivement. »

M. André Nutte, directeur de l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), a souligné pour sa part que de tels réseaux étaient extrêmement lucratifs pour leurs organisateurs et comportaient pour eux moins de risques, notamment au niveau des sanctions pénales, que d'autres trafics illicites. Il a remarqué que, bien souvent, les immigrés en situation irrégulière étaient contraints de rembourser à ces réseaux le prix de leur passage, ou redevables des sommes qu'ils avaient empruntées pour payer ce prix et que, tant qu'ils ne s'étaient pas acquittés de cette dette, il leur était très difficile d'accepter l'idée d'un retour.

Selon M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire : « Le prix d'un passage d'Afrique noire en Europe serait de 15.000 euros. Le revenu de ce trafic atteindrait, selon les estimations, un quart à un tiers de celui du trafic international de stupéfiants. »

Quant à M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, il a indiqué que : « L'organisation de mariages blancs est le plus souvent le fait de réseaux, demandant aux candidats au mariage de débourser de 12.000 à 15.000 euros et versant aux Françaises, souvent des personnes en situation de précarité, de 3.000 à 8.000 euros. »

2. Outre-mer

Le rôle des filières est également très prégnant dans l'immigration clandestine à destination des collectivités territoriales d'outre-mer.

La Guyane est sans doute la moins concernée, les candidats à l'immigration pouvant franchir seuls les fleuves Maroni et Oyapock ou traverser la forêt.

Toutefois, lors de son audition, M. Léon Bertrand, ministre délégué au tourisme, maire de Saint-Laurent du Maroni, a évoqué l'existence de filières organisées depuis Paramaribo, capitale du Surinam, pour l'acheminement en Guyane de femmes surinamiennes enceintes.

Par ailleurs, de véritables villages d'orpailleurs clandestins comptant jusqu'à 1.000 habitants ont été découverts dans la forêt amazonienne lors des opérations « Anaconda » organisées en 2004.

Le recours à des passeurs est indispensable pour les étrangers qui désirent se rendre irrégulièrement à Mayotte et n'ont pu obtenir des faux papiers.

Des rabatteurs oeuvrent ainsi sur les côtes anjouanaises pour remplir les kwassas-kwassas. Selon les indications recueillies par la commission d'enquête, le prix du trajet était d'environ 200 euros par personne en 2004. Les passeurs, au nombre de deux ou trois, sont généralement de jeunes hommes, parfois mineurs, pas toujours pêcheurs. Le plus souvent, ils ne disposent pas de moyens de navigation sophistiqués. Certains possèdent un téléphone portable, ce qui signifie qu'ils peuvent être avertis par des complices des mouvements des forces de l'ordre françaises. Les filières les mieux organisées comprennent des contacts à Mayotte qui prennent en charge les clandestins à leur arrivée, ravitaillent en essence le kwassa-kwassa et lui fournissent des marchandises à transporter au retour.

Lors de son audition, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a mis en exergue « l'organisation toujours plus élaborée dont se dotent les filières d'immigration clandestine. Ainsi, le 10 novembre dernier, deux Anjouanais en situation irrégulière qui faisaient usage d'une radio à bande latérale unique (BLU) pour organiser des déplacements en « kwassa-kwassa » et réaliser des opérations bancaires entre Mayotte et Anjouan pour le compte de Comoriens vivant à Mayotte en situation irrégulière ont été interpellés. C'est dire la complexité des systèmes qui sont désormais mis en place pour structurer encore plus fortement ces filières. »

En Guadeloupe, l'entrée des immigrés clandestins se fait par le biais de filières structurées et connues. Les consuls de la République d'Haïti et de la République Dominicaine à Pointe-à-Pitre, rencontrés par la délégation de la commission d'enquête en janvier 2006, ont indiqué que les populations les plus pauvres de ces pays étaient incitées par des rabatteurs haïtiens à gagner La Dominique, moyennant le paiement d'une somme allant de 2.000 à 7.000 dollars, à partir de laquelle, logées par les membres du réseau, elles gagneraient par la voie maritime l'archipel guadeloupéen.

II. UNE QUANTIFICATION DIFFICILE

L'immigration irrégulière échappe par nature au recensement. Dans une réponse aux questions écrites qui lui avaient été posées, M. Patrick Stefanini, secrétaire général du Comité interministériel de contrôle de l'immigration, convient que : « l'estimation du nombre de personnes en situation irrégulière est un exercice délicat et hautement aléatoire ». Cet exercice est toutefois nécessaire. Il ne sera sans doute pas possible sans une meilleure connaissance statistique de la population étrangère régulière.

A. DES INDICATEURS PEU FIABLES

Dans son rapport sur l'accueil des immigrants et l'intégration des populations issues de l'immigration, la Cour des comptes relève à juste titre que : « La grande diversité des méthodes utilisées dans l'Union européenne pour quantifier l'immigration clandestine reflète leur caractère exploratoire et leur manque de fiabilité. En France, les tentatives d'estimation s'avèrent peu nombreuses et sont rarement le fait de statisticiens^18(*). »

1. Les indicateurs retenus par le Gouvernement

Le deuxième rapport au Parlement sur les orientations de la politique de l'immigration, remis par le Gouvernement au Parlement au mois de février 2006, propose différents indicateurs dont le rapprochement est censé permettre d'appréhender le nombre des étrangers en situation irrégulière ainsi que son évolution.

Indicateurs de l'immigration irrégulière

Source : rapport au Parlement sur les orientations de la politique de l'immigration - février 2006.

Le rapport reconnaît lui-même que « ces indicateurs connaissent une évolution contrastée qui rend difficile toute appréciation générale ». De surcroît, et comme le relève le secrétariat général du Comité interministériel de contrôle de l'immigration : « tous n'ont pas la même fiabilité, ne serait-ce que parce que certains reflètent non pas le comportement des étrangers eux-mêmes mais l'activité des services de police, de gendarmerie et de douanes ». Ils peuvent également être entachés de doubles comptes, par exemple si un même étranger est interpellé à plusieurs reprises dans l'année.

L'aide médicale d'Etat (AME) a été instaurée par la loi n°  99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle. En bénéficient, sous condition de ressources, les étrangers qui, en raison de leur situation irrégulière au regard de la réglementation relative au séjour en France, ne peuvent être affiliés à un régime de sécurité sociale. Depuis le 1^er janvier 2004, et en application de la loi de finances rectificative pour 2003, une condition de résidence de trois mois est exigée. Le respect des conditions légales fait l'objet d'un contrôle renforcé depuis la publication de deux décrets du 28 juillet 2005.

Il s'agit d'un indicateur imparfait. Tous les étrangers en situation irrégulière n'en sollicitent pas le bénéfice, notamment par crainte d'être repérés. Ceux qui y ont eu recours une année donnée peuvent avoir quitté le territoire ou obtenu une régularisation de leur situation. Jusqu'à une période récente, les doubles comptes n'étaient pas impossibles et, en l'absence de contrôle, l'aide pouvait être accordée à des Français ou des étrangers en situation régulière, par exemple des sans domicile fixe.

Lors de son audition, M. François Héran, directeur de l'Institut national des études démographiques, a noté que : « Les réformes successives de l'AME ont levé une partie des incertitudes sur les doubles comptes, les identités individuelles, la nationalité des patients, les durées de séjour. Mais la difficulté s'est maintenant inversée : le renforcement notable des conditions d'accès à l'AME a dû altérer la représentativité de cette source administrative en réduisant le nombre des étrangers en situation illégale qui peuvent y avoir recours. Du point de vue de la statistique de l'immigration clandestine, l'AME avait commencé par embrasser trop large, elle embrasse désormais trop étroit. Or l'on ne peut mesurer des évolutions que si l'on dispose d'un outil de mesure stable, fût-il approximatif et imparfait. »

Le nombre des demandes d'asile connaît régulièrement d'amples fluctuations, ce qui interdit d'effectuer des extrapolations à long terme et oblige à une certaine prudence dans l'interprétation des variations observées. De surcroît, il est difficile de déduire du nombre de déboutés du droit d'asile une évaluation du nombre d'immigrés qui demeurent irrégulièrement sur notre sol, dans la mesure où une partie d'entre eux choisit de quitter la France.

2. Les méthodes élaborées par les démographes

L'étude de référence sur les méthodes d'estimation chiffrée de l'immigration irrégulière par les démographes est un rapport rédigé en 1998 pour Eurostat par Georges Tapinos et Daniel Delaunay. Les principales méthodes recensées sont les suivantes :

- des enquêtes peuvent être menées auprès des employeurs présents dans les branches a priori les plus concernées par le travail illégal, mais elles donnent des résultats difficiles à exploiter ;

- la comparaison de sources statistiques diverses (recensement, registres municipaux de population, fichiers des régimes de protection sociale, liste des enfants scolarisés...) peut mettre en évidence la présence sur le territoire d'étrangers en situation irrégulière ;

- la méthode dite « résiduelle », prisée aux Etats-Unis^19(*) et en Grande-Bretagne, consiste à rapprocher des données, décalées dans le temps, relatives à l'importance de la population d'origine étrangère -mesurée par le recensement- et à évaluer l'immigration irrégulière en isolant les variations pouvant être expliquées par les flux de migrations régulières ;

- l'analyse des opérations de régularisation constitue un autre instrument d'évaluation de l'ampleur de l'immigration clandestine, même si des biais statistiques existent également, qui présente l'intérêt supplémentaire de mieux connaître la population concernée ;

- la méthode « Delphi », qui consiste à rassembler des spécialistes et des acteurs de terrain pour qu'ils procèdent à une évaluation consensuelle, apparaît en revanche peu fiable.

Très rares ont été les tentatives d'application de ces méthodes en France.

Les explications avancées par M. François Héran, directeur de l'Institut national des études démographiques, mettent en relief :

- l'absence de registre de population, contrairement à d'autres Etats comme la Belgique ou l'Espagne ;

- la disponibilité encore récente du fichier des étrangers en situation régulière tenu par le ministère de l'intérieur (fichier AGDREF) ;

- la portée insuffisante de l'échantillon démographique permanent de l'Institut national de la statistique et des études économiques. Il s'agit d'un échantillon de la population au 1/100 pour lequel l'Insee a le droit de conserver les bulletins de recensement des mêmes personnes depuis 1968, ainsi que leurs bulletins d'état civil et ceux de leurs proches. « Cette source s'avère d'interprétation délicate car la date d'entrée en France n'est pas toujours renseignée et l'absence d'un individu lors d'un recensement peut résulter autant d'une omission accidentelle que d'un comportement d'esquive ou d'un séjour provisoire ou définitif à l'étranger ».

Lors de son audition, M. Jean-Michel Charpin, directeur général de l'Insee, a marqué son intérêt pour la méthode résiduelle et l'analyse des régularisations, qui ont en commun de fournir une évaluation du stock des personnes en situation irrégulière. En prenant en compte des périodes de longue durée, elles ne sauraient cependant fournir une évaluation des entrées annuelles de clandestins.

Selon lui : « une autre approche consisterait à mener des enquêtes en population générale. De telles enquêtes, à but uniquement statistique, devraient évidemment garantir une absolue confidentialité. Des protocoles d'enquête ont été élaborés pour récupérer par voie d'enquête des informations sensibles, de façon confidentielle et fiable. Ils prévoient de poser la question d'intérêt à une fraction aléatoire de l'échantillon enquêté, à l'insu de l'enquêteur. Dans un contexte où la présence irrégulière reste assez marginale, au plan statistique, une évaluation assez précise nécessiterait un échantillon très important. D'autre part, la représentativité d'une telle enquête paraît difficile à assurer et à vérifier. Sur le plan juridique, une loi serait probablement nécessaire pour interdire toute possibilité de levée du secret statistique. »

Aucune étude de ce type n'a été menée car : « A ce jour, ni le Conseil national de l'information statistique (CNIS), ni l'Union Européenne, ni les pouvoirs publics, dont les avis, règlements et demandes orientent fortement le programme de travail de l'Insee et de l'ensemble du système statistique français, n'ont exprimé une demande de chiffrage ou de caractérisation des clandestins en France. L'Insee ne produit donc pas d'évaluation de l'immigration clandestine. »

3. Des approches distinctes et complémentaires

L'approche administrative et l'approche démographique des flux migratoires ne couvrent pas les mêmes populations, en raison d'une divergence sur la durée du séjour concernée.

Selon la définition retenue par le Haut conseil à l'intégration en 1991 et reprise par l'ensemble de la statistique publique, est immigrée toute personnes née étrangère à l'étranger et venue s'installer en France depuis au moins un an.

Ce délai d'un an, conforme à une recommandation formulée par l'Organisation des Nations Unies en 1998, tient au fait que le démographe cherche avant tout à savoir dans quelle mesure l'immigration contribue au peuplement d'un pays.

Il a pour conséquence d'exclure de la statistique démographique l'immigration clandestine de transit et les prolongations irrégulières de séjours réguliers tant que leur durée n'a pas atteint une année pleine. A titre d'exemple, les Irakiens, les Kurdes ou les Soudanais appréhendés dans le calaisis au moment où ils tentent de gagner l'Angleterre peuvent être en infraction à la législation sur les étrangers mais n'ont pas vocation à être intégrés par la comptabilité démographique dans le solde migratoire annuel de la France s'ils sont entrés sur le territoire national depuis quelques semaines ou quelques mois.

Or, selon M. François Héran, directeur de l'Institut national des études démographiques : « un aspect essentiel de la migration -encore mal connu- est la rotation rapide des candidats potentiels à la migration dans les douze premiers mois, période de transition complexe entre la migration régulière et la migration irrégulière, mais aussi et d'abord entre les arrivées et les départs. »

L'approche administrative et l'approche démographique semblent donc se compléter pour évaluer l'immigration irrégulière.

B. DES CHIFFRES SUJETS À CAUTION

Rares sont les personnes entendues par la commission d'enquête qui se sont aventurées à fournir une évaluation chiffrée de l'immigration irrégulière. Les chiffres communiqués semblent vraisemblables mais restent sujets à caution compte tenu des lacunes du dispositif d'évaluation statistique.

1. Les chiffres nationaux

En juin 1998, dans son rapport au nom de la commission d'enquête du Sénat sur les régularisations d'étrangers en situation irrégulière présidée par notre ancien collègue M. Paul Masson, notre collègue M. José Balarello écrivait qu'« une estimation du nombre des clandestins entre 350.000 et 400.000 ne paraît pas éloignée de la réalité^20(*). »

Selon M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, entre 200.000 et 400.000 étrangers en situation irrégulière seraient aujourd'hui présents sur le territoire national et entre 80.000 et 100.000 migrants illégaux supplémentaires y entreraient chaque année.

La direction des affaires juridiques et des libertés publiques du ministère explique que cette estimation des « flux » « résulte notamment du nombre de demandeurs d'asile, diminué du nombre de personnes ayant obtenu le statut de réfugié, du nombre de personnes ayant été régularisées et du nombre d'arrêtés de reconduite à la frontière pris et exécutés à l'encontre des demandeurs d'asile déboutés. » Quant à celle du « stock », « elle prend pour base minimale le nombre (150.000) d'étrangers en situation irrégulière qui bénéficient de l'aide médicale d'Etat. Sur cette base, et en y ajustant un pourcentage du flux annuel (pour tenir compte, d'une part, des régularisations « au fil de l'eau » et, d'autre part, des départs volontaires), on peut raisonnablement estimer ce stock à environ 400.000 personnes. »

La controverse, par auditions devant la commission d'enquête interposées, entre le ministre d'Etat et M. François Héran, directeur de l'Institut national des études démographiques, montre combien la question est sensible et complexe.

Le premier a reproché à l'INED d'avoir, en janvier 2004, sous-évalué le flux annuel d'immigration illégale, en l'estimant à 13.000 par an sur la base d'une analyse de la régularisation pratiquée en 1997-1998.

Le second a observé que ces déclarations reposaient sur plusieurs méprises : d'abord, la migration illégale nette évoquée valait pour la décennie 1989-1998 ; ensuite l'INED a proposé une évaluation des flux nets ou encore du solde migratoire, c'est-à-dire du nombre d'immigrants irréguliers qui demeurent sur notre sol une fois défalquées les sorties, alors que M. Nicolas Sarkozy a évoqué les seuls flux bruts d'entrées irrégulières.

Il a en outre jugé incompatibles les chiffres avancés par le ministre d'Etat : dans la mesure où les régularisations menées en France et en Europe montrent que la durée de séjour des immigrants illégaux s'étale sur au moins une dizaine d'années, l'arrivée de 90.000 immigrants irréguliers supplémentaires en moyenne par an devrait porter le « stock » d'immigrants illégaux présents sur notre territoire à environ 800.000 personnes ; si l'on considère en revanche que 300.000 immigrants irréguliers séjournent sur notre territoire, alors le flux annuel d'entrées se situe entre 30.000 et 40.000 personnes, évaluation tout à fait compatible avec celle de l'INED.

La divergence porte donc davantage sur l'évaluation des flux que sur celle du stock qui, si elle reste sujette à caution, semble vraisemblable.

Par ailleurs -et c'est l'un des rares chiffres qu'elle a accepté de communiquer à la commission d'enquête- Mme Jacqueline Costa-Lascoux, membre du Haut conseil à l'intégration et directrice de l'Observatoire statistique de l'immigration et de l'intégration, a fait état d'estimations selon lesquelles le nombre d'enfants scolarisés dont les parents sont en situation irrégulière serait compris entre 15.000 et 20.000. Mme Armelle Gardien, représentante du Réseau éducation sans frontières, a pour sa part estimé à plus de 10.000 le nombre des jeunes étrangers sans papiers scolarisés, tout en soulignant la difficulté de disposer d'évaluations fiables.

Enfin, environ 3.000 mineurs étrangers isolés sont pris en charge par les services de l'Etat (protection judiciaire de la jeunesse) ou des départements (aide sociale à l'enfance).

Dans un rapport^21(*) paru au moins de janvier 2005, l'inspection générale des affaires sociales note, sur la base d'une enquête auprès des départements à laquelle 64 conseils généraux ont répondu qu'« environ 3.100 mineurs auraient été admis à l'aide sociale à l'enfance en 2003 ; 2.300 sur les neuf premiers mois de 2004. Près de 2.500 mineurs étaient présents au 30 septembre 2004 dans les mêmes départements. (...). Des origines et des trajectoires de migration diverses sont perceptibles, qui laissent néanmoins apparaître des dominantes. 5 nationalités dominent les flux depuis plusieurs années : Roumanie, Chine, Maroc, Albanie, Congo, avec une apparition plus récente de l'Angola. L'enquête commanditée par la direction des populations et des migrations en 2001 distinguait cinq grands types qui demeurent pertinents : les exilés (souvent africains) ; les mandatés (chinois, indiens...) ; les exploités -catégorie qui peut recouper les précédentes- (Europe de l'Est et Balkans) ; les fugueurs (Afrique du Nord) ; les errants. »

Le rapport relève également que « la réalité de l'isolement n'est pas toujours aisée à établir, dans la mesure où ces jeunes sont parfois venus rejoindre un parent plus ou moins éloigné » mais que « le caractère relatif de cet isolement ne minimise pas le danger auquel ces jeunes sont exposés car les adultes auxquels ils ont été confiés sont inégalement désireux de les accueillir et les conditions d'accueil se dégradent parfois rapidement sans compter les situations extrêmes d'exploitation (esclavage domestique ou prostitution par exemple). »

2. Les chiffres ultramarins

Les estimations du nombre des étrangers en situation irrégulière dans les collectivités ultramarines, communiquées par M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, et reprises dans le deuxième rapport sur les orientations de la politique de l'immigration remis par le Gouvernement au Parlement au mois de février 2006, sont plus précises mais ne semblent guère plus fiables.

M. Patrick Stefanini, secrétaire général du Comité interministériel de contrôle de l'immigration, a précisé par écrit qu'elles ont été calculées d'après le nombre de personnes se déclarant de nationalité étrangère lors des recensements, duquel on a retranché le nombre de titres de séjour délivrés.

En Guyane, entre 30.000 et 35.000 étrangers seraient en situation irrégulière, soit 20 % à 25 % de la population, alors que le territoire accueillait déjà 18.674 étrangers en situation régulière en 2004, soit 12 % de la population. Le ministre de l'outre-mer a en outre observé qu'« entre 1994 et 2004, la moitié des accouchements pratiqués à la maternité de Saint-Laurent du Maroni ont été le fait de femmes surinamiennes qui ont franchi le fleuve à cet effet. »

L'estimation du nombre des étrangers en situation irrégulière en Guadeloupe figurant dans le deuxième rapport sur les orientations de la politique de l'immigration est pour le moins absconse : « Sur une population de 442.405 habitants, la population étrangère approchait en 2004 les 23.000 personnes. Les régularisations d'étrangers intervenues depuis cinq ans en application des réformes du régime juridique de l'entrée et du séjour des étrangers ont permis de diminuer de moitié la population clandestine, évaluée dès 1999 à un peu moins de 10.000 personnes (soit près de 2 % de la population). Environ 13.000 étrangers, détenteurs soit d'un titre de séjour temporaire soit d'une carte de résident, sont en situation régulière sur le sol guadeloupéen, soit environ 3 % de la population. » Faut-il en déduire un nombre de 5.000 étrangers en situation irrégulière ?

Selon M. François Baroin, ministre de l'outre-mer : « La Martinique, de son côté, est actuellement peu touchée par l'immigration clandestine. On y estime à environ 500 le nombre d'étrangers en situation irrégulière, mais sa situation reste fragile par le risque d'un effet de transfert de flux migratoires de la Guadeloupe vers la Martinique. »

La Réunion compterait environ 9.000 étrangers en situation régulière (soit 1,2 % de la population) et, d'après les estimations de la préfecture, quelque 600 étrangers en situation irrégulière, principalement malgaches (pour 40 % d'entre eux), mauriciens et comoriens. En outre, entre 20.000 et 40.000 Mahorais sont présents sur l'île. « Ces derniers, attirés par la qualité des infrastructures publiques réunionnaises, un niveau de vie supérieur de 33 % à celui de Mayotte et surtout des garanties sociales supérieures (existence d'un revenu minimum d'insertion, d'un système d'indemnisation du chômage, ainsi que d'un salaire minimum et de prestations familiales de même niveau qu'en métropole), peinent à s'intégrer dans la société réunionnaise, malgré la tradition d'accueil de cette dernière. Concentrée dans des quartiers défavorisés, à l'habitat insalubre, et des logements sociaux surchargés, notamment à Saint-Denis, cette population, dont la natalité est beaucoup plus dynamique que celle de la Réunion (où le taux de fécondité ne dépasse pas 2,5 enfants par femme), maîtrise souvent mal la langue française et souffre d'un niveau d'instruction insuffisant. Ces spécificités, ajoutées à un mode de vie et des tenues vestimentaires qui diffèrent de celles des Réunionnais, créent quelquefois dans les couches populaires de la population réunionnaise, elles-mêmes en situation de précarité, un sentiment de malaise, voire de rejet. » Ce constat, dressé par M. Didier Quentin dans son rapport au nom de la mission d'information de la commission des Lois de l'Assemblée nationale sur l'immigration à Mayotte présidée par M. René Dosière^22(*), rejoint les observations de la délégation de la commission d'enquête qui s'est rendue sur place.

C'est à Mayotte, compte tenu de sa densité (430 habitants au km²), que la situation est la plus grave. Le nombre des étrangers en situation irrégulière y est estimé à environ 45.000 personnes, soit plus du quart de la population, 15.000 étrangers en situation régulière ayant par ailleurs été recensés en 2004. Le ministre de l'outre-mer a observé : « Avec une proportion identique, la métropole aurait sur son sol, si on fait une déclinaison par rapport aux ratios et à la taille du pays, plus de 18 millions d'immigrés clandestins. (...) Un autre indicateur pertinent permet de porter un regard attentif sur cette situation : celui des naissances. Leur nombre a augmenté à Mayotte de 50 % en dix ans et de 10 % sur la seule année 2004, ce qui fait de l'hôpital de Mamoudzou la première maternité de France. Or, sur les 7.676 naissances enregistrées l'année dernière, 5.249, soit près de 70 %, concernaient des Comoriennes en situation irrégulière. »

3. Les chiffres étrangers

Les estimations du nombre des étrangers en situation irrégulière réalisées dans d'autres Etats occidentaux, si elles ne sont pas non plus toujours fiables, donnent à penser que la France n'est pas soumise à la pression migratoire la plus forte.

Population immigrée en situation irrégulière dans quelques pays de l'OCDE . Estimation des bornes minimales

Source : OCDE - communiquée par le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.
Le nombre entre parenthèses indique le nombre d'années écoulées depuis la dernière régularisation majeure.

La Commission européenne évalue pour sa part le nombre annuel des entrées illégales à 500.000 dans toute l'Union européenne.

M. François Héran, directeur de l'Institut national des études démographiques, a confirmé que la France était confrontée à une pression migratoire qui, si elle avait progressé ces dernières années, restait très inférieure à celle de la plupart de nos voisins. Notre solde migratoire est de 1 ou 2 pour mille, alors que le leur varie entre 5 et 12 pour mille. En revanche, la France a accueilli une immigration très supérieure à celle des autres pays européens entre 1950 et 1974 et doit aujourd'hui faire face au défi de l'intégration des deuxième et troisième générations issues de l'immigration.

Il a attribué la relative faiblesse de l'immigration clandestine dans notre pays à deux facteurs : la pratique des régularisations au cas par cas, plutôt que le recours à des opérations de régularisation massive, qui entraînent un « appel d'air » et attirent davantage de clandestins, et le plus fort encadrement du marché du travail, qui ferait obstacle au développement du travail dissimulé.

C. LA NÉCESSITÉ D'AMÉLIORER NOTRE OUTIL STATISTIQUE

L'amélioration de la connaissance statistique de l'immigration doit porter sur les étrangers en situation irrégulière comme en situation régulière. Elle constitue une exigence européenne.

1. Les lacunes à combler

L'informatisation des procédures de délivrance de titres de séjour en préfecture opérée en 1994 a permis d'améliorer le recensement des entrées, qui était auparavant effectué au moyen des statistiques établies par l'Office des migrations internationales -auquel la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a substitué l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations- et l'Office français de protection des réfugiés et apatrides. Depuis lors, chaque préfecture est connectée à un registre national centralisé dénommé AGDREF (Application de gestion des ressortissants étrangers en France) qui permet d'éviter les doubles comptes et de recueillir les données de façon identique.

Cette statistique de premiers titres, qui satisfait aux critères de comparabilité internationale, est complétée d'autres données pour appréhender les arrivées de mineurs qui ne sont pas détenteurs d'un titre de séjour : celles de l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations, pour les mineurs entrés au titre du regroupement familial, et celles du ministère de l'intérieur sur le nombre d'enfants accompagnant les femmes titulaires d'un titre de séjour.

Les lacunes du fichier AGDREF tiennent au fait qu'il ne recense pas toutes les entrées sur le territoire national, ignore les sorties, n'est pas suffisamment tenu à jour et n'a pas été conçu à des fins d'exploitation statistique.

Ne sont pas prises en compte les entrées non seulement des étrangers de passage, des travailleurs saisonniers, des demandeurs d'asile en attente de décision, des étrangers en situation irrégulière qui ne font aucune démarche auprès des préfectures mais également des ressortissants de la majorité des Etats membres de l'Union européenne et de ceux de l'Espace économique européen, qui sont dispensés depuis 2004 de l'obligation de détenir un titre de séjour.

Dans le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration figure une disposition obligeant les ressortissants de ces Etats désireux d'établir en France leur résidence habituelle d'en faire la déclaration auprès de l'autorité administrative dans les trois mois suivant leur arrivée. Selon les indications communiquées par le secrétariat général du Comité interministériel de contrôle de l'immigration, la plupart des Etats membres de l'Union européenne auraient conservé l'obligation de détention d'un titre de séjour et instauré une obligation d'enregistrement.

En ce qui concerne la mise à jour du fichier, M. François Giquel, vice-président de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, a souligné lors de son audition que la direction des naturalisations du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement avait constaté, il y a deux ans, que des milliers de personnes ayant acquis la nationalité française depuis plusieurs années y figuraient encore.

La tenue et le contenu du fichier AGDREF doivent donc être améliorés en prenant en compte la nécessité de l'utiliser non seulement comme une application de gestion informatisée par les préfectures des dossiers individuels d'étrangers -ce qui correspond à sa vocation première- mais également comme la source précieuse d'information sur les caractéristiques de la population étrangère entrée en France qu'il est devenu.

Selon la direction des affaires juridiques et des libertés publiques du ministère de l'intérieur, une meilleure connaissance statistique de l'immigration irrégulière suppose le croisement de diverses sources d'information, telles que :

- les attestations définitives de rejet des demandes d'asile par l'OFPRA et la Commission des recours des réfugiés,

- les refus de séjour à la suite de demandes de cartes de séjour (dès lors qu'ils seraient systématiquement enregistrés sur AGDREF),

- les dossiers de demandes de régularisation déposés en préfecture,

- les interpellations policières d'étrangers en situation illégale,

- les mesures d'éloignement non exécutées,

- les recours à l'aide médicale d'Etat (AME),

- la fréquentation d'établissements scolaires par des enfants de nouveaux arrivants,

- la sur-occupation des foyers de travailleurs migrants,

- les données sur le travail clandestin.

De tels croisements sont placés sous le contrôle de la CNIL qui, comme l'a rappelé M. François Giquel lors de son audition, s'interroge sur la finalité du traitement informatisé, sur la proportionnalité de la collecte, de la mise à jour et de la conservation des données à caractère personnel au regard de cette finalité, ainsi que sur les conditions de transparence dans lesquelles intervient le traitement.

M. François Giquel a rappelé que la Commission autorisait les échanges d'informations par le biais de consultations croisées ou d'interconnexions de fichiers, lorsqu'elles étaient destinées à lutter contre la fraude. Il a souligné qu'il n'existait pas d'interdiction de principe à l'égard des interconnexions de fichiers, mais que celles-ci, lorsqu'elles intervenaient à l'égard de fichiers de finalité différente, étaient soumises, sous certaines conditions, à l'avis ou l'autorisation de la CNIL.

Cette amélioration de l'approche administrative de l'immigration irrégulière devrait être complétée par des études démographiques. Il est surprenant qu'aucune étude sur l'immigration irrégulière n'ait encore été commandée à l'Insee.

La commission d'enquête estime qu'il serait intéressant de lui confier la mission de réaliser une enquête en population générale sur les étrangers en situation irrégulière, qui semble constituer la méthode la plus prometteuse selon le directeur général de cet institut, M. Jean-Michel Charpin, à la condition de garantir le secret statistique. Ce dernier a ainsi précisé que l'Insee avait déjà pratiqué de telles enquêtes sur des sujets sensibles, comme la consommation de stupéfiants ou les comportements violents, en ayant recours à des techniques sophistiquées garantissant l'anonymat des personnes interrogées. Observant toutefois que le secret statistique garanti par la loi du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques pouvait être levé sur réquisition judiciaire, il a estimé qu'une enquête sur l'immigration irrégulière ne pourrait être conduite que si une disposition législative venait interdire cette possibilité de réquisition : à défaut, les étrangers en situation irrégulière refuseraient de répondre aux enquêteurs.

Enfin, l'amélioration de la connaissance de l'immigration irrégulière suppose de confier à un organisme externe aux producteurs de données, pour assurer une information fiable et objective, la mission de coordonner les travaux des multiples organismes et services de l'Etat produisant ou finançant des études, tant au niveau de l'élaboration des programmes que pour la centralisation des informations produites.

L'Observatoire statistique de l'immigration et de l'intégration, installé le 2 juillet 2004, a décliné de son propre chef cette responsabilité, au motif que « le sujet de l'immigration irrégulière est de la compétence du rapport au Parlement^23(*) ». Il semble pourtant le mieux placé pour l'exercer au regard de sa composition et de ses missions.

Les membres de cet organisme proviennent en effet de l'Insee, de l'INED, de l'ANAEM et des services statistiques des différents ministères. Il comporte un conseil scientifique, présidé par Mme Hélène Carrère d'Encausse, Secrétaire perpétuelle de l'Académie française.

L'Observatoire est officiellement chargé d'améliorer la connaissance statistique de l'immigration et de l'intégration à partir des données produites par les administrations et les instituts de recherche, d'éclairer les travaux et les avis du Haut conseil à l'intégration, de participer aux groupes statistiques européens et internationaux sur les migrations, de favoriser la diffusion et l'accès aux informations statistiques et de proposer de nouvelles pistes d'exploration statistique.

En conséquence, plutôt que de créer une énième structure nouvelle, la commission d'enquête estime que l'étude de l'immigration irrégulière devrait être placée sous l'égide de l'Observatoire statistique de l'immigration et de l'intégration.

2. Les exigences européennes

Le traité de Maastricht, entré en vigueur en 1993, a inscrit l'immigration au rang des « questions d'intérêt commun » aux Etats membres de l'Union européenne. Toutefois, cette question continuait à relever du domaine intergouvernemental et de la règle de l'unanimité au sein du Conseil.

Le traité d'Amsterdam et le Conseil européen de Tampere de 1999 ont prévu une « politique commune » de l'immigration, mise en oeuvre selon la méthode communautaire. Depuis le 1^er janvier 2005, les mesures relatives au contrôle des frontières et à la lutte contre l'immigration illégale ne sont plus prises à l'unanimité mais à la majorité qualifiée au Conseil et sont soumises à la procédure de codécision du Parlement européen.

Diverses initiatives ont été prises, au niveau européen, pour améliorer la connaissance de l'immigration et, singulièrement, de l'immigration irrégulière.

Un centre d'information, de réflexion et d'échanges en matière de franchissement des frontières et d'immigration (CIREFI) a été créé par une décision des ministres chargés de l'immigration des 30 novembre et 1^er décembre 1992, avec pour missions d'assister les Etats membres dans l'étude approfondie des questions liées à l'immigration légale pour lutter contre l'immigration illégale et les réseaux de passeurs, de mieux détecter les documents falsifiés et d'améliorer les mesures de reconduite aux frontières. Composé d'experts nationaux, il est censé se réunir tous les mois avec l'appui logistique du Secrétariat général du Conseil. En cas d'urgence, l'échange d'information se fait directement entre les services centraux des Etats membres concernés. Il doit présenter chaque année au Conseil un rapport d'activités ainsi que d'autres rapports sur demande.

En mai 1999, un système d'alerte rapide a été créé dans le cadre du CIREFI aux fins de la transmission d'informations relatives à l'immigration clandestine et aux filières de passeurs :

- les signes avant-coureurs d'une immigration clandestine ou d'activités d'organisations criminelles de passeurs, notamment dans les pays de provenance des flux migratoires;

- les nouvelles tendances dans ces domaines qui justifient des mesures immédiates (changement d'itinéraires ou de mode de transport, formes nouvelles de falsification massive de documents de voyage, multiplication des cas d'immigration clandestine, infiltration par filière de passeurs de groupes importants...).

Un réseau européen des migrations a été mis en place en 2002, afin d'améliorer les échanges d'information entre les Etats membres et entre ceux-ci et la Commission européenne. Son principal objectif est de fournir des informations objectives, fiables et comparables sur les aspects migratoires, à partir d'une collecte et d'une analyse des données disponibles au niveau de chaque Etat membre. Il se compose actuellement de points de contacts nationaux, désignés par les Etats membres, et d'un coordinateur scientifique, désigné par la Commission.

Dans un Livre vert qu'elle lui a consacré à la fin de l'année 2005^24(*), la Commission européenne reconnaît les fortes lacunes existant au niveau européen en matière de connaissance des phénomènes migratoires. Elle relève, en particulier, l'absence de données statistiques exactes, actualisées et comparables. Elle note également que le réseau a mené de nombreux travaux de grande qualité, bien qu'il soit encore prématuré d'évaluer la qualité globale de ses résultats.

Nonobstant cette dernière observation, la Commission européenne propose de modifier les missions du réseau européen des migrations, en les élargissant à la publication d'avis et de recommandations ou à des activités de sensibilisation, et sa structure, soit en le rattachant à elle, soit en confiant sa gestion à une agence communautaire indépendante.

Dans une procédure écrite du 20 février 2006, la délégation du Sénat pour l'Union européenne a estimé qu'une éventuelle modification du réseau européen des migrations devrait être subordonnée à la réalisation d'une évaluation objective de son fonctionnement et qu'il ne paraissait pas souhaitable, en tout état de cause, de confier la gestion de ce réseau à la Commission ou à une agence.

Par ailleurs, se fondant sur les conclusions du Conseil européen de Thessalonique du 20 juin 2003 et une résolution du Parlement européen du 6 novembre 2003, la Commission européenne a présenté au mois de septembre 2005 une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux statistiques communautaires sur la migration et la protection internationale^25(*).

Si une harmonisation des statistiques au niveau européen est sans doute nécessaire, elle doit constituer la résultante et non la cause de celle des politiques nationales en matière d'immigration. Le manque d'homogénéité des données collectées tient en effet d'abord à la conduite de politiques différentes par les Etats membres de l'Union européenne.

III. DES CONSÉQUENCES NÉFASTES

Dans son rapport public particulier de novembre 2004 sur l'accueil des immigrants et l'intégration des populations issues de l'immigration^26(*), la Cour des comptes identifie trois conséquences négatives de l'immigration clandestine :

- elle est d'abord un facteur de précarité et de vulnérabilité pour les étrangers en situation irrégulière eux-mêmes ;

- elle est ensuite à l'origine de dysfonctionnements, subis par l'ensemble de la communauté nationale, notamment en matière d'emploi ;

- elle est enfin source d'amalgames avec les étrangers en situation régulière et risque, de ce fait, de détériorer leur image et de nuire à leur intégration dans la société française.

Les délégations de la commission d'enquête qui se sont rendues en Guyane, en Guadeloupe et à Mayotte ont pu mesurer les difficultés rencontrées par ces collectivités. La saturation de certains équipements publics, notamment, se traduit par une véritable « concurrence » entre nationaux et clandestins pour y accéder qui ne peut manquer de créer des tensions.

Aussi la commission d'enquête ne peut-elle souscrire aux propos des représentants du Groupement d'information et de soutien aux immigrés (GISTI), qui ont déclaré lors de leur audition ne pas parvenir « à avoir une démonstration scientifique, voire sociologique, de la difficulté que pose l'immigration clandestine sur le territoire français ».

Sans prétendre apporter de démonstration « scientifique » en cette matière -l'univers de la clandestinité est par définition mal connu et l'on ne peut se fonder bien souvent que sur des éléments anecdotiques-, elle estime toutefois que les conséquences néfastes de l'immigration irrégulière sont suffisamment tangibles pour que l'on ne puisse douter de la nécessité de la réduire.

A. LES ÉTRANGERS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE, PREMIÈRES VICTIMES DE L'IMMIGRATION CLANDESTINE

Les étrangers en situation irrégulière sont les premières victimes de leur entreprise. Les entrées clandestines s'avèrent en effet périlleuses et ceux qui parviennent à accéder au territoire national vivent dans des conditions extrêmement difficiles.

1. Des entrées périlleuses

Les ressortissants étrangers qui tentent de pénétrer irrégulièrement sur le territoire national s'exposent souvent à de graves dangers pour atteindre notre pays.

Pourtant, leur espoir de connaître une vie meilleure explique qu'ils considèrent souvent les passeurs qui les aident à accomplir leur projet comme des « bienfaiteurs », pour reprendre une expression de M. Denis Pajaud, chef de l'Office central pour la répression de l'immigration irrégulière et de l'emploi d'étrangers sans titre (OCRIEST). « Les victimes remercient les auteurs de bien vouloir les aider à réaliser leur rêve » et n'apportent, de ce fait qu'une aide « minime » à l'Office dans son activité de répression, a-t-il ajouté.

L'actualité porte régulièrement à notre attention des cas tragiques de décès survenus au cours des tentatives d'entrée clandestine sur le territoire de la France ou d'autres Etats.

Les traversées en mer pour rejoindre Mayotte depuis Anjouan ou la Guadeloupe depuis La Dominique semblent particulièrement meurtrières. Les interlocuteurs des deux délégations de la commission d'enquête qui se sont rendues dans ces collectivités ont insisté sur la fragilité des embarcations utilisées, la dangerosité de la haute mer et la cruauté des passeurs, qui n'hésitent pas à jeter leurs passagers par-dessus bord à l'approche des forces de l'ordre. Plus près de la France métropolitaine, des naufrages se produisent régulièrement dans le détroit de Gibraltar et une nouvelle voie d'immigration, également meurtrière, se développe entre les côtes mauritaniennes et l'archipel espagnol des Canaries.

Les conditions de certains passages par voie terrestre ne sont pas moins dramatiques. La traversée du Sahara par les migrants en provenance d'Afrique noire représente une épreuve terrible qui s'achève parfois devant les barbelés des enclaves espagnoles de Ceuta et Melilla, comme l'ont illustré les tragiques événements du mois d'octobre 2005, au cours desquels une quinzaine de décès a été dénombrée.

2. Des conditions de vie difficiles

Les conditions de vie des étrangers en situation irrégulière demeurent difficiles même lorsqu'ils sont parvenus à pénétrer sur le territoire national. Comme le notait la Cour des comptes en 2004 : « privés de certains droits essentiels et en particulier de celui de travailler régulièrement, les étrangers en situation irrégulière sont exposés, selon les cas, à l'exploitation par des employeurs clandestins dépourvus de scrupules, à l'obligation de s'adonner à des activités lucratives mais illégales (souvent délictuelles, parfois criminelles), ou à la plus désespérante précarité ».

N'étant pas autorisés à exercer une activité salariée régulière, ils constituent en effet un public privilégié pour les employeurs de travailleurs illégaux^27(*).

Leur défaut de titre de séjour les place dans une situation de totale dépendance : ils ne peuvent alerter les autorités pour protester contre des conditions indignes puisqu'ils seraient alors menacés d'expulsion.

Cette dépendance est parfois aggravée par l'obligation dans laquelle ils se trouvent de devoir rembourser la dette qu'ils ont contractée pour financer leur voyage. M. Denis Pajaud, chef de l'OCRIEST, a cité le cas de filières chinoises qui « avaient tendance à faire payer la dette du migrant clandestin par un travail illégal pendant un ou deux ans dans une entreprise de confection ». Mme Colette Horel, déléguée interministérielle à la lutte contre le travail illégal, a souligné que les étrangers entrés illégalement en France par l'intermédiaire de filières étaient confrontés aux « pratiques les plus détestables et les plus condamnables ». Ils sont en effet plus souvent victimes des infractions « connexes » au travail illégal, telles que les « atteintes à la dignité humaine » et les « conditions de travail et d'hébergement indignes ».

M. Denis Pajaud a illustré ce propos en citant une affaire traitée par ses services : « des maraîchers de la région nîmoise (...) exploitaient des ressortissants thaïlandais. Ils les avaient rabattus en Thaïlande, où ces personnes vivaient dans des conditions très précaires, et les avaient fait venir sur le territoire français pour alimenter les champs des maraîchers et travailler à vil prix dans des conditions totalement indignes : ces personnes logeaient dans un cabanon au pied des cultures et sans aucun respect des conditions élémentaires d'hygiène et des règles sanitaires ».

Les conditions de logement en milieu urbain ne sont pas toujours plus satisfaisantes.

Des « marchands de sommeil » louent, à prix d'or, des logements exigus et dégradés à des étrangers en situation irrégulière, en tirant parti de l'incapacité dans laquelle ils se trouvent d'accéder au logement social (soumis à une condition de régularité du séjour) et de leur difficulté à accéder au parc privé, pour des raisons financières. Mme Armelle Gardien et M. Pierre Cordelier, représentants du Réseau éducation sans frontières (RESF), ont ainsi mentionné le cas d'un élève de collège qui vivait, avec cinq membres de sa famille, dans une chambre de 16 m².

MM. Pierre-Yves Rébérioux et Michel Pélissier, respectivement délégué général de la Commission interministérielle pour le logement des populations immigrées (CILPI) et président de la Société nationale de construction pour les travailleurs (SONACOTRA), ont pour leur part insisté sur les phénomènes de sur-occupation de foyers de travailleurs migrants, dont les occupants hébergent fréquemment des membres de leur famille ou de leur communauté. M. Pierre-Yves Rébérioux a évoqué un taux d'occupation des locaux de 300 % dans certains foyers, la part des étrangers sans papiers parmi les sur-occupants pouvant varier considérablement, de 10 % à 20 % jusqu'à 50 %.

Les clandestins qui ne sont pas impliqués dans le travail illégal sont parfois exploités par des réseaux criminels. Lors de son audition, M. Jean-Michel Colombani, directeur de l'Office central pour la répression de la traite des êtres humains, a confirmé qu'une part significative des personnes prostituées en France était des étrangers sans papiers. Il a estimé que les deux tiers des personnes prostituées en France étaient étrangères, cette proportion étant bien plus importante à Paris, où ils représentaient près de 75 % de la « population prostitutionnelle » en 2004, contre 50 % à 55 % en province. Il a précisé que les étrangers en situation irrégulière étaient généralement entrés sur le territoire dans des conditions régulières, puis s'y étaient maintenus à l'expiration de la durée du séjour autorisé par leur visa. A Marseille, les services de l'Etat et du département des Bouches-du-Rhône chargés de la protection de l'enfance ont relevé que de nombreux mineurs isolés marocains étaient contraints de se prostituer.

M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, est donc dans le vrai, lorsqu'il affirme de manière lapidaire que : « l'immigration clandestine, c'est la possibilité d'un esclavage en France ».

B. LES DYSFONCTIONNEMENTS ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX INDUITS PAR L'IMMIGRATION CLANDESTINE

L'immigration irrégulière induit de nombreux dysfonctionnements économiques et sociaux dans la mesure où elle alimente le travail illégal, la délinquance et l'insécurité.

1. Le développement du travail illégal

Le développement du travail illégal constitue une première source de dysfonctionnement.

L'emploi d'étrangers en situation irrégulière affecte en effet, par ricochet, les employeurs et les salariés qui travaillent régulièrement, puisque ceux-ci se trouvent confrontés à une concurrence déloyale, qui peut menacer la pérennité de leur entreprise. Une enquête menée par l'Inspection générale de l'administration (IGA) de novembre 1999 à août 2000 a montré que les étrangers en situation irrégulière employés clandestinement percevaient des rémunérations très inférieures au SMIC.

L'emploi d'étranger sans titre de travail ne représente cependant qu'une fraction, de l'ordre de 10 %, de l'ensemble des infractions relevant du travail illégal. De surcroît, certains étrangers disposent d'un titre de séjour régulier mais sont employés illégalement car ils ne bénéficient pas d'une autorisation de travail. Immigration clandestine et travail illégal ne se recoupent donc que partiellement.

Aucun secteur n'est sans doute épargné par le travail illégal, mais quelques branches d'activité sont plus particulièrement exposées. Si, comme l'a indiqué Mme Colette Horel, « l'infraction d'emploi d'étrangers sans titre de travail représente, bon an mal an, environ 10 % de l'ensemble de la « verbalisation du travail illégal », trois secteurs concentrent une plus forte proportion d'infractions : le bâtiment et les travaux publics (BTP), les hôtels, cafés et restaurants (HCR) et l'agriculture ».

Le BTP et les hôtels, cafés, restaurants, sont en effet les deux secteurs les plus importants par le nombre d'infractions constatées, en valeur absolue. Le nombre d'infractions relevées dans le secteur agricole n'est cependant pas très éloigné, si on le rapporte au volume d'emplois correspondants. Ces trois secteurs connaissent de fortes difficultés de recrutement, que le recours à de la main-d'oeuvre clandestine peut permettre de pallier. Mais il ne contribue pas à rendre ces secteurs plus attractifs et entretient ainsi un cercle vicieux : « le fait de recourir au travail illégal dans ces secteurs (...) a pour conséquence d'accroître un peu plus le problème puisque cela désorganise le marché du travail, conduit à tirer les salaires vers le bas et compromet la formation, l'organisation de la profession et les perspectives de carrière, les jeunes se détournant du secteur », a souligné Mme Colette Horel. La très grande majorité des infractions sont constatées dans de petites structures de moins de dix salariés.

Répartition en 2004 des infractions relatives à l'emploi d'étrangers
par secteur d'activité

Répartition de l'infraction d'emploi d'étrangers sans titre de travail
en fonction de la taille de l'établissement (en 2004)

L'analyse de la nationalité des employeurs auteurs d'infractions montre que les personnes de nationalité étrangère sont de loin les plus nombreuses. Alors que les étrangers ne représentent qu'environ 10 % de la population française, ils sont à l'origine de 44 % des infractions d'emploi d'étrangers sans titre.

Nationalité des auteurs d'infraction (en 2004)

Le lieutenant-colonel Georges Mascaro, chef de l'Office central de lutte contre le travail illégal (OCLTI), a apporté un élément d'explication lors de son audition : « les étrangers qui ont eu la chance de bénéficier de régularisations (...) reproduisent exactement les mêmes schémas que ceux dont ils ont été victimes quelques années auparavant ».

Il a notamment évoqué « l'exemple de Kurdes qui emploient à leur tour d'autres Kurdes de régions avoisinant celle dont ils sont originaires en Turquie et qui mettent en place tout un dispositif comprenant la filière de recrutement en Turquie, la filière « d'importation » sur le territoire métropolitain via l'Europe, puis la filière d'accueil et la filière de réseau organisé de fournisseurs de travail ».

La répartition régionale de l'emploi d'étrangers sans titre de travail, et des infractions connexes, reflète, pour partie, la répartition géographique de la production française : l'Ile de France, Provence-Alpes-Côte-d'Azur, Rhône-Alpes, figurent ainsi dans les premiers rangs du classement. Cette relation ne suffit pas en revanche à expliquer le nombre élevé d'infractions constatées dans les départements d'outre-mer et en Languedoc-Roussillon.

Répartition régionale de l'emploi d'étrangers sans titre de travail (en 2004)

L'emploi illégal d'étrangers sans titre présente bien sûr l'inconvénient supplémentaire de priver les caisses de sécurité sociale des ressources qui devraient normalement leur revenir. On évalue le poids de l'économie souterraine en France, toutes formes de travail illégal confondues, à environ 4 % du produit intérieur brut (PIB).

2. Un facteur d'insécurité et de délinquance

Les étrangers en situation irrégulière qui ne survivent pas grâce au travail illégal ou à l'aide de proches sont parfois acculés à commettre des vols et d'autres larcins pour assurer leur subsistance, ce qui alimente insécurité et délinquance.

Lors de son audition, M. Léon Bertrand, ministre délégué au tourisme, maire de Saint-Laurent du Maroni, a déclaré : « On dit qu'il ne faut pas toujours associer l'insécurité à l'immigration, mais, pour ma part, je le fais, parce que, lorsque les gens traversent le fleuve et n'arrivent pas à trouver des moyens pour vivre, ils commencent par faire des petits larcins et du chapardage, parce qu'il faut bien manger, et c'est ainsi qu'ils deviennent délinquants ».

Le général Claude Vicaire, sous-directeur de la sécurité publique et de la sécurité routière à la direction générale de la gendarmerie nationale, a expliqué quant à lui que la lutte contre les sources de revenus habituelles des clandestins -en l'occurrence l'orpaillage en Guyane- risquait de favoriser indirectement une hausse de la délinquance. Il a indiqué que « les faits de voie publique ont augmenté d'environ 40 % en Guyane entre 2004 et 2005, en raison du lancement des opérations dites « Anaconda » contre les orpailleurs clandestins ».

Outre cette petite délinquance de voie publique, l'immigration clandestine enrichit les réseaux à caractère mafieux, qui assurent les passages, et qui peuvent être impliqués dans d'autres trafics. Ainsi qu'il l'a déjà été indiqué, le revenu tiré de l'exploitation de l'immigration clandestine atteindrait entre un quart et un tiers de celui du trafic international de stupéfiants, selon des estimations dont a fait état M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.

C. L'IMPACT DE L'IMMIGRATION CLANDESTINE SUR L'ACCUEIL ET L'INTÉGRATION DES ÉTRANGERS EN SITUATION RÉGULIÈRE

1. La distraction des moyens des services de l'Etat au détriment de la politique d'intégration

M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, a insisté, lors de son audition, sur l'effet négatif de l'immigration clandestine sur les immigrants réguliers. Il a noté, en premier lieu, que « les préfets consacraient jusqu'à présent plus de temps aux sans papiers et aux irréguliers qu'à leurs missions en matière d'accueil et d'intégration des primo-immigrants et de leurs familles ». Une part importante des moyens à la disposition des services de l'Etat est accaparée par la politique de répression de l'immigration clandestine, ce qui les empêche d'accorder toute l'attention requise aux populations étrangères résidant régulièrement sur notre sol.

Comme l'a souligné Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, l'Etat a néanmoins accru, notamment depuis la mise en oeuvre du plan de cohésion sociale en janvier 2005, les moyens dédiés à la politique d'intégration.

La loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a fixé au 1^er janvier 2006 la généralisation du nouveau dispositif d'accueil et d'intégration des étrangers entrant régulièrement et séjournant durablement en France. Ce dispositif repose sur trois éléments : un service public spécialement dédié à l'accueil, un opérateur spécialisé -l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations- et un contrat d'accueil et d'intégration signé entre l'étranger et la France.

Le service public de l'accueil prévoit que les prestations sanitaires, de suivi social, d'informations générales et administratives et d'offre de formations linguistiques et civiques sont proposées de manière identique sur l'ensemble de notre territoire à tout étranger titulaire pour la première fois d'un titre l'autorisant à séjourner durablement en France, soit près de 120.000 personnes en 2006.

L'ANAEM, opérateur principal chargé de ce service public, regroupe les missions et les moyens humains de deux structures : l'Office des migrations internationales (OMI), établissement public administratif, qui conduit diverses actions en direction des étrangers venant en France pour y travailler ou y rejoindre leur famille et le Service social d'aide aux émigrants (SSAE), association financée presque en totalité sur crédits d'État. Le décret portant organisation de l'agence a été publié le 24 avril 2005 et la première réunion du conseil d'administration s'est tenue au mois de juillet 2005.

Le contrat d'accueil et d'intégration est en cours de généralisation. A titre expérimental, 7.000 contrats ont été signés au cours des six derniers mois de l'année 2003 et 38.000 en 2004. Au total, plus de 60.000 contrats ont déjà été signés. En 2006, le contrat d'accueil et d'intégration sera proposé à l'ensemble des étrangers s'installant durablement dans notre pays et sera pris en compte pour la délivrance de la carte de résident d'une durée de 10 ans.

2. L'incidence de l'immigration irrégulière sur les conditions de vie des étrangers en situation régulière

Les mesures prises depuis plusieurs années pour contrer l'immigration clandestine, qui seront examinés plus en détail dans la suite du rapport, ne sont pas sans incidence, par ailleurs, sur la qualité de vie des étrangers en situation régulière.

Une politique des visas plus restrictive, si elle se justifie du point de vue de la lutte contre l'immigration irrégulière, risque de compliquer la venue sur notre sol de parents ou d'amis d'étrangers vivant en France en situation régulière. De la même manière, il est à craindre qu'un renforcement des contrôles d'identité, destiné à identifier un plus grand nombre de clandestins, n'occasionne indirectement une gêne pour les étrangers en situation régulière.

Dans certaines traditions, une obligation morale de solidarité vis-à-vis des membres de la famille ou de la communauté conduit, en outre, des étrangers en situation régulière à héberger et à soutenir des immigrés clandestins. Le phénomène de sur-occupation des foyers de travailleurs migrants illustre ce propos : comme l'a indiqué à la commission d'enquête M. Michel Pélissier, président de la SONACOTRA, « au nom du principe d'hospitalité, tout titulaire d'une chambre dans un foyer accueille les frères, les cousins et les amis de passage et le passage peut durer longtemps ». Les conditions de vie des étrangers en situation régulière s'en trouvent dégradées et ils s'exposent, de plus, à une condamnation pour aide au séjour irrégulier d'un étranger^28(*).

Il ne faut pas se dissimuler, enfin, l'impact négatif de l'immigration irrégulière sur la perception par l'opinion publique des étrangers en situation régulière. Une partie de l'opinion risque de céder à la tentation de l'amalgame, ce qui peut conduire, notamment, à ce que l'immigration en général soit « assimilée à l'insécurité et à la délinquance alors que leur rapprochement ne peut être partiellement légitime qu'avec une certaine forme d'immigration irrégulière^29(*) ». De ce fait, l'immigration clandestine peut favoriser le développement d'un sentiment d'hostilité au sein de la société française, qui ne favorise pas l'intégration des étrangers en situation régulière.

L'existence d'un flux d'immigration irrégulière non maîtrisé rend aussi plus difficile l'acceptation par l'opinion du maintien d'un flux d'immigration régulière, au titre du regroupement familial ou d'une immigration choisie. La mobilisation de crédits importants au profit des clandestins (aide médicale d'Etat, aide sociale à l'enfance, frais de scolarisation...) n'est pas toujours bien comprise par nos concitoyens et risque d'affaiblir la légitimité des dépenses d'intégration engagées au bénéfice des étrangers en situation régulière.

D. DES CONSÉQUENCES AGGRAVÉES OUTRE-MER

Le fonctionnement des services publics, le développement économique et la stabilité politique sont menacés dans les territoires ultra-marins les plus touchés par l'immigration clandestine -la Guyane et Mayotte et, dans une moindre mesure, la Guadeloupe et Saint-Martin- ce qui justifie des développements spécifiques.

1. Une charge considérable pour les services publics

Les délégations de la commission d'enquête qui se sont rendues en Guyane et à Mayotte ont pu mesurer la lourde charge que représente le nombre des étrangers en situation irrégulière pour les services publics.

En matière de santé, ainsi que l'a indiqué M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, la moitié des accouchements pratiqués à la maternité de Saint-Laurent du Maroni entre 1994 et 2004 ont été le fait de femmes surinamiennes. A Mayotte, le nombre de naissances a augmenté de 50 % en dix ans, de 10 % sur la seule année 2004 et 70 % des naissances furent, cette année-là, le fait de Comoriennes en situation irrégulière. Dans les Antilles, entre 20 % et 25 % des femmes étrangères se présentant dans les services de la protection maternelle et infantile étaient déjà enceintes à leur arrivée sur le sol guadeloupéen. A l'hôpital communal de Saint-Martin, 45 % des hospitalisations sont le fait d'étrangers, ce taux atteignant 70 % en service gynéco-obstétrique dans lequel on a dénombré près de 1.000 accouchements en 2005. 44 % des patients sont dépourvus de toute couverture sociale, essentiellement compte tenu de leur qualité d'étranger. Des étrangers de plus en plus nombreux viennent aussi pour des pathologies lourdes : ainsi, plus des trois-quarts des patients suivis au titre d'une infection au VIH (300 personnes) sont de nationalité étrangère.

Le système éducatif est confronté à une pression analogue : à Mayotte, le nombre d'élèves scolarisés est passé de 2.000 à 60.000 en trente ans et le nombre d'élèves dont les parents sont en situation irrégulière est estimé à au moins un tiers ; dans le département de Guyane, le nombre d'enfants non scolarisés est estimé à 4.000, les structures scolaires ne parvenant pas à faire face à la totalité de la demande.

Les services publics sont ainsi confrontés à un formidable défi quantitatif. M. Léon Bertrand, ministre délégué au tourisme, maire de Saint-Laurent du Maroni, a témoigné du rythme effréné de construction d'équipements scolaires dans sa commune de Saint-Laurent du Maroni : « certaines années, il faut créer deux groupes scolaires », ce qui « met en péril le budget même de la commune de Saint-Laurent du Maroni, parce qu'il ne suffit pas de construire des classes, il faut aussi trouver des moyens pour assurer leur entretien et leur fonctionnement, charges qui sont pérennes et qui grèvent le budget de la commune ». A Mayotte, bien que le nombre d'enseignants ait augmenté de 50 % en vingt ans, les élèves n'ont classe que le matin ou l'après-midi et 180 classes supplémentaires devraient être ouvertes pour assurer la scolarisation en maternelle de tous les enfants.

Le défi quantitatif se double d'un défi qualitatif : comment maintenir la qualité du service public face à cette inflation des besoins ? La délégation de la commission d'enquête qui s'est rendue à Mayotte a pu observer que plusieurs heures d'attente étaient nécessaires avant de bénéficier d'une consultation au dispensaire de Mamoudzou. Dans les classes, les enfants des immigrés en situation irrégulière maîtrisent souvent mal, voire pas du tout, le français, ce qui occasionne d'importants retards scolaires.

La charge financière qui incombe aux collectivités territoriales du fait de la présence d'un grand nombre d'immigrés en situation irrégulière, est d'autant plus difficile à assumer que la dotation globale de fonctionnement (DGF), versée par l'Etat, est calculée en fonction du nombre d'habitants recensés par l'Insee, auquel échappe une part importante de la population irrégulière. Lors de son audition, M. Philippe Leyssène, directeur des affaires économiques, sociales et culturelles au ministère de l'outre-mer, a invité les maires des communes concernées à effectuer des « recensements complémentaires » pour approcher, au plus près, la population réellement présente sur leur territoire.

Cette saturation des services publics, cette pression sur les finances communales et l'étendue du travail dissimulé entravent le développement économique et social de ces territoires, dont l'économie est déjà fragile.

2. La réapparition de bidonvilles

Des bidonvilles se développent autour de Mamoudzou et de Cayenne. M. Philippe Leyssène a indiqué que l'habitat insalubre a progressé de 42 % à Mayotte et de 30 % en Guyane, entre 1998 et 2003, alors qu'il a régressé de 3 à 4 % sur l'île de la Réunion, beaucoup moins exposée à l'immigration irrégulière. Le développement d'un habitat de fortune s'accompagne du « pillage des réseaux collectifs en matière d'électricité, voire de téléphone », auquel il est difficile de porter remède.

Outre les bidonvilles autour des agglomérations, des villages entiers d'orpailleurs clandestins sont parfois découverts, dans la jungle guyanaise, par les patrouilles de gendarmerie. En juin 2004, la gendarmerie a détruit le site d'orpaillage clandestin de Dorlin, situé sur le territoire de la commune de Maripa-Soula. Une population, estimée à près de 800 personnes, vivait à proximité du site : une vie de village s'était reconstituée autour des « garimpeiros » (qui travaillent le lit des cours d'eaux), venus parfois avec leur famille.

La construction d'un plus grand nombre de logements sociaux ne permettrait pas de répondre à ces situations, dans la mesure où les populations en situation irrégulière n'ont pas le droit d'accéder à un logement social. L'article R. 441-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit en effet que les logements sociaux sont attribués aux étrangers admis à séjourner de manière permanente sur le territoire national.

3. Un travail illégal généralisé

Le travail illégal présente dans ces collectivités un caractère massif qu'il n'a pas en métropole. La direction du travail de Mayotte évalue à 10.000 le nombre d'étrangers en situation irrégulière travaillant sur l'île, alors que le nombre de salariés déclarés était de 23.634 lors du dernier recensement de 2002. Le travail clandestin est généralisé dans les secteurs de l'agriculture et de la pêche, du BTP, des taxis, et des emplois à domicile, où il implique fréquemment des fonctionnaires de l'Etat ou des élus. Alors que 700 salariés sont officiellement employés par des particuliers, la direction du travail évalue le nombre réel d'employés domestiques aux alentours de 5.000.

Les membres de la commission d'enquête qui se sont rendus sur place ont pu percevoir, toutefois, une certaine ambivalence dans l'attitude des Mahorais face au travail illégal. Tout en exprimant leur désapprobation, un grand nombre de Mahorais emploient des étrangers en situation irrégulière et bénéficient de leurs services. M. Didier Perino, directeur du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, a résumé le sentiment dominant sur l'île par la formule suivante : « les étrangers dehors, sauf celui que j'emploie chez moi ! ». Il va de soi, pour la commission d'enquête, qu'une lutte efficace contre l'immigration irrégulière suppose une adhésion de la population, qui n'est peut-être pas encore totalement assurée aujourd'hui.

M. Philippe Leyssène a par ailleurs relevé le faible taux d'insertion professionnelle des bénéficiaires du service militaire adapté^30(*) (SMA) à Mayotte et en Guyane, nettement inférieur au taux moyen observé outre-mer. Il l'a attribué à la « concurrence déloyale » qu'ils subissent de la part des clandestins, qui acceptent de travailler pour un salaire sans rapport avec le minimum légal^31(*).

4. Une véritable « fuite des capitaux »

La Guyane est pénalisée, par ailleurs, par une forme de « fuite des capitaux ». Les étrangers en situation irrégulière rapatrient dans leur pays d'origine l'essentiel des gains qu'ils ont réalisé illégalement dans le département, déprimant ainsi la demande intérieure.

Le volume des transferts traités par la Poste de Guyane, dans le cadre de l'organisation Western Union, connaît ainsi une croissance forte et continue depuis 2003. Il a porté sur un montant global de 13,4 millions d'euros en 2005, chiffre en augmentation de 30 % par rapport à 2004. Les transferts vers la zone Amérique représentent 72 % de ce montant, les deux principales destinations étant la République Dominicaine (20% du total) et Haïti (15 %). Si l'on y ajoute le Brésil, le Guyana, le Pérou et le Surinam, on obtient 60 % des montants transférés au départ de la Guyane. La Chine reçoit pour sa part près de 10 % des montants transférés.

Outre Western Union, de nombreux opérateurs privés interviennent également sur ce marché. En outre, des fonds, dont le montant est difficile à évaluer, sont transportés physiquement par-delà la frontière ; selon la Poste et l'IEDOM de la Guyane, entre 35 et 40 millions d'euros seraient transférés, chaque année, hors des circuits légaux.

Toutefois, il reste difficile de distinguer dans ces différents chiffres la part réelle des transferts imputables aux immigrés irréguliers, l'ordre de transfert étant passé par tout intéressé sur la seule la présentation d'un document d'identité français ou étranger, sans que la production d'un titre de séjour par les étrangers soit requise au titre de la réglementation actuelle.

L'orpaillage clandestin conduirait enfin à la sortie de 8 à 10 tonnes (x 12 € le gramme) par an d'or de façon illégale.

Les fonds ainsi transférés peuvent participer au développement des pays d'origine des immigrants, mais on ne saurait sous-estimer la perte de ressources représentée par ces transferts pour un département peu peuplé comme la Guyane.

La Guadeloupe est également de plus en plus affectée par ce phénomène : entre 2003 et 2005, le nombre des transactions par Western Union effectuées dans les guichets de La Poste a été multiplié par deux, atteignant un montant cumulé de 21,5 millions d'euros. Près de 80 % des montants sont transférés en Amérique, les transferts vers Haïti et la République Dominicaine étant les plus importants.

5. Une stabilité politique ébranlée

L'ampleur de l'immigration clandestine à Mayotte et en Guyane menace même la stabilité politique de ces territoires.

Des tensions se sont ainsi fait jour au cours de l'année 2005. Le meurtre d'un orpailleur à Cayenne, le 6 août 2005, a provoqué une importante manifestation, au cours de laquelle les organisateurs ont réclamé la reconduite à la frontière d'un plus grand nombre de Guyaniens, nonobstant l'absence d'accord de réadmission entre le Guyana et la France. Un collectif, dénommé « Mille lettres citoyennes » s'est ensuite constitué pour alerter durablement les pouvoirs publics sur l'insécurité et l'immigration clandestines, devenues indissociables pour l'opinion.

A Mayotte, en octobre 2005, une manifestation d'étrangers en situation irrégulière, essentiellement des Comoriens, a suscité en retour des manifestations de la population mahoraise, qui ont fait craindre à l'autorité préfectorale le déclenchement d'affrontements intercommunautaires.

Les représentants de la société civile rencontrés par la délégation de la commission d'enquête à Mayotte se sont, en outre, inquiétés des conséquences de l'immigration irrégulière sur l'avenir politique de leur île. Dans la mesure où une part significative des enfants d'étrangers en situation irrégulière nés sur le sol de Mayotte finiront par acquérir la nationalité française, ils craignent que l'évolution de la population, comprenant une part croissante de binationaux franco-comoriens, ne remette en cause la souveraineté française sur l'île.

Concernant la Guyane, il paraît intéressant de citer ici la déclaration du général Claude Vicaire, sous-directeur de la sécurité publique et de la sécurité routière à la direction générale de la gendarmerie nationale : après avoir souligné l'enjeu que représente la base de Kourou pour la France et pour l'Europe, il a invité les membres de la commission d'enquête à se demander « ce que deviendrait Cayenne et, plus spécifiquement, Kourou, dès lors que nous laisserions s'organiser autour de ces deux villes des zones de favelas telles qu'elles existent au Brésil, et dans lesquelles l'armée a des difficultés à entrer actuellement, alors que c'est un lieu considéré comme stratégique pour notre pays ».

Plus encore qu'en métropole, l'ampleur de l'immigration irrégulière dans ces deux collectivités appelle une réaction énergique de la part des pouvoirs publics.

CHAPITRE 2 : PRÉVENIR

« Prévenir toujours les désirs n'est pas l'art de les contenter, mais de les éteindre^32(*). » Il importe de tarir les flux d'immigrants irréguliers avant même de s'interroger sur le devenir de ceux qui sont déjà présents sur notre sol. A cet égard, le contrôle de l'accès au territoire doit être renforcé, les instruments juridiques de lutte contre la fraude améliorés et, surtout, l'aide au développement des pays sources développée. Le meilleur moyen de prévenir l'immigration irrégulière reste en effet de donner à ceux qui s'y résolvent, souvent par désespoir, la possibilité de vivre dignement chez eux.

I. CONTRÔLER L'ACCÈS AU TERRITOIRE NATIONAL : DES EFFORTS À POURSUIVRE

A. CONFORTER LES RÉFORMES EN COURS DE LA POLITIQUE DES VISAS

Depuis trois ans, de très nombreuses initiatives ont été engagées pour renforcer la maîtrise de l'accès à notre territoire.

1. Vers un meilleur contrôle de la délivrance des visas

Comme l'a déclaré M. Philippe Douste-Blazy, ministre des affaires étrangères, le réseau diplomatique et consulaire se trouve aux « avant-postes » de la politique migratoire via sa mission de traitement des demandes de visas.

Une des mesures qui a, de manière directe et immédiate, réduit la pression migratoire à nos frontières a été l'extension du visa de transit aéroportuaire (VTA) à un plus grand nombre de nationalités^33(*), notamment d'Afrique sub-saharienne. Le VTA est en effet nécessaire pour les ressortissants de ces Etats qui se rendent dans un pays situé hors de l'espace Schengen en transitant par un aéroport français. Sa mise en place a ainsi mis en échec la technique consistant à profiter du transit pour tenter de rentrer sur le territoire français après avoir le plus souvent détruit ses papiers. Le bilan de son extension est très positif selon la police aux frontières qui lui attribue une grande partie de la baisse de 20 % du nombre de non admis entre 2002 et 2003.

Plusieurs modifications législatives et réglementaires ont également eu pour objet de perfectionner les moyens à la disposition des consulats pour apprécier l'opportunité de délivrer ou non un visa.

En premier lieu, la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité a considérablement renforcé le régime de contrôle de l'attestation d'accueil^34(*). Cette attestation doit être demandée par toute personne française ou étrangère résidant en France et qui souhaite accueillir dans le cadre d'une visite familiale ou privée un ressortissant étranger pour une durée inférieure à trois mois, que cet étranger soit soumis ou non à l'obligation de visa.

Le régime de délivrance de cette attestation issue de la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 dite « RESEDA » ne permettait aucun contrôle sérieux et favorisait l'obtention d'un visa en se prévalant d'une adresse d'accueil en France. Un indicateur des dévoiements dont faisait l'objet l'attestation d'accueil est la hausse vertigineuse du nombre d'attestations délivrées depuis l'adoption de la loi RESEDA en 1998. En 1996 et 1997, environ 163.000 certificats étaient demandés chaque année et 4.000 refusés. En 1999, première année pleine d'application du décret du 23 juin 1998, 436.897 attestations étaient demandées, mais seulement 1.399 refusés. Cette hausse des demandes s'est poursuivie en 2002 pour atteindre le chiffre de 633.000, tandis que les refus ne dépassaient pas les 2.300.

Simple à obtenir et non contrôlée, l'attestation d'accueil perdait sa valeur, les services consulaires ne pouvant s'en servir utilement pour détecter les demandeurs de visas candidats au séjour irrégulier.

Le nouveau régime de l'attestation d'accueil doit permettre au maire, désormais seule autorité habilitée à délivrer ce document, de s'assurer du consentement et de l'engagement de l'hébergeant à accueillir l'étranger désigné et de vérifier que les conditions d'hébergement sont décentes^35(*).

L'intérêt d'une procédure de délivrance des attestations d'accueil plus exigeante est de fournir aux agents des consulats des éléments leur permettant d'apprécier la bonne foi du demandeur. Moins les agents consulaires disposent d'informations sur le demandeur de visas, plus ils sont contraints de se montrer méfiants à l'égard de l'ensemble des demandeurs.

Une des faiblesses de la politique des visas, outre une relative pénurie d'effectifs et de moyens dénoncée depuis longtemps^36(*), est en effet le relatif isolement des agents en raison du manque de collaboration avec d'autres ministères et du manque de moyens de communication modernes.

L'attestation d'accueil doit faire le lien entre le maire, autorité de proximité à même de vérifier l'exactitude des informations transmises, et la procédure de délivrance des visas.

Dans le même esprit, la collaboration entre le ministère de l'intérieur et les services des visas s'intensifie. Sans qu'il soit envisagé de rattacher directement la politique des visas à ce ministère comme cela a pu être évoqué, plusieurs initiatives se développent :

- mise à disposition dans les services consulaires les plus affectés par la fraude documentaire d'agents de la police aux frontières ;

- accès croisé des préfectures au logiciel RMV2 (fichier de gestion des demandes de visas) et des consulats au fichier des personnes recherchées et à l'application AGDREF ;

- mise en place en 2006 d'un réseau protégé de transmission d'informations entre les consulats et les préfectures. Ce réseau doit notamment permettre de scannériser des documents (photos, attestation d'accueil...).

Un autre exemple intéressant d'examen approfondi des demandes de visas est l'expérience menée en matière d'accueil des étudiants étrangers en France qui concilie le nécessaire contrôle des demandes de visa « étudiant » et le développement de l'attractivité de nos formations.

A cet effet, le ministère des affaires étrangères a mis en place en 2005, dans cinq Etats (Tunisie, Maroc, Chine, Vietnam et Sénégal) des centres pour les études en France (CEF). Il s'agit d'une plate-forme de services qui vise à rapprocher deux processus : la délivrance du visa étudiant et la pré-inscription dans un établissement d'enseignement supérieur français. Ces centres s'inspirent du centre d'évaluation linguistique et académique (CELA) créé en 2003 en Chine, dont le succès avait été salué à l'époque par la Cour des comptes^37(*).

Le Comité interministériel de contrôle de l'immigration du 29 novembre dernier a donc décidé l'extension des CEF à une douzaine de pays en 2006. 70 % des étudiants étrangers demandeurs de visas devraient passer par cette nouvelle procédure avant une éventuelle généralisation du dispositif.

Les CEF, là où ils sont mis en place, sont le point de passage obligé des étudiants étrangers qui souhaitent venir se perfectionner dans notre pays. Le niveau de formation et de langue, la cohérence du projet de formation de l'étudiant et la validité des titres et diplômes produits sont vérifiés. Ce filtrage permet à la fois de détecter les faux étudiants candidats à l'immigration et d'orienter les étudiants réellement motivés vers les formations les mieux adaptées. Il permet aux services consulaires de refuser de délivrer un visa à un étudiant dont la candidature aurait pourtant reçu l'avis favorable d'une université française. Certaines universités sont en effet peu regardantes sur la qualité des étudiants accueillis car l'importance de leurs effectifs conditionne le montant de leur dotation budgétaire. Les CEF permettent d'éviter cet écueil.

Une évaluation récente montre que l'articulation entre les CEF et les postes consulaires est satisfaisante et que cette nouvelle procédure permet d'alléger le travail des agents chargés de l'instruction des dossiers de visas pour études. La transmission de tous les dossiers par les CEF aux postes, quel que soit l'avis pédagogique émis, leur permet de conserver toute leur compétence sur le traitement de ces demandes, et toute leur autonomie.

En définitive, la prestation des CEF tend à professionnaliser le traitement d'une demande de visa spécifique.

Le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration actuellement soumis pour avis au Conseil d'Etat semble tirer les conséquences de cette meilleure sélection des étudiants étrangers en facilitant en contrepartie les conditions de leur séjour en France.

Enfin, a été lancé un grand projet qui devrait profondément modifier les modalités de délivrance des visas : les visas biométriques.

Cette réforme se situe au croisement d'un projet proprement français et d'un projet européen. D'une part, la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration prévoit que les empreintes digitales et la photographie des demandeurs de visa peuvent être relevées et faire l'objet d'un traitement automatisé. Lorsque le visa est accordé, le relevé est obligatoire. D'autre part, le Conseil Justice et Affaires intérieures des 5 et 6 juin 2003 a donné son accord pour le développement d'un système d'information sur les visas (SIV ou VIS) permettant l'échange d'informations entre les Etats membres en matière de visas de court séjour. Deux propositions de textes européens sont en cours d'examen^38(*). Les principaux débats portent sur le déploiement géographique et chronologique du VIS. Les Etats membres se sont accordés sur le relevé des empreintes des dix doigts à plat.

Telles sont les raisons qui ont présidé au lancement de l'expérimentation BIODEV (BIOmétrie des DEmandeurs de Visas)^39(*) en coopération avec la Commission européenne et d'autres Etats membres^40(*). Financée sur des fonds communautaires, BIODEV a débuté la production de visas biométriques le 22 mars 2005 au consulat général de France à Bamako. Cinq consulats ont été équipés (Annaba, Bamako, Colombo, Minsk et San Francisco) en 2005 ainsi que cinq postes frontières.

Cette phase expérimentale avant une généralisation à l'ensemble des consulats français et de l'espace Schengen est indispensable afin de mieux cerner les difficultés technologiques, administratives, économiques et sociologiques qu'implique le déploiement d'un système biométrique visant des dizaines de millions de personnes réparties sur l'ensemble de la planète. La mission d'information de la commission des Lois du Sénat sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire^41(*) recommandait d'ailleurs que le déploiement des systèmes biométriques fasse toujours l'objet d'une introduction progressive ou soit précédé d'une phase d'expérimentation.

Les premiers résultats semblent positifs mais ont mis en lumière plusieurs difficultés. Au cours de son audition, M. François Barry Delongchamps, directeur des Français de l'étranger et des étrangers en France au ministère des affaires étrangères, a déclaré que « la première est la comparution personnelle, sachant qu'actuellement, seuls 40 % des demandeurs comparaissent personnellement dans les services consulaires alors qu'avec la biométrie, sauf preuve contraire, il risque d'être nécessaire d'accueillir 100 % des demandeurs, à part quelques personnalités très exceptionnellement. C'est une problématique considérable (notamment) en ce qui concerne les budgets immobiliers ».

Le coût global de l'introduction de la biométrie dans les services consulaires est estimé, à ce stade, à 145 millions d'euros entre 2006 et 2008, c'est-à-dire sur trois ans. Il se répartit entre l'équipement des postes en matériel (13 M€), les dépenses en personnel (27 M€) et l'investissement immobilier (105 M€).

Un autre inconvénient de la comparution personnelle de tous les demandeurs de visa est le caractère contraignant, pour ces derniers, d'un déplacement sur le site du consulat, en particulier quand celui-ci est très éloigné du lieu de résidence, parfois de plusieurs centaines de kilomètres.

Le déploiement à terme d'un système de visas biométriques ouvre des perspectives très prometteuses aux fins de la lutte contre l'immigration clandestine et la fraude documentaire. Il permettrait, si la configuration technique le prévoit :

- de s'assurer que le porteur du visa est bien la personne à laquelle le visa a été attribué ;

- de lutter contre la pratique consistant à demander un visa Schengen auprès de plusieurs consulats Schengen simultanément (« visa shopping ») ;

- aux consulats, de consulter la base centrale afin de vérifier à l'occasion d'une demande de visa si le demandeur ne s'est pas déjà présenté sous une autre identité devant le consulat ou celui d'un autre Etat Schengen ;

- d'identifier rapidement et avec certitude les étrangers en situation irrégulière interpellés sur le territoire français qui ont sollicité un visa avant d'entrer en France et d'obtenir ainsi plus facilement les laissez-passer consulaires.

2. Des réformes qui commencent à peine à produire leurs fruits

Sans minimiser la pertinence des mesures prises, il faut néanmoins avouer la difficulté à évaluer leur portée réelle, jusqu'à présent, dans la lutte contre l'immigration irrégulière.

Par delà le débat sur la proportion des étrangers en situation irrégulière entrés légalement en France munis d'un visa de court séjour délivré par un consulat français, les statistiques ne permettent pas de conclure clairement à un durcissement des conditions de délivrance des visas et à l'amélioration de la détection des futurs clandestins même si, selon le rapport de l'Observatoire statistique de l'immigration et de l'intégration, en 2004 le taux de refus fut le plus élevé de ceux des principaux partenaires Schengen.

Les visas délivrés par les consulats français

Source : ministère des affaires étrangères

La baisse des demandes de visas observée depuis 2002 semble devoir s'expliquer plus par la création de frais de dossier d'un montant de 35 euros que par une sévérité accrue dans l'examen des demandes qui dissuaderaient les candidats au séjour irrégulier de tenter leur chance. Quant au nombre de visas effectivement délivrés, il est stable depuis six ans.

L'étude de la délivrance des visas pays par pays ne permet pas davantage de dégager des tendances par groupes ou sous-ensembles de pays. Une des explications est qu'en réalité les réformes engagées n'ont pas encore commencé à produire tous leurs effets.

Le nouveau régime de l'attestation d'accueil n'est applicable que depuis la parution du décret n° 2004-1237 du 17 novembre 2004. Il est encore trop tôt pour évaluer réellement l'efficacité du dispositif. Toutefois, les premières données montrent une forte baisse du nombre de demandes et une hausse des refus de délivrance.

Bilan statistique des attestations d'accueil de 2002 à 2005

* données provisoires

Source : Direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.

Cette rigueur à l'occasion de la délivrance des attestations d'accueil ne semble pas susciter de protestations significatives ou d'abus de pouvoir par les maires. M. Patrick Mindu, président du tribunal administratif de Paris, a déclaré que la procédure ne générait pas un contentieux particulier devant le juge administratif pour le moment.

De la même façon, les visas biométriques n'en sont qu'au stade de l'expérimentation. Celle-ci a principalement porté sur la première étape du processus à savoir l'enrôlement des empreintes digitales et la prise de la photographie dans les consulats. L'exploitation opérationnelle de ces données lors du franchissement des frontières Schengen ou à l'occasion de l'interpellation d'étrangers en situation irrégulière n'a pas encore été testée.

Toutes ces potentialités devraient être expérimentées au cours d'une seconde phase. Un décret modifiant le décret du 25 novembre 2004 est en préparation.

En premier lieu, un plus grand nombre de consulats et de points d'entrée serait équipé^42(*), de sorte que plus de 25 % des demandes de visas seraient ainsi traitées sous le régime de la biométrie. L'objectif est que l'ensemble des postes diplomatiques et consulaires français soit équipé de ce dispositif en 2008.

En second lieu, le projet de décret devrait autoriser la consultation de la base centrale par les agents consulaires, les agents aux postes frontières et par certains agents de la police nationale des circonscriptions de sécurité publique dépendant de l'autorité du préfet de police à Paris, du commissariat central de Lille, du commissariat central de Lyon et du commissariat central de Marseille.

Sur ce dernier point, l'expérimentation devrait dire s'il est nécessaire ou non qu'un grand nombre de policiers et de gendarmes aient accès à la base centrale pour s'assurer de l'identité d'un étranger interpellé en situation irrégulière. Une autre solution, plus sage au regard de la protection des données, consisterait à limiter cette consultation aux agents de la police aux frontières. L'étranger en situation irrégulière ayant été interpellé sur la voie publique, à l'occasion d'un banal contrôle d'identité par exemple, serait remis à la PAF qui confronterait ses empreintes avec celles de la base centrale. La consultation de cette base a en effet pour seul intérêt de connaître le pays d'origine de l'étranger aux fins d'obtention d'un laissez-passer consulaire.

3. Accélérer la mise en commun des moyens

Ce premier bilan du visa biométrique est positif. La commission d'enquête est toutefois partagée entre deux sentiments : d'une part, le souci de ne pas perdre de temps et d'accélérer la mise en oeuvre du dispositif, et d'autre part, la conscience que le seul niveau pertinent pour agir efficacement est l'Europe.

Le souci d'agir vite conduit à demander à ce que l'extension de BIODEV à de nouveaux consulats et postes frontières en 2006 ne soit pas retardée pour des raisons financières. Au cours de son audition, M. François Barry Delongchamps, directeur des Français à l'étranger et des étrangers en France au ministère des affaires étrangères, a pris la précaution d'annoncer que « 29 autres (consulats) devraient être (équipés) d'ici la fin de l'année 2006, pour autant que les moyens budgétaires seront rendus disponibles. [...] J'appelle votre attention sur le fait qu'à ce jour, le ministère des affaires étrangères n'a toujours pas l'assurance claire du budget sur ce financement. La généralisation de la biométrie reste en effet suspendue à une incertitude financière ».

Le surcoût lié à l'introduction de la biométrie devrait être compensé à moyen terme par des recettes supplémentaires. M. François Barry Delongchamps a indiqué que « cela ne coûtera pas un centime au contribuable, étant donné que les recettes provenant des visas sont passées de 53 M€ en 2002 à 79 M€ en 2005 à la suite d'un certain nombre de mesures simples qui viennent des frais de dossier (on fait payer maintenant la même somme aux demandeurs de visa quel que soit le résultat de la demande), du tarif unique Schengen de 35 €, qui s'est substitué aux 17 tarifs différents qui existaient jusqu'en 2003, et du passage, que nous avons demandé à nos partenaires de l'espace Schengen, de ce droit de 35 à 60 €, sachant qu'il faut couvrir les coûts, ni plus ni moins, de la biométrie, c'est-à-dire ceux de l'instruction des demandes de visa. Je vous ferai observer que, pour les visas américains ou britanniques, les tarifs sont déjà beaucoup plus élevés. L'objectif de la France est donc d'obtenir du conseil JAI du 27 avril prochain un relèvement effectif à 60 € qui pourrait intervenir au 1^er janvier 2007 avec effet possible dès le 1^er octobre 2006 pour les pays qui le souhaitent ». Sans aller jusqu'à la création d'un fonds de concours, la commission d'enquête juge qu'il serait contre-productif et inefficace d'un point de vue financier d'interrompre ou d'amputer l'expérimentation BIODEV.

Cette seconde phase est importante car elle offrira à BIODEV une dimension opérationnelle et est concentrée sur plusieurs des principaux pays sources de l'immigration irrégulière vers la France.

Agir vite ne signifie pas pour autant qu'il faille agir seul et dans la précipitation.

Il est envisagé d'équiper l'ensemble des consulats pour délivrer des visas biométriques en 2008. Pourtant, l'urgence n'est pas identique partout. Il semble plus opportun de faire porter l'effort sur les pays où la pression migratoire est importante et le taux de fraude à l'état civil élevé. Le retour sur investissement sera immédiat et significatif.

Surtout, le visa biométrique ne sera vraiment efficace que lorsqu'il aura été généralisé à l'ensemble des Etats membres de l'espace Schengen. La France a raison d'être pionnière et d'avancer malgré tout, mais elle doit prendre garde à :

- ne pas aller trop vite au risque de faire des choix techniques qui ne seront pas nécessairement ceux du programme VIS ;

- déployer son dispositif en anticipant les synergies possibles avec les réseaux consulaires des autres Etats Schengen.

M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne, commissaire en charge de la justice, de la liberté et de la sécurité, a indiqué qu'il espérait que la généralisation de la biométrie dans les visas puisse être effective « à la fin 2006 ou au printemps 2007 ». Si ce délai devait être tenu, ce qui semble très optimiste, il faudrait accélérer la réflexion sur la complémentarité des réseaux consulaires des Etats membres de l'espace Schengen et la création de consulats communs.

Quelques initiatives franco-allemandes ont été lancées, mais elles restent limitées. Pour garantir un niveau de sécurité homogène lors de la délivrance des visas Schengen et ne pas dissuader de venir en Europe l'immense majorité des étrangers de bonne foi (hommes d'affaires, touristes, chercheurs), le VIS doit prendre appui sur un réseau consulaire cohérent. A défaut, la comparution personnelle des demandeurs de visas sera rédhibitoire pour beaucoup.

Ajoutons que la mise en commun des réseaux consulaires sera une source importante d'économies.

Une fois le visa biométrique généralisé à l'ensemble des Etats membres de l'espace Schengen, il sera possible de passer à une seconde étape : le contrôle des entrées et des sorties des détenteurs de visa de court séjour et du respect par eux de leurs obligations.

Paradoxalement, ce contrôle renforcé grâce à la biométrie devrait permettre aux agents consulaires d'être moins sévères lors de l'examen de la demande de visa. En effet, si des étrangers profitent du visa pour rester en Europe irrégulièrement, le système les signalera immédiatement à l'expiration de la durée de validité de leur document. Ils seront identifiés et les services compétents en matière d'éloignement des étrangers pourront les rechercher.

A contrario, les étrangers qui sont amenés à venir fréquemment en Europe pour des raisons familiales ou professionnelles et qui respectent leurs obligations pourraient être dispensés des contrôles habituels et bénéficier d'une procédure allégée. Cela serait très utile dans les pays où la fraude documentaire à l'état civil est courante.

En 2004, la légère augmentation du nombre de visas Schengen délivrés (+ 2,5% par rapport à 2003, soit 45.000 visas de plus) est d'ailleurs due à l'augmentation des visas de circulation, valables un an et plus. Ces visas devraient être attribués à un plus grand nombre de personnes « sûres » lorsque le visa biométrique sera répandu.

Lorsqu'un tel système sera en place, une politique des visas pleinement orientée vers une politique de l'accueil pourra se développer. M. François Barry Delongchamps a expliqué de manière réaliste qu'« il y a deux catégories de demandeurs de visa.

« La première regroupe ceux dont nous souhaitons encourager la venue en France. La biométrie permettant une procédure accélérée, il faut que nous soyons beaucoup plus généreux que nous le sommes en matière de visas de circulation qui n'ont pas à être renouvelés tous les trois mois mais qui permettent, pendant une période de deux, trois, quatre, voire cinq ans de circuler, et non pas de s'établir, aussi souvent qu'on le souhaite, avec des séjours qui ne doivent pas durer plus de quelques semaines d'affilée. Ce sont des visas de circulation. [...]

«  Quant à la deuxième catégorie de demandeurs, ce n'est pas nous qui souhaitons favoriser leur venue en France mais eux (c'est tout à fait légitime et nous n'avons pas à porter de jugement sur ce point) qui veulent venir en France pour telle ou telle raison. [...] Il ne faut pas oublier que les instructions consulaires communes de Schengen prévoient très clairement qu'en cas de doute sur le risque migratoire, on refuse le visa alors qu'il n'est pas vraiment dans la tradition de l'administration française que le doute joue contre et non pas en faveur d'une demande ». Le VIS bénéficiera aussi aux demandeurs de bonne foi appartenant à cette seconde catégorie.

B. RENFORCER LES CONTRÔLES À LA FRONTIÈRE

Si le réseau consulaire est aux « avant-postes » du contrôle de l'accès à notre territoire, la frontière est la dernière ligne avant de basculer dans le séjour irrégulier.

1. Des moyens supplémentaires et une meilleure organisation

Un premier effort a porté sur les moyens de la police aux frontières (PAF) dont les effectifs ont fortement progressé au cours de l'année 2004. Le cap des 8.000 fonctionnaires a été franchi (8.164 au 1^er janvier 2006^43(*)), soit une progression de près de 900 fonctionnaires depuis 2001. 300 fonctionnaires devraient encore s'y ajouter au cours de l'année 2006. Sur l'aéroport de Roissy, les effectifs ont augmenté d'un quart en cinq ans.

Ces renforts d'effectif ont permis à la PAF de s'imposer comme le pilote et l'animateur de « la police de l'immigration » définie par la circulaire du 23 août 2005 et de développer une stratégie offensive capable de s'adapter aux évolutions rapides des flux entrants et des filières.

Ainsi, en 2005, les contrôles à la descente des avions sur les lignes les plus sensibles ont été systématisés (14.924 vols contrôlés et 8.154 étrangers en situation illégale au regard des règles d'entrée sur notre territoire détectés), tactique qui permet de s'assurer de la provenance des personnes avant qu'elles n'aient le temps de détruire leurs papiers ou de s'égayer dans la zone internationale.

La PAF a adapté son organisation territoriale à l'évolution des flux. A titre d'exemple, elle a créé une direction départementale dans l'Oise afin de prendre en compte l'aéroport international de Beauvais dont le trafic passager a explosé (1.800.000 passagers en 2005 contre 678.000 en 2002).

Le contrôle de la voie ferroviaire a également été renforcé avec :

- la reconstitution, au sein de la PAF, de la brigade des chemins de fer nationale, forte de 190 hommes ;

- la possibilité de procéder à des contrôles d'identité, sans conditions particulières, dans les trains transnationaux jusqu'à la première gare après le franchissement de la frontière^44(*) ;

- l'organisation d'opérations de contrôle intensives par des patrouilles mixtes franco-italiennes embarquées à bord des trains internationaux.

D'autres progrès ont été enregistrés en matière de refoulement des étrangers à la frontière. Plusieurs dispositions de la loi du 26 novembre 2003 ont porté leurs fruits en réduisant les possibilités de manoeuvre dilatoire pour les étrangers déclarés non-admis : réforme du « jour franc »^45(*), clarification des règles en matière de communication des droits aux personnes non admises, prolongement du placement en zone d'attente en cas de demande d'asile déposée au cours des quatre derniers jours du placement^46(*).

Ces réformes, combinées à la multiplication des contrôles à la descente des avions et à l'instauration du visa de transit aéroportuaire pour un plus grand nombre de nationalités, ont permis de réduire considérablement le taux d'occupation de la zone d'attente de Roissy^47(*) ainsi que la durée moyenne du placement (voir le tableau ci-dessous).

Durée moyenne du maintien en zone d'attente à Roissy

Source : Direction centrale de la police aux frontières

Ces résultats spectaculaires ne sont pas sans conséquences sur le débat relatif à l'utilisation de la salle d'audience délocalisée du tribunal de grande instance de Bobigny.

Rappelons que depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 92-625 du 6 juillet 1992, le juge judiciaire peut statuer, en matière de prolongation du maintien d'une personne en zone d'attente, dans une salle d'audience spécialement prévue à cet effet située sur l'emprise ferroviaire, portuaire ou aéroportuaire de la zone d'attente. Ces dispositions étant restées lettre morte malgré la construction d'une salle d'audience à proximité de la zone d'attente de Roissy, la loi du 26 novembre 2003 prévoit que le juge doit statuer dans une telle salle lorsqu'elle existe. Malheureusement, plus de deux ans après le vote de la loi, cette salle est toujours inutilisée, les magistrats et les avocats ayant estimé que les conditions matérielles n'étaient pas encore réunies. Des travaux supplémentaires sont en cours et l'utilisation de la salle est annoncée pour le début de l'année 2007.

Les motifs qui ont présidé à sa construction étaient, d'une part, l'amélioration du confort des étrangers maintenus en zone d'attente en leur épargnant de longs transferts vers le tribunal, et d'autre part, une réduction des moyens matériels et humains consacrés aux escortes.

Toutefois, il faut s'interroger sur l'utilité de cette salle aujourd'hui puisqu'en 2005, seulement 14,54 % des étrangers étaient encore détenus après 96 heures de maintien en zone d'attente, représentant 2.101 personnes. En 2003, 43,6 % des étrangers étaient encore détenus après quatre jours, soit 6.765 personnes. Or, l'audience devant le juge des libertés et de la détention pour prolonger le maintien en zone d'attente n'intervient qu'à partir de la 96^ème heure. Selon M. Philippe Jeannin, président du tribunal de grande instance de Bobigny, le nombre de saisines au titre de la prolongation du maintien en zone d'attente (première et seconde prolongation inclues) a atteint un sommet en 2001 (12.715 saisines) avant de chuter régulièrement jusqu'à environ 2.400 saisines en 2005.

Peut-être serait-il plus intéressant de recourir à la visioconférence.

Sans trancher la question du seuil à partir duquel il est rentable d'utiliser une salle d'audience délocalisée, il est de toute façon anormal que les dispositions de la loi du 26 novembre 2003 n'aient pas été mises en oeuvre avec plus de diligence^48(*).

2. Des exigences contradictoires à concilier

Le contrôle des frontières doit encore se perfectionner et s'adapter mais cette préoccupation constante et légitime doit être conciliée avec d'autres objectifs, notamment le respect du droit d'asile et la prise en compte des mineurs étrangers isolés. Le point d'équilibre est difficile à trouver.

a) Le droit d'asile

De nombreuses associations entendues par la commission d'enquête ont souligné le risque, d'une part, que les demandeurs d'asile ne soient plus en mesure d'atteindre nos frontières pour déposer leur demande, et d'autre part, que l'examen à la frontière du caractère non manifestement infondé de leur demande soit bâclé.

Sur le premier point, maître Hélène Gacon, présidente de l'ANAFÉ (Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers) a ainsi signalé le cas des réfugiés Tamouls « qui, par l'intermédiaire de certaines filières, venaient auparavant par l'Afrique du sud ou par Dubaï. Maintenant, on ne voit pratiquement plus de Sri Lankais d'origine tamoule en zone d'attente, mais cela ne signifie pas que l'OFPRA enregistre moins de demandeurs d'asile puisqu'on sait tout simplement qu'ils viennent par Moscou et, ensuite, par la voie terrestre ».

Sur le second point, de nombreuses inquiétudes ont été exprimées sur les conditions dans lesquelles les demandes d'asile à la frontière sont examinées.

Les étrangers qui se présentent aux frontières ferroviaires, maritimes ou aériennes font l'objet de mesures spécifiques. Leur demande d'asile est soumise à un examen préalable distinct de l'examen de l'OFPRA, seul organisme habilité à attribuer la qualité de réfugié. En effet, ces personnes peuvent être maintenues en zone d'attente le temps strictement nécessaire à un examen tendant à déterminer si leur demande n'est pas manifestement infondée.

La décision de refus d'entrée qui, dans le droit commun, est prise par le chef du poste de contrôle à la frontière relève ici, par dérogation, du ministre de l'intérieur, après consultation du ministre des affaires étrangères.

En pratique, le plus souvent, un procès verbal des déclarations du demandeur est adressé par le service chargé du contrôle aux frontières à la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur qui saisit alors le service des étrangers à la frontière rattaché à la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France du ministère des affaires étrangères, composé d'officiers de protection détachés de l'OFPRA. Ces derniers procèdent à l'examen de la demande en recourant le cas échéant à un entretien avec l'intéressé et transmettent un avis au vu duquel le ministre de l'intérieur se prononce.

Lorsque l'entrée en France a été refusée, l'étranger est renvoyé soit dans son pays d'origine, s'il résulte de l'examen de sa demande qu'il n'y court pas de risque, soit, dans le cas contraire, vers un pays d'accueil dans lequel il pourra être légalement admis et bénéficier d'une protection, soit, enfin, vers l'Etat de l'Union européenne qui, en application de la réglementation communautaire, est responsable de l'examen de la demande d'asile.

Si, en revanche, la demande n'apparaît pas « manifestement infondée », l'intéressé reçoit un sauf-conduit lui permettant de se présenter à la préfecture dans le ressort de laquelle il souhaite fixer sa résidence pour y demander son admission au séjour, condition nécessaire au dépôt de sa demande d'asile auprès de l'OFPRA.

Pour que cette procédure garantisse de manière effective le droit d'asile, il faut que le demandeur ait eu le temps d'être informé de ses droits et de déposer sa demande d'asile. Or, plusieurs associations de protection des droits des étrangers sont inquiètes de la rapidité avec laquelle les étrangers déclarés non admis sont parfois éloignés du fait de la nouvelle organisation de la police aux frontières (contrôle en porte d'avion, effectifs supplémentaires) et de la suppression de l'automaticité du bénéfice du jour franc.

Des critiques portent également sur l'appréciation par le ministère de l'intérieur du caractère manifestement infondé de la demande d'asile ; il ne se limiterait pas à une évaluation superficielle visant à écarter uniquement les demandes ne relevant manifestement pas du droit d'asile.

La commission d'enquête est sensible à ces observations. Il est nécessaire que la loi soit pleinement respectée et que chaque étranger soit informé de l'ensemble de ses droits et notamment du droit à bénéficier du jour franc s'il le souhaite. La loi du 26 novembre 2003 est d'ailleurs particulièrement claire : « la décision (de refus d'admission) et la notification des droits qui l'accompagne doivent lui être communiquées dans une langue qu'il comprend »^49(*).

Toutefois, il est difficile de tirer des conclusions générales à partir de cas particuliers. Certes depuis 2001, le nombre de demandes d'asile à la frontière a régulièrement baissé passant de 10.364 à 2.278 en 2005. Mais il faut rappeler que l'année 2001 a été marqué par un pic exceptionnel de demandes d'asile à la frontière et ne reflète donc pas une moyenne. En 1996, seules 526 demandes avaient été enregistrées par exemple.

Si l'on regarde le pourcentage des demandes reconnues comme n'étant pas manifestement infondées, là encore les interprétations sont délicates. En 2003, sur un total de 5.912 demandes, 224 étaient reconnues comme non manifestement infondées soit 3,8 %. En 2004, sur 2.513 demandes, 197 étaient acceptées soit 7,7 %. En 2005, ce taux remonte encore à 22 %^50(*).

Ces données issues du rapport au Parlement de février 2006 sur les orientations de la politique de l'immigration témoignent de l'extrême variabilité des demandes d'asile. Elles sont notamment sensibles à la ventilation par nationalité qui évolue très rapidement d'une année sur l'autre.

b) Les mineurs étrangers isolés en zone d'attente

Les mineurs étrangers isolés interceptés à la frontière et maintenus en zone d'attente peuvent être renvoyés dans leur pays d'origine ou de provenance, à la différence des mineurs se trouvant sur le territoire national qui ne peuvent pas faire l'objet d'une mesure d'éloignement (expulsion, reconduite à la frontière ou interdiction du territoire)^51(*).

En 2005, à l'aéroport de Roissy, 601 personnes non admises se sont déclarées mineures, dont 124 ont été déclarées majeures à l'issue de l'examen médical. On observe une décrue du phénomène depuis le pic de 2001 (1.416 mineurs).

M. Philippe Jeannin, président du tribunal de grande instance de Bobigny, a très bien résumé le dilemme relatif au régime juridique applicable aux mineurs en zone d'attente : « La problématique en ce qui concerne les mineurs est la suivante : les étrangers mineurs [...] sont actuellement inclus dans le droit commun de cette législation. De ce fait, ce qui s'est trouvé modifié dans l'attitude de la police aux frontières en ce qui concerne les ressortissants majeurs leur est aussi appliqué. Or il est vrai que l'on peut avoir des hésitations plus grandes en ce qui concerne les mineurs car nous sommes pris entre deux soucis. Le premier est qu'évidemment, il y a danger à accueillir n'importe comment des mineurs qui deviendraient des clandestins sur le territoire français [...]. En effet, nous avons vu il fut un temps au tribunal de Bobigny, à l'époque où il y avait ce mouvement de masse d'étrangers venant de l'aéroport de Roissy, des décisions qui, en droit, pouvaient paraître tout à fait fondées, mais qui pouvaient déboucher sur la remise de jeunes gens à des filières clandestines mêlées au travail clandestin et à la prostitution [...]. D'un autre côté, lorsqu'on est face à un mineur, outre les difficultés à établir formellement sa minorité lorsqu'il est démuni de tout titre et document, il est à mon avis nécessaire de vérifier suffisamment son origine pour voir s'il n'a pas cherché à fuir une réelle situation de danger au-delà de nos frontières et, parfois, s'il ne vient pas à travers une filière dans le cadre de ce que nous appelons trop souvent le regroupement familial occulte. En réalité, il y a, derrière ces opérations, des personnes majeures qui peuvent être parfois les représentants légaux du mineur et qui sont déjà eux-mêmes sur le territoire mais qui, ne pouvant remplir les conditions du regroupement familial, ont recours à des filières pour faire venir des mineurs. »

La création par la loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 sur l'autorité parentale des administrateurs ad hoc pour assister et représenter les mineurs dans les zones d'attente devait être une réponse à cette prise en considération insuffisante de leurs spécificités : le procureur de la République désigne un administrateur ad hoc qui représente le mineur dans toutes les procédures administratives et juridictionnelles, notamment en cas de dépôt d'une demande d'asile ainsi que devant le juge de libertés et de la détention en cas de demande de prolongation du maintien en zone d'attente.

Toutefois, le bilan des administrateurs ad hoc semble très mitigé selon les associations entendues, bien qu'une nette amélioration ait été relevée depuis que la Croix Rouge assume cette mission.

Les mineurs étant parfois très vite renvoyés dans leur pays, les administrateurs ad hoc disposent de très peu de temps pour comprendre la situation particulière d'un mineur et engager les démarches utiles. Selon M. Philippe Jeannin, président du tribunal de grande instance de Bobigny, « sur l'année 2004, sur 650 cas qui ont pu se présenter, il semble qu'environ 220 à 250 aient pu faire pleinement l'objet d'une prise en charge par l'administrateur ad hoc. Cela veut dire que, dans certains cas, l'intervention de l'administrateur ad hoc va être extrêmement légère : il aura à peine le temps d'avoir un contact avec le mineur pour prendre le pouls de sa situation ».

La situation actuelle n'apparaît pas satisfaisante.

D'un point de vue matériel, il est impératif que les mineurs ne soient pas mêlés aux autres étrangers dans la zone d'attente. M. Philippe Jeannin a suggéré que soit constitué un pôle regroupant des représentants de différentes administrations pour déterminer l'origine du mineur, s'il a un représentant légal dans son pays ou dans le pays qu'il a cherché à rejoindre et s'il s'expose à un risque particulier dans son pays.

Une prise en charge efficace suppose que l'administrateur ad hoc ou un pôle du type précédemment décrit dispose de temps suffisant. A cet égard, la suppression du bénéfice automatique du jour franc par la loi du 26 novembre 2003 n'est sans doute pas adaptée au cas des mineurs. Certains policiers de la PAF auraient d'ailleurs pour habitude de faire bénéficier automatiquement les mineurs du jour franc.

Il conviendrait également de lever les incertitudes sur la compétence respective du juge des libertés et de la détention et du juge des enfants à l'égard des mineurs isolés en zone d'attente. Ce débat reflète la contradiction potentielle entre le droit des étrangers et le droit de la protection de l'enfance.

Il arrive de plus en plus fréquemment que les administrateurs ad hoc saisissent le tribunal pour enfants de Bobigny pour statuer sur la situation de danger éventuelle d'un mineur en zone d'attente et sur les mesures d'assistance éducative envisageable.

Dans un rapport de janvier 2005, l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) note, « quant à la possibilité de saisine du juge des enfants par un mineur retenu en zone d'attente ou par son administrateur ad hoc, qu'un arrêt de la cour d'appel de Paris en date du 7 décembre 2004 conclut à l'applicabilité du droit de l'assistance éducative à un mineur qui bien qu'il ait fait l'objet d'une décision de refus d'admission sur le territoire français et de placement en zone d'attente, se trouvait de fait sur le territoire français ». La cour a toutefois écarté l'hypothèse d'un danger inhérent au maintien en zone d'attente et, en l'espèce, le danger lié au rapatriement dans le pays d'origine.

Le rapport de l'IGAS conclut en suggérant que la Cour de cassation soit saisie pour avis afin de déterminer :

- si le statut juridique de la zone d'attente peut fonder la compétence territoriale du juge des enfants ;

- quelle acception du danger encouru par le mineur peut fonder la compétence du juge des enfants.

Une clarification est indispensable. La commission d'enquête s'inquiète néanmoins des possibles effets pervers d'une compétence pleine et entière du juge des enfants. Cela pourrait envoyer un signal contre-productif aux filières d'immigration clandestine qui repèreraient immédiatement une faille dans le dispositif de contrôle des entrées.

Pour éviter d'en arriver à une telle solution, il convient d'apporter un plus grand soin à la prise en charge des mineurs dans la zone d'attente de sorte qu'elle soit irréprochable.

3. Sans coopération européenne et internationale, point de salut

Les auditions et les déplacements auxquels la commission d'enquête a procédé ont montré l'extrême mobilisation des services en charge de la lutte contre l'immigration irrégulière ainsi que les progrès accomplis en termes d'efficacité et de réactivité depuis trois ans.

De meilleurs résultats sont certainement encore possibles en renforçant les effectifs et en modernisant les matériels. Ainsi, dans la loi de finances pour 2006, une grande part des moyens nouveaux de la mission « Sécurité » est absorbée par la lutte contre l'immigration irrégulière. En outre, la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme autorise le ministre de l'intérieur à constituer des traitements automatisés de données personnelles relatives aux passagers des transporteurs aériens, maritimes et ferroviaires aux fins du contrôle des frontières, de la lutte contre l'immigration clandestine, de la prévention et de la répression des actes terroristes^52(*).

Toutefois, quels que soient les moyens mobilisés par la France seule, les résultats recherchés seront mieux et plus facilement atteints dans le cadre d'une coopération européenne ou internationale.

La lutte contre les filières organisées d'immigration clandestine illustre cet aspect. Les auditions de la commission d'enquête, qui a notamment entendu les trois offices centraux de police judiciaire chargés à divers titres de la lutte contre l'immigration irrégulière, ont montré que les outils juridiques à la disposition des enquêteurs et des magistrats étaient excellents et que les moyens humains étaient en nette progression. Toutefois, le démantèlement des filières est impossible sans une coopération policière et judiciaire européenne efficace.

La délégation de la commission d'enquête qui s'est rendue en Roumanie a pu mesurer la qualité de la coopération policière qui s'est établie avec la France^53(*), coopération qui s'est ensuite ouverte à d'autres partenaires européens. Le point de contact d'Oradéa à la frontière entre la Roumanie et la Hongrie est chargé de faire l'interface entre la police aux frontières roumaines et les services européens homologues pour toutes les demandes de vérification liées au contrôle transfrontière. S'y relaient en permanence des fonctionnaires de la police aux frontières des différents pays partenaires.

Si, à l'occasion d'un contrôle d'identité en France, un ressortissant roumain est interpellé, son identité est vérifiée en appelant immédiatement le point de contact d'Oradéa. En 2005, près de 5.000 demandes de vérification ont été traitées contre 999 en 2003. Elles ont permis de retrouver 167 véhicules volés et 268 faux documents.

Cette formule a fait école depuis. Les autorités roumaines ont monté des structures similaires avec la Bulgarie, la Moldavie et l'Ukraine. La délégation de la commission d'enquête a d'ailleurs pu visiter le point de contact trilatéral de Galati entre la Roumanie, la Moldavie et l'Ukraine.

La coopération judiciaire est également bonne. La délégation de la commission d'enquête a rencontré le procureur chef de la direction pour l'investigation des infractions liées au crime organisé et au terrorisme (DIICOT), M. Daniel Ticau. Cette direction totalement réorganisée et indépendante du ministre de la justice compte 190 procureurs dont 40 au siège de Bucarest. Le personnel a été fortement renouvelé et rajeuni dans le but de lutter contre la corruption. En 2005, la DIICOT, s'appuyant sur la direction spécialisée de la police roumaine en charge de la lutte contre le crime organisé, a démantelé 44 réseaux de trafic d'êtres humains dont 252 victimes avaient été identifiées. La bonne coopération judiciaire a été saluée en dépit d'une certaine lenteur dans la notification des commissions rogatoires internationales. L'adhésion à l'Union européenne devrait permettre de doter l'entraide judiciaire pénale d'outils plus efficaces et rapides, notamment le mandat d'arrêt européen.

Cette coopération doit être entretenue et développée car, à compter de l'adhésion de la Roumanie à l'Union européenne, peut-être le 1^er janvier 2007, ses ressortissants devront être munis simplement d'un passeport ou d'une carte nationale d'identité pour entrer dans l'espace Schengen^54(*).

La frontière de la Roumanie avec la Moldavie ou l'Ukraine sera dans quelques années la frontière de notre pays lorsque la Roumanie aura intégré à part entière l'espace Schengen. Elle s'y prépare déjà comme a pu le vérifier la délégation de la commission d'enquête en parcourant l'ensemble de la frontière de l'est et en visitant quatre postes frontières ainsi qu'une école de formation de la police aux frontières.

Plusieurs policiers de la PAF en mission auprès de la police des frontières roumaines ont confié à la délégation que la Roumanie avait aujourd'hui dix ans d'avance en matière de surveillance de sa frontière. Grâce aux aides européennes du programme européen PHARE et à un effort d'équipement très important, la Roumanie a renouvelé l'ensemble de ses matériels (véhicules, caméras thermiques, appareils de détection de la fraude documentaire, réseau informatique) et réorganisé son administration (rajeunissement et féminisation des cadres, formations initiales et continues intensives, évaluation et contrôle de la performance, amélioration des rémunérations et lutte contre la corruption). En quelques années, la Roumanie a rattrapé quarante ans de retard.

De manière générale, le défi lancé par l'immigration clandestine nous fait réaliser, plus encore que la criminalité organisée internationale, que notre frontière se trouve désormais sur l'arc euro-méditerranéen et sur la frontière avec les pays de l'ex-URSS.

Cela implique, en premier lieu, de développer la solidarité entre les Etats membres de l'Union européenne. Chaque Etat est normalement responsable de sa frontière pour le compte de l'ensemble des Etats membres. Toutefois, certains Etats doivent supporter une pression migratoire beaucoup plus forte. Les drames de Ceuta et Melilla il y a quelques mois ou, plus récemment, l'afflux d'immigrés clandestins aux Canaries sont là pour le rappeler.

Il convient donc de développer la coopération opérationnelle aux frontières extérieures entre les Etats membres. L'agence européenne pour la gestion de la coopération aux frontières extérieures (FRONTEX) mise en place il y a quelques mois et dont le siège est à Varsovie a notamment pour mission de fournir rapidement une assistance opérationnelle aux frontières d'Etats membres confrontés à une pression migratoire exceptionnelle. A ce stade, il ne pourrait s'agir que de l'envoi d'équipes d'experts nationaux. Une réflexion devrait être engagée sur la création d'un corps européen de gardes-frontières sur le modèle par exemple de la force de gendarmerie européenne.

Ce corps européen composé de contingents nationaux serait mobilisé en cas de crise grave dans une zone frontalière. Il pourrait le cas échéant, avec l'accord du pays tiers, se déployer sur le territoire du pays source ou de transit de l'immigration clandestine.

L'afflux récent d'immigrés clandestins d'origine subsaharienne aux Canaries à partir de la Mauritanie^55(*) a d'ailleurs poussé l'Espagne à proposer son aide à la Mauritanie et à suggérer un plan de coopération d'urgence prévoyant la fourniture de bateaux patrouilleurs pour surveiller les côtes et une aide afin d'établir des centres d'accueil pour les migrants.

Ce type d'initiative pourrait sans aucun doute être mis en oeuvre dans un cadre européen, l'Espagne n'ayant pas à supporter seule un afflux de migrants dirigé en réalité vers l'Union européenne dans son ensemble.

C'est d'ailleurs le sens des conclusions du Conseil européen informel de Hampton Court du 27 octobre 2005, organisé à la suite du drame de Ceuta et Melilla, qui dessinent une nouvelle stratégie de partenariat global avec les pays d'origine ou de transit pour les associer à la lutte contre l'immigration clandestine. L'agence FRONTEX est par exemple en train d'élaborer des programmes de formation à destination des gardes frontières marocains ou libyens.

Toujours dans cette perspective, la France, l'Espagne et le Maroc ont lancé une initiative tripartite « Vers un espace commun euro-méditerranéen de coopération en matière de migration, intégration sociale, justice et sécurité », qui a été développée lors du dixième anniversaire du processus de Barcelone.

La frontière virtuelle de la France se déplace et se distend toujours plus. Elle s'étend désormais des Pyrénées à Nouakchott en passant par Lampedusa et Ceuta.

C. LA SITUATION SPÉCIFIQUE DE L'OUTRE-MER

La perméabilité des frontières des collectivités territoriales d'outre-mer rend extrêmement difficile leur contrôle au sens où on peut l'entendre en métropole. Les décisions de non admission sont relativement faibles puisqu'il est rare que les étrangers soient interpellés avant le franchissement de la frontière^56(*). L'effort des services se concentre donc sur l'éloignement des étrangers en situation irrégulière.

1. Des moyens longtemps insuffisants

Ces facteurs objectifs ne suffisent toutefois pas à excuser la faillite du contrôle des frontières. L'insuffisance des moyens matériels et humains a longtemps pesé et persiste encore malgré des progrès récents.

Un rattrapage indéniable a été réalisé concernant les effectifs. En Guyane, depuis le 1^er janvier 2002, les effectifs de la police aux frontières ont augmenté de plus de 50 %. L'augmentation des effectifs de la gendarmerie nationale dans le même temps est de 14,55 %, outre l'engagement de deux escadrons de gendarmerie mobile supplémentaires en 2001 et 2004 pour la lutte contre l'orpaillage clandestin. A Mayotte et en Guadeloupe, les effectifs de la PAF ont respectivement doublé et crû de 15 % depuis 2001.

Pour ces trois départements les effectifs de la police nationale ont dans leur ensemble augmenté de 10,6 % en Guadeloupe, de 22,5 % en Guyane et de près de 150 % à Mayotte depuis le 1^er janvier 2002, outre l'intégration de 145 policiers mahorais dans la police nationale à Mayotte à compter du 1^er août 2004^57(*).

Toutefois, ces renforts ont un impact limité sur le contrôle des frontières en raison de leur très forte porosité. Ils permettent surtout d'interpeller plus d'irréguliers entrés sur le territoire et de les reconduire. En outre, si les effectifs augmentent, d'autres difficultés ne sont pas résolues.

Ainsi en Guyane, les chefs des différents services de police ont souligné l'inadaptation des personnels nouvellement affectés à leurs missions, soit en raison d'un manque de motivation, soit en raison d'un turn-over trop rapide (dans la gendarmerie, les brigades mobiles tournent tous les trois mois).

Pour progresser de façon significative sur la voie du contrôle des frontières, des moyens matériels supplémentaires et modernes étaient nécessaires. Or, ce n'est que depuis un an et demi environ que des progrès sensibles sont enregistrés.

Pour ne prendre que l'exemple de Mayotte, la PAF, la gendarmerie et les douanes réunies ne disposent que de cinq embarcations pour surveiller l'espace maritime de l'île, sachant que l'une des deux vedettes de la PAF n'a été livrée qu'en mai 2005. Deux autres vedettes neuves devraient être livrées en 2006 pour remplacer la seconde vedette vétuste. La gendarmerie envisagerait elle aussi de se doter d'une autre vedette^58(*).

Concernant les moyens de détection, ce n'est que depuis novembre 2005 qu'un radar de surveillance maritime est en service. Un second est programmé pour avril 2006. De la même façon, la police aux frontières n'est toujours pas dotée de jumelles thermiques pour les interceptions de nuit. Les premières devraient être livrées prochainement. La marine nationale devrait également déployer au moins un avion de surveillance

En somme, jusqu'en 2005, les services de l'Etat en charge de la surveillance du littoral d'une île soumise à une pression migratoire très élevée n'avaient à leur disposition que quelques bateaux vétustes et étaient dépourvus de tout moyen de détection. Cette année-là, selon une estimation du ministère de la défense, une embarcation (15 personnes en moyenne) était interceptée par semaine alors que cinq parvenaient à franchir la barrière de corail.

Cette carence en moyens modernes d'intervention et de détection se retrouve en Guadeloupe ou en Guyane. Dans ce dernier cas, ce sont les moyens héliportés et nautiques qui sont notoirement insuffisants.

2. La France isolée

La lutte contre l'immigration clandestine est rendue encore plus compliquée par la faible coopération des pays sources ou de transit. Ils déploient peu d'efforts pour assurer la surveillance des frontières à partir desquelles les migrants s'élancent.

Les raisons de cet isolement sont, selon les cas, politiques, économiques ou historiques, quand il ne s'agit pas tout simplement d'indifférence vis-à-vis de la question de l'immigration clandestine. Quelques progrès ont été enregistrés malgré tout.

Les ressortissants dominicains doivent obtenir un visa depuis décembre 2005 pour entrer à La Dominique. Cette mesure devrait tarir le flot de Dominicains arrivant à La Dominique pour ensuite tenter de rejoindre la Guadeloupe par bateau. Toutefois, l'absence de coopération judiciaire avec La Dominique empêche la poursuite des réseaux dans cette île, alors que les commanditaires sont pleinement identifiés par les services de police français.

A Saint-Martin, les autorités des Antilles néerlandaises ont récemment mis en place un nouveau document-type de séjour mieux sécurisé, bien que les anciens titres, aisément falsifiables, conservent toujours leur valeur.

Un accord franco-néerlandais sur le contrôle des personnes aux aéroports de Saint-Martin, conclu le 17 mai 1994, pose le principe d'un contrôle conjoint des autorités néerlandaises et françaises pour déterminer si les étrangers entrant sur l'île sont en possession des documents requis. Jusqu'à présent, le gouvernement des Antilles néerlandaises, dont dépend Sint-Maarten, s'est toujours opposé à sa ratification. Toutefois, selon les indications fournies par le ministère des affaires étrangères, cette situation pourrait changer compte tenu de l'arrivée au pouvoir d'un nouveau gouvernement, a priori plus coopératif, et des résultats positifs du référendum organisé auprès de la population de Sint-Maarten pour une séparation d'avec les Antilles néerlandaises

Selon le ministère, la question de la ratification de l'accord franco-néerlandais de 1994 pourrait donc, sous réserve d'accord néerlandais, être inscrite à l'ordre du jour de la prochaine réunion bilatérale franco-néerlandaise, qui devrait se tenir le 28 avril 2006. Néanmoins, cet accord datant de plus de douze ans, il conviendra que les autorités françaises évaluent sa pertinence au regard de la pression migratoire qui s'exerce actuellement sur Saint-Martin.

En Guyane, dans la perspective de la réalisation du pont sur l'Oyapock, la coopération policière transfrontalière s'est intensifiée pour limiter la pression migratoire dans ce secteur. Par ailleurs, les services de la protection judiciaire de la jeunesse en Guyane cherchent à mettre sur pied une action de coopération avec les autorités sociales et judiciaires du Guyana afin de permettre aux jeunes Guyaniens n'ayant pas de perspectives véritables de s'établir sur le territoire français de regagner leur pays d'origine en assurant une reprise de leurs liens familiaux au Guyana et en leur donnant un savoir-faire professionnel minimal. Un protocole avec les autorités guyaniennes devrait être finalisé dans le courant de l'année 2006.

Ces initiatives restent évidemment trop timides. Interrogé sur les moyens qui seraient nécessaires pour enrayer la situation en Guyane et contrôler les flux migratoires, le général Claude Vicaire, sous-directeur de la sécurité publique et de la sécurité routière à la direction générale de la gendarmerie nationale, a répondu : « en Guyane, nous sommes dans une zone de basse pression entourée de deux zones de haute pression. Tant que nous n'arriverons pas à rétablir l'équilibre, nous ne serons pas crédibles. » Pour rétablir l'équilibre, il a suggéré de développer « une nouvelle conception d'action des forces armées présentes en Guyane. En effet, il y a deux forces, dont l'une est importante par ses effectifs : les forces armées guyanaises de l'armée de terre (principalement les légionnaires) et les unités et compagnies tournantes, qui pourraient être utilisées de manière mieux coordonnée avec la gendarmerie et constituer un dispositif complémentaire pour tenir le terrain ». De même, à Mayotte, l'emploi de la Marine nationale devrait être encore développé pour mieux maîtriser l'espace maritime.

II. AMÉLIORER LES INSTRUMENTS JURIDIQUES DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE

La lutte contre la fraude suppose avant tout un effort de formation des personnels chargés de la détecter, une augmentation de leurs effectifs et un renforcement de leurs moyens matériels. La mise en place de la biométrie devrait y contribuer. Il semble également possible, et même souhaitable, d'améliorer les instruments juridiques mis à la disposition de l'administration, afin d'assurer un contrôle effectif de la validité des actes de l'état civil étrangers, des mariages et des reconnaissances de paternité.

A. SIMPLIFIER LE CONTRÔLE DE LA VALIDITÉ DES ACTES DE L'ÉTAT CIVIL ÉTRANGERS

Les moyens de contrôle de la validité des actes de l'état civil étrangers, s'ils ont été récemment renforcés, s'avèrent inefficaces en raison de la complexité des procédures.

1. Une procédure complexe

La loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à l'immigration, à l'entrée et au séjour des étrangers en France et à la nationalité française a réécrit l'article 47 du code civil afin de subordonner la valeur probante des actes de l'état civil étrangers rédigés dans les formes usitées localement à l'absence d'éléments établissant l'irrégularité de l'acte, sa falsification ou la preuve d'un mensonge.

En outre, elle a instauré un mécanisme de sursis administratif et de vérification judiciaire, destiné à établir la validité de l'acte. Précisée par un décret n° 2005-170 du 23 février 2005, la procédure confie la vérification de l'authenticité de l'acte aux services compétents du ministère des affaires étrangères sur réquisition du procureur de la République près le tribunal de grande instance de Nantes :

- en cas de doute sur la validité d'un acte fait à l'étranger, l'administration compétente (agents diplomatiques et consulaires et services de l'état civil des communes), saisie d'une demande d'établissement, de transcription ou de délivrance d'un acte ou d'un titre, peut surseoir à la demande et informer l'intéressé de la possibilité qui lui est offerte de saisir le procureur de la République de Nantes pour vérification de l'authenticité de l'acte ;

- dans l'hypothèse où le procureur de la République estime que la demande de vérification qui lui est faite est sans fondement, il en avise l'intéressé et l'administration dans le délai d'un mois. En revanche, s'il partage les doutes de l'administration, il fait procéder à toutes investigations utiles dans un délai de six mois, renouvelable une fois au maximum, notamment par les autorités consulaires compétentes. L'intéressé et l'administration qui a sursis à la demande sont informés des résultats de l'enquête dans les meilleurs délais ;

- enfin, au vu de ces résultats, le procureur de la République a la possibilité de saisir le tribunal de grande instance de Nantes qui, après toutes mesures d'instruction utiles, statue sur la validité de l'acte.

Lors de son audition, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a souligné les limites de ce dispositif. En deux ans, le procureur de la République de Nantes n'a fait l'objet que de 29 saisines, dont aucune n'a pu aboutir en raison des conditions excessivement rigides de la procédure : soit leur auteur n'était pas compétent, soit les conditions de la saisine n'étaient pas réunies, soit la procédure n'avait pas été respectée.

2. Une réforme en cours

Le projet de loi relatif au contrôle de la validité des mariages, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 22 mars 2006, tend à simplifier les modalités d'exercice du contrôle de la validité des actes de l'état civil étrangers.

L'autorité administrative destinataire d'un acte étranger aurait la possibilité d'en décider le rejet s'il s'avérait irrégulier ou frauduleux, après avoir, le cas échéant, procédé aux vérifications nécessaires.

En cas de doute, la vérification s'effectuerait désormais selon une procédure administrative spécifique fixée par décret en Conseil d'Etat : l'absence de réponse de la part de l'autorité administrative dans un délai de huit mois vaudrait décision de rejet de l'acte litigieux, à charge pour le demandeur de saisir le tribunal pour établir sa validité.

La commission d'enquête souscrit à l'objectif de simplification recherché par le projet de loi.

B. PERMETTRE UN CONTRÔLE EFFECTIF DE LA VALIDITÉ DES MARIAGES

Composante de la liberté individuelle, la liberté du mariage est protégée par la Constitution^59(*). L'irrégularité du séjour de l'un des deux futurs époux ne constitue pas en soi un indice sérieux de l'absence de consentement au mariage^60(*) et ne peut être invoquée pour s'opposer à sa célébration.

Il n'en est pas moins possible et même nécessaire de s'assurer de la réalité de l'intention matrimoniale afin d'éviter que le mariage ne soit contracté uniquement à des fins étrangères aux droits et obligations prévus par le code civil. Les instruments de contrôle existent, ont été récemment renforcés mais restent perfectibles, singulièrement dans le cas des unions célébrées à l'étranger.

1. Des instruments perfectibles

Préalablement au mariage, les officiers de l'état civil doivent s'entretenir avec les futurs époux, le cas échéant séparément, afin de vérifier leur intention matrimoniale. Cette obligation d'audition conditionne la publication des bans. Elle est également mise à la charge des agents diplomatiques ou consulaires pour les mariages qu'ils célèbrent à l'étranger.

En cas d'indices sérieux laissant présumer l'absence d'intention matrimoniale, le procureur de la République, saisi par l'officier de l'état civil, peut surseoir à la célébration du mariage pour une durée d'un mois, renouvelable une fois, et s'y opposer s'il est établi que celui-ci renferme une cause de nullité.

La validité des mariages conclus à l'étranger lorsqu'un conjoint est français fait l'objet d'un contrôle a posteriori, qui s'exerce au moment de la demande de transcription du mariage sur les registres de l'état civil français. L'agent diplomatique ou consulaire surseoit à la transcription en cas d'indices sérieux de mariage frauduleux et informe le ministère public qui doit se prononcer dans un délai de six mois. En outre, la loi du 26 novembre 2003 a prévu l'obligation d'entendre les époux préalablement à la transcription.

Un décret n° 2005-170 du 23 février 2005 a concentré les contentieux relatifs aux mariages à l'étranger sur le seul tribunal de grande instance de Nantes, juridiction spécialisée dans le domaine de l'état civil étranger, à compter du 1^er mars 2005.

Lors de son audition, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice a estimé que l'application de ces dispositions avait déjà permis de faire échec à la conclusion de nombreux mariages blancs ou forcés : les procureurs de la République ont ainsi été saisis de 5.272 dossiers de ce type pour la seule année 2004.

Toutefois, comme l'a indiqué M. Claude Pernès, maire de Rosny-sous-Bois, représentant de l'Association des maires de France, de nombreux maires rencontrent des difficultés pour déterminer les éléments devant les conduire à signaler aux parquets les dossiers pouvant justifier, au regard de la loi et de l'application qui en est faite par les tribunaux, une opposition à la célébration du mariage. Pour répondre à leurs préoccupations, la chancellerie a diffusé, le 2 mai 2005, une circulaire expliquant les principales dispositions de la loi du 26 novembre 2003, recensant de manière non exhaustive les critères susceptibles d'être retenus et demandant l'organisation de réunions de concertation sur ce sujet entre les maires et les procureurs. Sans doute est-il nécessaire de renforcer la coopération entre le parquet et les officiers de l'état civil.

Sur le plan pénal, une nouvelle infraction passible de 5 ans d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende a été créée pour les personnes ayant contracté un mariage aux seules fins d'obtenir un titre de séjour ou d'acquérir ou de faire acquérir la nationalité française. Les mêmes peines peuvent être requises en cas d'organisation ou de tentative d'organisation de mariages frauduleux et être portées à 10 ans d'emprisonnement et 750.000 euros d'amende en cas d'infraction en bande organisée. 14 condamnations ont été prononcées sur le fondement de ces dispositions en 2004, dont 11 à des peines d'emprisonnement parmi lesquelles 3 comportaient une partie ferme.

La loi renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs, récemment adoptée à l'initiative du Sénat, institue un dispositif spécifique de lutte contre les mariages forcés :

- l'âge nubile des femmes est relevé de 15 à 18 ans et un devoir de respect mutuel entre époux est introduit dans le code civil ;

- l'obligation d'auditionner les époux et de surseoir à la transcription du mariage, ainsi que la possibilité de surseoir à sa célébration sont étendues aux cas où il existe un doute sur la liberté du consentement, et non pas seulement sur l'existence de ce consentement ;

- les officiers de l'état civil et les agents consulaires sont autorisés à déléguer l'audition à un fonctionnaire titulaire ; en outre, pour les mariages contractés dans un pays autre que le pays de célébration, l'audition peut être déléguée à l'officier de l'état civil territorialement compétent ;

- le ministère public est autorisé à demander la nullité d'un mariage contracté sans le consentement libre des époux et l'exercice d'une contrainte sur les époux, y compris par crainte révérencielle envers un ascendant, est explicitement un cas de nullité du mariage ;

- les délais de recevabilité des demandes en nullité des mariages célébrés sans le consentement libre des époux sont étendus.

2. La réforme adoptée par l'Assemblée nationale

Le projet de loi relatif au contrôle de la validité des mariages, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, a pour objet d'améliorer les moyens de détection a priori et a posteriori des mariages de complaisance.

En premier lieu, la détection des mariages simulés en amont de leur célébration serait renforcée.

La prévention constitue le meilleur moyen de lutter contre la fraude : elle a un effet dissuasif et permet d'éviter qu'un mariage irrégulier ne soit sanctionné qu'après sa célébration, c'est-à-dire après avoir produit ses effets. Elle permet également d'éviter de suspecter des mariages dont la régularité aurait pu être établie avant leur célébration.

Ainsi, les formalités préalables au mariage seraient précisées et complétées, afin de permettre à l'officier de l'état civil de saisir à temps le procureur de la République en cas de doute sur la réalité de l'intention matrimoniale. La publication des bans et, en cas de dispense de publication, la célébration du mariage seraient subordonnées à la constitution d'un dossier complet et à l'audition des futurs époux. En particulier, ceux-ci devraient apporter la preuve de leur identité.

Les effets d'une opposition à la célébration du mariage par le ministère public seraient renforcés par la suppression du régime de caducité actuellement applicable au bout d'un an. Les candidats au mariage devraient obtenir du tribunal la mainlevée de l'opposition pour renouveler leur demande de mariage.

Les mariages contractés à l'étranger seraient soumis aux mêmes règles et aux mêmes contraintes que ceux contractés en France. Un Français désirant se marier à l'étranger devrait obtenir préalablement un certificat de capacité à mariage, attestant le respect des formalités requises, notamment l'obligation d'audition. En cas de doute sur la validité du mariage, le ministère public pourrait s'opposer à sa célébration. Cette opposition ne pourrait évidemment pas empêcher l'autorité étrangère de célébrer le mariage, mais elle conditionnerait sa transcription sur les registres de l'état civil français.

En second lieu, les effets du mariage célébré à l'étranger seraient subordonnés à sa validité.

La transcription du mariage deviendrait une condition de son opposabilité en France : pour emporter des effets à l'égard des tiers, l'acte de mariage devrait avoir été transcrit sur les registres de l'état civil français.

Les conditions de cette transcription dépendraient du respect des formalités préalables au mariage :

- un mariage célébré malgré l'opposition du ministère public ne pourrait être transcrit qu'après mainlevée de l'opposition ;

- la transcription d'un mariage célébré sans certificat de capacité devrait être précédée de l'audition des époux, et, en cas de doute sur la validité du mariage, il pourrait être sursis à la transcription aux fins d'annulation du mariage. La transcription ne pourrait alors être prononcée que sur décision de l'autorité judiciaire, la charge d'obtenir une telle décision incombant aux époux ;

- en cas de doute sur la validité d'un mariage célébré avec certificat de capacité, l'audition des époux serait obligatoire au moment de la demande de transcription, et il pourrait être sursis à la transcription aux fins d'annulation du mariage. Le ministère public disposerait alors de six mois pour statuer, l'absence de décision de sa part entraînant la transcription du mariage.

La commission d'enquête souscrit également à l'objectif qui sous-tend cette réforme.

C. PRENDRE DES MESURES SPÉCIFIQUES DE LUTTE CONTRE LES RECONNAISSANCES DE PATERNITÉ FICTIVES À MAYOTTE ET EN GUYANE

En subordonnant la délivrance de la carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » à une condition de prise en charge effective de l'entretien et de l'éducation de l'enfant par les parents, la loi du 26 novembre 2003 a cherché à priver de leur intérêt et donc à dissuader les reconnaissances de paternité fictive.

Des mesures spécifiques doivent toutefois être prises pour tenir compte de la situation particulière de Mayotte. En outre, plusieurs personnes entendues par la commission d'enquête ont suggéré de recourir à des tests génétiques.

1. Des mesures spécifiques pour Mayotte et la Guyane

Le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration comporte plusieurs dispositions applicables aux reconnaissances de paternité à Mayotte et en Guyane, consistant à :

- mettre à la charge personnelle du père ayant reconnu un enfant naturel les frais de maternité de la femme étrangère en situation irrégulière ;

- mettre en place un dispositif de sursis ou d'opposition à une reconnaissance de paternité, sur le modèle de celui qui existe actuellement pour le contrôle de la validité des mariages ;

- prévoir des sanctions pénales pour les tentatives et les reconnaissances frauduleuses de paternité.

Ces dispositions seraient complétées par des mesures spécifiques à Mayotte ayant pour objet :

- de supprimer la disposition dérogatoire permettant de disposer d'un délai de quinze jours pour effectuer la déclaration de naissance d'un enfant auprès de l'officier de l'état civil, au bénéfice du délai de droit commun de trois jours ;

- de restreindre les conditions d'application de la dation de nom, qui emporte filiation dans le statut civil de droit local mahorais, en imposant que les deux parents relèvent du statut civil de droit local ;

- de permettre à un parent de statut civil de droit local de reconnaître un enfant né hors mariage devant l'officier de l'état civil selon les dispositions du code civil sans pour autant que cette reconnaissance prive l'enfant ainsi reconnu de son statut de droit local.

2. Etudier la possibilité de recourir à des tests génétiques ?

Lors de son audition, M. Philippe Douste-Blazy, ministre des affaires étrangères, a suggéré de mener une réflexion sur le recours à des tests ADN, comme dans d'autres pays européens, en cas de doute sur les filiations invoquées devant les administrations.

En l'état actuel du droit, la filiation légalement établie peut être contestée par le ministère public si des indices tirés des actes eux-mêmes la rendent invraisemblable, ou en cas de fraude à la loi^61(*).

L'article 16-11 du code civil autorise la recherche de l'identification d'une personne par ses empreintes génétiques, en matière civile, en exécution d'une mesure d'instruction ordonnée par le juge saisi d'une action tendant à l'établissement ou la contestation d'un lien de filiation. Toutefois, le consentement de l'intéressé doit être préalablement et expressément recueilli.

Ces dispositions sont généralement destinées à obtenir plutôt qu'à contester des reconnaissances de paternité. Si l'intéressé refuse de se soumettre au test, il est présumé être l'auteur de l'enfant.

Dans le cadre de la lutte contre les reconnaissances frauduleuses de paternité, il conviendrait sans doute d'étudier la possibilité, à défaut d'imposer un test génétique à l'intéressé, de considérer que son refus de s'y soumettre constitue une présomption de fraude.

Rappelons que plusieurs procédures, notamment l'adoption et la légitimation, permettent d'établir un lien de filiation entre une personne et un enfant dont elle n'est pas l'auteur.

III. ADOPTER UNE POLITIQUE VOLONTARISTE EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DES PAYS SOURCES DE L'IMMIGRATION CLANDESTINE

Sans doute n'existe-t-il pas de corrélation systématique entre démographie, pauvreté et migrations internationales. Toutefois, le phénomène d'immigration irrégulière que connaît la République est, pour l'essentiel, de nature économique et lié à un écart de développement économique et sanitaire entre la France et les pays d'origine des immigrés clandestins.

En témoigne notamment le fait que sur les dix principaux Etats d'origine des étrangers ayant fait l'objet d'une procédure au titre d'une infraction au séjour en 2004^62(*) tous, à l'exception de la Roumanie, sont des pays éligibles à l'aide publique au développement au sens de la réglementation établie par le comité d'aide au développement de l'OCDE.^63(*)

Aussi la commission d'enquête estime-t-elle que la réponse de l'Etat et des collectivités publiques françaises à l'immigration irrégulière sur le territoire national ne saurait être efficace à moyen ou long terme sans une action volontariste de développement de ces pays.

Le renouvellement et l'approfondissement de l'aide française au développement aurait incontestablement des incidences sur le tarissement des flux d'immigration illégale, notamment dans le cadre des collectivités ultramarines.

A. AGIR SUR LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT AVEC LES PAYS D'ORIGINE DES IMMIGRANTS CLANDESTINS

1. Favoriser le développement des principaux pays d'origine des clandestins

La volonté de la France d'agir en faveur du développement des pays moins avancés socialement et économiquement est constante. L'aide publique française au développement est d'ailleurs, depuis 2000, en forte croissance. Elle s'est ainsi élevée, en 2004, à 6,82 milliards d'euros, ce qui fait de la France le troisième Etat donateur du comité d'aide au développement de l'OCDE.

Cet effort considérable s'amplifie. Selon des données provisoires, en 2005, 8 milliards d'euros, soit 0,47 % du revenu national brut (RNB), ont été consacrés par la France à l'aide au développement, les chiffres pour l'année 2006 établissant le montant de cette aide à 8,2 milliards d'euros. En outre, le président de la République s'est récemment engagé à ce que ce ratio atteigne 0,5 % du RNB en 2007 et 0,7 % du RNB en 2012.

La contribution de la France au titre de l'aide publique au développement prend, pour l'essentiel, trois formes : l'allègement de dette, qui a représenté en 2004 plus de 20 % de l'aide française, l'aide multilatérale, constituée par les contributions de la France aux actions menées par des organisations internationales, représentant plus de 34 % de cette aide et l'aide bilatérale, qui représente un peu moins de la moitié de l'aide française. Complémentaires les unes des autres, ces mesures permettent à la France d'apporter son soutien à des actions humanitaires ou de stabilisation politique et sociale, ainsi qu'à des mesures d'amélioration de l'environnement économique, sanitaire et éducatif dans les pays bénéficiaires.

Dans la perspective de la lutte contre l'immigration clandestine, la commission d'enquête est convaincue de l'efficacité, à long terme, d'une politique extérieure visant à développer l'économie et les équipements publics dans les pays dont les ressortissants sont nombreux à venir irrégulièrement s'installer sur le territoire français.

Au demeurant, parmi les dix principaux pays bénéficiaires de l'aide publique française au développement en 2003-2004^64(*), la moitié apporte un flux important et constant d'immigrants entrant ou séjournant irrégulièrement sur le territoire français.

Compte tenu de ses liens historiques et culturels avec le continent africain, l'aide publique française au développement se concentre sur les pays d'Afrique, en particulier subsaharienne. Selon les chiffres communiqués par le ministère des affaires étrangères, 65,6 % des montants versés par la France au titre de l'aide bilatérale ont bénéficié aux pays africains. Par ailleurs, parmi les trente premiers pays bénéficiaires de l'aide, vingt-cinq se situent sur le continent africain, les neuf premiers étant tous africains^65(*). En excluant l'aide publique au développement prenant la forme d'un allègement de la dette, on constate d'ailleurs que les dix premiers pays bénéficiaires en 2004 sont, pour sept d'entre eux des Etats d'Afrique^66(*), deux Etats d'Asie^67(*) et un Etat du Proche-orient^68(*).

Or, la quasi-totalité de ces pays est à l'origine de l'essentiel de l'immigration à la fois régulière et irrégulière vers la France. Selon les données établies par le ministère de l'intérieur, tant en 2004 qu'en 2005, six des dix premières nationalités ayant obtenu la délivrance d'un premier titre de séjour étaient africaines^69(*). Dans le même temps, selon les statistiques de la direction centrale de la police aux frontières, les nationalités africaines sont fortement représentées dans les mesures de non-admission sur le territoire métropolitain^70(*) ainsi que dans les infractions au séjour des étrangers, tout comme les Chinois^71(*).

Bien que l'objectif d'un développement harmonieux de l'ensemble des Etats de la planète doive être recherché, la commission d'enquête préconise de cibler davantage les programmes d'aide au développement vers les pays qui fournissent les principaux contingents des immigrés clandestins.

Cette politique devrait tout particulièrement s'appliquer aux Etats voisins des collectivités ultramarines qui, à l'exception du Brésil, ne bénéficient que de manière limitée de l'aide publique française au développement, bien que, lors de son audition par la commission d'enquête, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, eût lui-même estimé que « le développement de la politique de coopération est [..] essentiel compte tenu des motifs des flux migratoires clandestins qui tiennent à la différence importante des niveaux de développement. »

Ainsi, selon les chiffres communiqués par le ministère des affaires étrangères, parmi les Etats voisins des collectivités françaises d'outre-mer dont les ressortissants forment une part importante des immigrants clandestins, seuls le Brésil et Haïti figurent parmi la liste des trente premiers Etats bénéficiaires de l'aide publique française au développement^72(*). La commission d'enquête juge souhaitable que l'aide publique française au développement soit, dans le but de réduire la pression migratoire, renforcée aux Comores, au Surinam, au Guyana ainsi qu'en Haïti qui fournissent l'essentiel de l'immigration clandestine respectivement à Mayotte, en Guyane et en Guadeloupe.

Aux Comores, l'aide publique au développement a atteint la somme de 25 millions d'euros en 2004. Si la part de l'aide française représente près de la moitié de cette somme, elle reste encore trop faible pour accompagner durablement le développement économique et sanitaire de l'archipel comorien et, en particulier, de l'île d'Anjouan. Néanmoins, sur ce plan, un effort important est sur le point d'être entrepris. Dans le cadre de la Conférence des bailleurs de fonds des Comores, réunie le 8 décembre 2005, les Etats participants ont accepté de porter le montant de l'aide publique au développement à 140 millions d'euros pour la période 2006-2009, la France apportant à elle seule 65 millions d'euros.

Par ailleurs, la Commission mixte franco-comorienne, réunie les 4 et 5 avril 2005 à Paris, a redéfini les priorités de l'action de coopération et de développement entre les deux Etats. Les deux parties se sont engagées à :

- améliorer la « gouvernance », grâce à un appui aux institutions, une aide dans le cadre de la sécurité civile ainsi qu'à la restructuration de l'état civil comorien et une coopération pour accroître la transparence et la bonne gestion des finances publiques ;

- favoriser le développement humain, grâce au soutien des politiques de santé publique, au développement de l'offre de soins, au renforcement de l'éducation de base, de l'enseignement technique et de l'enseignement supérieur ;

- contribuer davantage au développement rural, grâce à un renforcement de la politique agricole et des organisations professionnelles agricole, ainsi qu'à l'amélioration des méthodes de production et de commercialisation agricoles ;

- développer les infrastructures par l'aménagement du port de Moroni la mise aux normes de l'Organisation de l'aviation civile internationale de l'aéroport de son aéroport ;

- assurer la promotion du co-développement par la mobilisation des transferts financiers et des capacités humaines de la diaspora comorienne en France.

L'aide à la stabilisation politique, sociale et sanitaire est également indispensable en Haïti. Seul Etat de la Caraïbe à compter parmi les pays les moins avancés (PMA) de la planète^73(*), la République d'Haïti voit plus des deux tiers de sa population vivre en dessous du seuil de pauvreté, c'est-à-dire avec moins de 1 dollar par jour et par personne.

Les principaux obstacles au développement de ce pays restent la faiblesse de l'administration publique, l'insuffisance de l'éducation -dans la mesure où, officiellement, 50 % de la population est analphabète- et la dégradation de l'environnement, principalement due à la déforestation. Un effort considérable doit par ailleurs être mené afin de doter ce pays d'infrastructures aujourd'hui totalement défaillantes. Ainsi, moins de la moitié de la population a accès à l'eau potable. Par ailleurs, les problèmes de santé que connaît la population sont redoutables : la malnutrition touche chroniquement plus d'un quart de la population, tandis que le taux d'infection par le virus du sida s'élève à 5 % dans les campagnes et jusqu'à 12 % dans les villes, l'espérance de vie à la naissance atteignant seulement 50 ans. Au surplus, près de 80% des Haïtiens sont touchés par le sous-emploi, l'économie haïtienne connaissant une forte récession depuis 2001.

Cette situation humanitaire dramatique explique la présence sans cesse croissante sur le sol guadeloupéen ainsi que sur le sol guyanais de ressortissants haïtiens. La commission d'enquête estime que, tant qu'une telle situation perdurera, il est vraisemblable que le flux d'entrants ne pourra être tari, même avec un renforcement des contrôles de l'accès au territoire national, les immigrants souhaitant avant tout fuir la misère qu'ils connaissent dans leur pays d'origine.

Certes, un renforcement considérable de l'aide publique au développement à l'égard de ce pays est intervenu dans les dernières années.

En janvier 2005, d'importantes aides ont été octroyées par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, cette dernière ayant fourni une aide exceptionnelle de 150 millions de dollars sur la période 2005-2006. La Banque interaméricaine de développement a également approuvé en mars 2005 une stratégie intérimaire pour 2005-2006 prévoyant l'octroi de 270 millions d'euros d'engagements nouveaux.

La France, quant à elle, a organisé en mars 2005 la Conférence de Cayenne, afin d'accélérer l'arrivée de l'aide, de mieux la coordonner et d'identifier des projets susceptibles d'être engagés immédiatement et de bénéficier aux populations. Lors de cette rencontre, 380 projets d'actions ont été retenus pour un montant global de plus de 780 millions d'euros. Lors de la dernière conférence des bailleurs de fonds, tenue à Bruxelles les 20 et 21 octobre 2005, les donateurs ont accepté de poursuivre leur coordination et leur aide. Une nouvelle conférence des donateurs est prévue pour le printemps 2006.

Dans le cadre du soutien aux populations dans les services sociaux de base, la France concentre notamment ses projets, au nombre de 57 pour un montant global de 31 millions d'euros, dans les départements de l'Artibonite, du Nord-Ouest et du département de l'Ouest. Ces projets concernent les secteurs de l'électricité, de l'agriculture, de la création d'emplois et la micro-finance, le développement du secteur privé, l'eau, la santé, l'éducation, la gestion des déchets, la gouvernance et le développement local. Outre des projets en cours^74(*), l'Agence française de développement (AFD) est par ailleurs sur le point lancer deux nouveaux projets : un projet d'appui à la reconstruction de l'Institut des maladies de la santé et de la reproduction et un projet sur l'irrigation en milieu rural.

La commission d'enquête estime que les efforts entrepris par la France, tant dans ses relations bilatérales avec la République d'Haïti que dans un cadre multilatéral doivent être maintenus. Il convient, avant tout, de renforcer la gouvernance économique en favorisant la relance économique et d'améliorer l'accès des populations aux services de base. Pour ce faire, il est essentiel d'assurer une meilleure gouvernance politique et de promouvoir le dialogue national dans ce pays, les élections présidentielles intervenues en février 2006 pouvant sans doute être de nature à faciliter la stabilisation du paysage politique haïtien.

Si sa situation est moins dramatique, la République Dominicaine doit pouvoir elle aussi profiter au maximum d'un engagement dans le cadre de la coopération.

Au Surinam et au Guyana, la situation économique et sanitaire appelle également un important effort de la France en matière d'aide au développement.

La stabilisation politique aujourd'hui acquise au Surinam, après la guerre civile de la fin des années 1980, devrait permettre une intervention et une coopération plus importantes entre la France et cet Etat. Compte tenu de sa frontière fluviale avec la Guyane, il est indispensable que des efforts soient faits afin notamment de contribuer à l'essor de la région frontalière du fleuve Maroni, très en retrait économiquement par rapport à la région de Paramaribo et dont sont issus la plupart des clandestins surinamiens en Guyane.

Le Guyana, qui constitue l'un des pays les plus pauvres de la planète avec un PIB par habitant de 990 dollars, devrait, en outre, faire l'objet d'une politique de coopération plus intense.

La commission d'enquête estime que l'effort en faveur des pays en développement ne doit pas seulement être entrepris sur un plan financier.

Certes, comme l'a souligné M. Philippe Étienne, directeur général de la coopération internationale et du développement au ministère des affaires étrangères, la politique de coopération française a récemment abandonné la technique de la « substitution » pour adoptée celle de l'« appropriation ». Désormais, l'AFD, responsable de la gestion opérationnelle de l'aide française de projets dans des domaines comme la santé, passe systématiquement par le Gouvernement bénéficiaire ou ses représentants, ceux-ci qui passant eux-mêmes des appels d'offres.

Toutefois, la commission d'enquête estime que cette politique ne doit pas empêcher toute mise en oeuvre d'actions concrètes de coopération, gérées sur le terrain par les autorités françaises. Dans ce contexte, elle déplore que le nombre d'assistants techniques français aux Comores ait été divisé par sept depuis 1996, pour atteindre seulement 10 personnes. La qualité de l'aide technique apportée par le passé ayant fait ses preuves, la commission d'enquête souhaite qu'elle puisse prendre un nouvel essor.

En outre, il s'avère nécessaire d'assurer un contrôle réel sur l'allocation des financements aux priorités premières du développement des Etats concernés. Ainsi, aux Comores, les priorités de la politique de coopération devraient être l'éducation et la santé, tout en privilégiant l'île d'Anjouan.

De fait, selon les informations données par le ministère des affaires étrangères, l'AFD a été récemment chargée de développer le secteur de la santé et celui du développement rural à Anjouan. Un appel d'offres, pour un montant de 10 millions d'euros, a été passé le 27 février 2006 pour faire livrer en juin l'étude de faisabilité d'un programme « santé » au bénéfice des Comores. Ce programme santé devrait faire l'objet d'une décision dans le courant du dernier trimestre 2006. Par ailleurs, à la suite d'une mission d'identification à Anjouan, effectuée par un médecin de la DDASS de Mayotte, l'AFD devrait prendre une décision de faible montant, ce qui permettra, avant le mois de juin 2006, d'affecter un médecin à l'hôpital de Domoni à Anjouan, et de participer à l'équipement en matériel des structures sanitaires de l'île.

Quant au développement rural, l'AFD a entériné, en novembre 2005, un projet de renforcement et de diversification agricole pour un montant de 3,75 millions d'euros. Une convention de financement est sur le point d'être signée par les autorités comoriennes avec l'ambassadeur de France aux Comores.

Il importe également que les services délocalisés du ministère des affaires étrangères suivent effectivement et animent, en coordination avec les Etats bénéficiaires, les actions entreprises afin de s'assurer que les financements octroyés leurs sont intégralement consacrés. Lors de son audition par la commission d'enquête, M. Philippe Leyssène, directeur des affaires économiques, sociales et culturelles au ministère de l'outre-mer a d'ailleurs reconnu une telle nécessité en précisant que les Etats voisins des collectivités françaises d'outre-mer confrontées à une forte pression migratoire « se caractérisent effectivement par une certaine instabilité politique, et on sait que cette instabilité va de pair avec des problèmes déontologiques et de transparence. Par conséquent, il faut concevoir des méthodes de coopération adaptées au contexte politique de l'Etat avec lequel nous devons pouvoir traiter, mais il est vrai que c'est une préoccupation que nous devons avoir si nous souhaitons que les crédits que nous engageons soient bien utilisés pour les hôpitaux, les maternités ou les écoles que nous souhaiterions construire dans les Etats concernés. »^75(*)

La commission d'enquête estime également qu'il conviendrait de prendre en compte, dans les programmes d'aide et de coopération des pays qui constituent les principales sources de l'immigration clandestine sur le territoire français, l'implication de ceux-ci dans le domaine de la maîtrise des flux migratoires.

Permettre aux populations en détresse de trouver une existence décente est un objectif prioritaire. Il n'est évidemment pas dans l'intention de la commission d'enquête de proposer que soit supprimée toute aide au développement à des pays qui, faute d'une administration efficace ou des fonds nécessaires, ne sont pas en mesure de contrôler les départs de leurs ressortissants vers la France. Il ne s'agirait en rien de conditionner la politique du développement menée de longue date par la France à une obligation de résultat de la part de ces pays.

En revanche, il serait concevable de moduler l'aide apportée en fonction des efforts faits par les Etats bénéficiaires en matière de flux migratoires. Aussi, le Gouvernement français pourrait-il prendre en compte la coopération des autorités des pays bénéficiaires, notamment dans le cadre de la délivrance de laissez-passer consulaires permettant d'assurer de manière effective la reconduite à la frontière des immigrants irréguliers originaires de ces pays. On notera d'ailleurs que l'application d'une certaine réciprocité des Etats bénéficiaires est d'ailleurs souvent pratiquée dans le cadre de l'aide apportée aux pays en développement, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international conditionnant, par exemple, l'octroi de fonds à la réalisation de réformes en matière de gouvernance et de politique économiques.

Les aides en matière de développement peuvent également être le fait de collectivités territoriales françaises ou de leurs groupements. En effet, si la maîtrise des flux est une compétence régalienne relevant de la seule compétence de l'Etat,^76(*) les collectivités territoriales et leurs groupements sont à même de jouer un rôle actif dans l'aide au développement des pays d'origine des immigrants clandestins.

Elles peuvent ainsi, en vertu de l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales, conclure des conventions avec des collectivités étrangères et leurs groupements, « dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France ». Sur ce fondement, de nombreuses collectivités ont recouru à de tels instruments. Compte tenu de ses liens culturels et historiques importants avec la France, l'Afrique subsaharienne -et notamment le Burkina-Faso, le Mali et le Sénégal- ainsi que le Maghreb sont les premiers terrains d'action d'une coopération décentralisée qui, à mesure de son approfondissement, devient de plus en plus multisectorielle.

Les actions de coopération décentralisée sont entreprises à partir des fonds propres des collectivités. Toutefois, des aides au financement peuvent être apportées par le ministère des affaires étrangères, lorsque les projets concernent des domaines d'actions jugés prioritaires^77(*).

Ces coopérations peuvent intervenir à différents niveaux et sans qu'il existe d'ailleurs un lien apparent entre la collectivité française et la collectivité étrangère aidée, si ce n'est parfois la présence d'une communauté importante d'étrangers ou de personnes d'origine étrangère sur son territoire. Le cas d'Haïti est exemplaire sur ce point. Selon les données recueillies par la commission d'enquête, plus d'une vingtaine d'actions ont été engagées par des régions, des départements, des communes ou des groupements de collectivités français au profit de communes haïtiennes. Ces coopérations concernent, pour l'essentiel, la santé,^78(*) l'éducation^79(*) et le développement agricole^80(*).

Certaines collectivités ont d'ailleurs institué des dispositifs propres et spécifiques pour soutenir l'aide au développement dans le cadre de la coopération décentralisée. Tel est le cas, notamment, de la région Alsace qui a créé, des 1987, un Institut régional de coopération décentralisée (IRCOD) afin de soutenir les collectivités locales alsaciennes et les autres partenaires alsaciens menant des actions de coopération au profit des Etats du sud et, principalement, de l'Afrique de l'ouest et de l'Amérique latine.

La commission d'enquête estime que ce type d'action devrait être pris en considération par les collectivités territoriales françaises confrontées à une forte pression migratoire. Il pourrait en effet contribuer, grâce à des actions d'accompagnement industriel et de soutien au micro-crédit, faciliter un retour dans le pays ou favoriser, à partir de la France, la constitution d'activités pérennes dans ces pays. La région Provence-Alpes Côte d'Azur a ainsi signé un accord-cadre en ce sens avec l'île de Grande Comores.

2. Renforcer les moyens mis en oeuvre au titre du co-développement

Le développement des pays « sources » de l'immigration clandestine soulève la question, souvent évoquée, du « pillage » des élites des pays les moins favorisés par les pays développés. Celle-ci, qui n'a jamais cessé d'être présente depuis la décolonisation opérée dans les années 1950 et 1960, connaît aujourd'hui une acuité particulière compte tenu des propositions faites par le Gouvernement de faire de l'immigration en France une immigration « choisie » en attirant, comme l'a précisé M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, devant la commission d'enquête, « les compétences dont notre pays a besoin : travailleurs qualifiés, créateurs d'entreprises, chercheurs, professeurs d'université, étudiants ».

Il est généralement estimé que le nombre des ressortissants des pays en développement exerçant dans les pays développés des activités scientifiques et techniques représente le tiers des effectifs scientifiques et techniques dans ces pays. Ce chiffre est même plus élevé pour le continent africain, la France accueillant d'ailleurs à elle seule 34 % des étudiants expatriés originaires de ce continent.

Or, si la France définit des critères de sélection pour les étrangers qu'elle souhaite accueillir en priorité sur son sol afin de mieux les intégrer à la fois économiquement et socialement, la commission d'enquête estime indispensable que cela ne se fasse pas au détriment des pays d'origine de ces migrants. Tel est d'ailleurs la position retenue officiellement par les participants au 23^ème sommet des chefs d'Etats d'Afrique et de France, qui s'est tenu à Bamako, au Mali, les 3 et 4 décembre 2005.

Dans ce contexte, les actions de co-développement déjà mises en oeuvre par les autorités françaises doivent être renforcées. De telles actions peuvent en effet permettre un développement réel des pays d'origine des immigrants clandestins en faisant appel aux capacités acquises par les immigrants réguliers venus étudier ou exercer leur activité professionnelle sur le territoire de la République française.

Depuis le début des années 1990, le Gouvernement français a mis en place des expériences pilotes guidées par le concept de co-développement. Ces programmes visent à valoriser le potentiel des immigrés vivant en France pour aider au développement de leur pays d'origine en appuyant des projets de développement local.

Ce type d'action a d'abord été expérimenté au Mali, dans le cadre d'un fonds de solidarité prioritaire d'un montant de 2,6 millions d'euros sur la période 2002-2005. Conservé au Mali, dans le cadre d'une seconde phase dotée de 2,6 millions d'euros et désormais opérationnelle, ce programme a été étendu au Sénégal ainsi qu'aux Comores, les dotations s'élevant respectivement à 2,5 millions pour la période 2005-2008 et 2 millions pour la période 2006-2008. En outre, un programme-cadre de développement, doté d'un budget de 3 millions d'euros sur la période 2006-2009, a été mis en place au profit de 29 pays regroupant l'ensemble des pays francophones d'Afrique subsaharienne, les pays lusophones membres de la francophonie ainsi que l'Ethiopie, le Vanuatu et Haïti.

La commission d'enquête se réjouit que, lors de son audition, M. Philippe Douste-Blazy, ministre des affaires étrangères, ait entendu faire de la politique de co-développement « une priorité de l'action de [son] ministère en 2006. »

La politique française de co-développement se traduit par plusieurs types d'actions.

En premier lieu, cette politique inclut le financement de projets de développement local. Ce type d'aide a notamment été appliqué dans la région de Kayes, au Mali, retenue depuis quelques années comme « laboratoire » de la politique de co-développement.

La commission d'enquête préconise que l'existence de zones de forte émigration vers la France soit davantage prise en compte dans le choix des programmes de développement local à financer.

En effet, on constate que, dans différents pays, il existe des zones d'émigration, des régions entières dont les habitants émigrent en masse vers la métropole ou l'une des collectivités ultramarines françaises. Tel est le cas au Mali ; mais cet Etat n'est pas le seul concerné : il suffit parfois, dans certains pays, que quelques individus aient pu accéder au territoire national, de manière régulière ou irrégulière, pour que ces départs créent une sorte d'effet d'appel sur les compatriotes de leur lieu d'origine restés au pays.

Il convient donc que ces zones soient déterminées préalablement à la décision de mise en place de ce type de programme. Il pourrait en être ainsi notamment du sud de la République dominicaine qui, selon le Consul de Saint-Domingue à Pointe-à-Pitre rencontré par la délégation de la commission d'enquête lors de son déplacement en Guadeloupe, est le lieu d'origine de la majeure partie des Dominicains ayant illégalement pénétré sur le territoire français. De même, un effort particulier devrait être effectué en faveur des zones les plus défavorisées d'Haïti dont sont originaires la plupart de ceux qui abordent les côtes guadeloupéennes.

En second lieu, la politique de co-développement française finance des aides à la réinsertion économique.

Malgré une grande proximité d'objectifs et de moyens, ces actions doivent être distinguées du dispositif de l'aide au retour mis en oeuvre par l'ANAEM qui, selon le ministère des affaires étrangères, relève davantage d'une logique immédiate de maîtrise des flux migratoires dans la mesure où il s'adresse aux immigrants irréguliers.

D'un point de vue financier, ces aides permettent le versement d'une subvention d'environ 4.000 à 5.000 euros non pas à l'étranger retournant volontairement dans son pays d'origine, mais à une cellule technique locale de développement. Par ailleurs, le migrant volontaire pour une réinsertion dans son pays d'origine reçoit en France ainsi que dans ce pays des aides et informations pratiques et techniques grâce à des opérateurs désignés.

Les résultats obtenus depuis trois ans restent très modestes et circonscrits au Mali, pour l'essentiel. Dans ce pays, ce programme a permis, depuis 2000, le retour d'environ 450 migrants. Toutefois, selon le ministère des affaires étrangères, ces retours devraient avoir un caractère durable, le projet de développement financé incitant l'étranger de retour dans son pays d'origine à y demeurer pour le faire prospérer.

Il est indéniable qu'une politique de soutien économique au retour des migrants afin que ces derniers créent des richesses dans leur pays d'origine peut contribuer à prévenir les départs vers la France d'immigrants clandestins. La commission d'enquête estime donc qu'un renforcement de ce type d'aide peut constituer, indirectement, un moyen de prévention de l'immigration clandestine de nature économique.

En tout état de cause, le retour des immigrés réguliers dans leur pays d'origine ne doit pas apparaître comme une solution qui les priverait définitivement de la possibilité de revenir ultérieurement, de façon régulière, sur le territoire français. On peut en effet penser que l'étranger pourrait au contraire être dissuadé de retourner volontairement dans son pays d'origine s'il lui était par la suite impossible de se voir délivrer les titres nécessaires à sa venue ultérieure en France avec laquelle, durant son séjour plus ou moins prolongé, il a noué des liens affectifs ou économiques.

La commission d'enquête estime, dès lors, qu'une véritable politique de co-développement devrait pouvoir s'accompagner d'une politique des visas rendant plus accessibles des allers et retours entre la France et le pays d'origine. A cet égard, elle se félicite que M. Philippe Douste-Blazy, ministre des affaires étrangères, ait annoncé lors de son audition, que « pour inciter au co-développement, qui concerne le migrant qui est chez nous et qui revient chez lui, nous allons lui donner, au moment où il revient chez lui avec un micro projet, un visa qui lui permet de revenir ».

Le ministère des affaires étrangères a également récemment lancé un programme « Migrations et initiatives économiques » (PMIE) qui constitue l'une des modalités de l'aide à la réinsertion économique, tout en présentant deux particularités. D'une part, il se limite à appuyer le réseau GAME (groupement d'appui à la micro-entreprise) mais participe au financement de projets portés par des immigrés tant sur le territoire français que dans leur pays d'origine. D'autre part, il a un champ d'intervention géographique plus large que celui retenu dans le cadre de la politique de co-développement stricto sensu.

Ce programme permet l'accompagnement d'environ 1.500 à 2.000 personnes par an. En 2004-2005, 7 projets ont reçu une subvention de démarrage d'activités, qu'il s'agisse de projets d'investissement à distance ou de projets de réinstallation. Ces projets ont concerné la Guinée, le Cameroun et le Bénin. En outre, 64 bourses d'expertise ont été financées ; pour plus de la moitié, il s'agit de réinstallations.

La commission d'enquête est favorable à l'extension de ce programme qui pourrait être de nature à mieux canaliser les flux de capitaux émanant des étrangers en situation régulière séjournant sur le territoire français. Les fonds rapatriés vers les pays d'origine des immigrés en France sont, en effet, supérieurs au montant global de l'aide publique au développement et estimés à entre 3 % et 5 % du produit national brut des pays d'origine, ce montant pouvant même atteindre entre 10 % et 20 % du budget de l'Etat d'origine. Cette masse financière, mieux orientée vers des investissements productifs, serait à même de fournir une impulsion déterminante dans le développement économique des pays concernés et le maintien de leur population.

Un programme spécifique relatif aux « diasporas scientifiques et techniques » a récemment été lancé et est en cours de mise en oeuvre dans sept pays émergents francophones de la zone de solidarité prioritaire : Algérie, Maroc, Tunisie, Cambodge, Laos, Vietnam et Liban.

Comprenant trois volets, cette action vise :

- d'une part, à développer des actions de recherche dans les pays d'origine, de programmes susceptibles d'être financés dans le cadre de projets de co-développement^81(*) ;

- d'autre part, à mobiliser les diasporas économiques, scientifiques et techniques au développement de leur pays d'origine, pour l'essentiel dans le cadre d'actions de formation universitaire, technologique ou scientifique. Deux programmes ont été initiés : le premier, lancé en 2004, concerne uniquement le Sénégal ; le second est destiné aux pays émergents francophones de la zone de solidarité prioritaire, doté de 3 millions d'euros, chaque financement ne pouvant excéder 70.000 euros.

Lors de son audition, M. Philippe Etienne a indiqué qu'une réflexion était en cours sur l'opportunité d'accroître le recours à la technique dite des « doubles chaires ». Il a défini cette démarche comme permettant « à un Français d'origine africaine, par exemple, ou à un Africain établi en France et disposant d'un haut niveau de formation d'occuper simultanément une fonction en France et une fonction dans son pays d'origine et, ainsi, de contribuer de manière très efficace à la montée en puissance des capacités scientifiques et technologiques dans son pays d'origine afin de développer plus généralement la capacité de développement économique et social de ce pays. »

Ce type d'action pourrait se montrer réellement efficace et permettrait ainsi de lutter contre l'exil sans retour des élites des pays en développement.

Cette volonté prend d'ailleurs tout son sens et apparaît d'autant plus indispensable compte tenu de la volonté récemment affichée par le Gouvernement de davantage sélectionner les étudiants étrangers désireux de suivre une formation. Cette sélection ne semble pas, par nature, être en contradiction avec une action de co-développement. Ce qui importe dans ce cadre est le critère de choix des étudiants. Si ce critère prend en considération les nécessités du développement du pays d'origine en même temps que les besoins de la société et de l'économie françaises, la sélection des étudiants étrangers peut alors bénéficier également à leur pays d'origine.

Cette prise en compte semble, du reste, être l'objectif que s'est fixé le Gouvernement. Comme l'a souligné devant la commission d'enquête M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, il convient que « nous accordions des visas de long séjour pour études à des étudiants que nous choisissons selon des critères simples et clairs : le projet d'étude de l'étudiant, son parcours académique, les intérêts de la France et les intérêts du pays d'origine de l'étudiant étranger. »

La commission d'enquête estime que les différentes actions de co-développement déjà entreprises vont dans le bon sens et pourraient contribuer à limiter les flux de l'immigration irrégulière en provenance des pays en développement. Elle déplore néanmoins que le financement de ce type d'action reste très limité et préconise que de tels programmes soient élargis, tant au niveau de leurs bénéficiaires, qu'au niveau de leur financement.

3. Tirer davantage parti des initiatives de l'Union européenne en matière de développement

Tout comme le contrôle des flux d'immigration ne peut être efficace sans une véritable politique européenne, l'action de développement menée par la France envers les pays d'où sont originaires la plupart des étrangers en situation irrégulière que connaît notre pays ne saurait produire pleinement ses fruits sans la complémentarité de l'aide de l'Union européenne.

L'action de l'Union européenne dans la politique de développement des pays les plus pauvres est une réalité ancienne. Chaque année, plus de 7 milliards d'euros sont ainsi affectés, à partir des fonds communautaires, à l'aide extérieure dans plus de 150 pays, territoires et organisations du monde entier. L'Union européenne s'est engagée à affecter à l'aide publique au développement 0,56 % de son RNB en 2010 et 0,7 % de celui-ci en 2015.

Depuis le Sommet des chefs d'Etats et de Gouvernements européens de Tampere, le 16 octobre 1999, l'Union européenne a décidé d'instituer un partenariat avec les pays tiers dans le domaine des migrations, dans le cadre d'une approche globale permettant d'intégrer les questions liées aux migrations dans ses programmes de coopération et de développement. M. José Manuel Barroso, président de la Commission européenne, a d'ailleurs souligné que « le problème de l'immigration, dont nous voyons les conséquences dramatiques, ne peut être résolu efficacement à long terme que dans le cadre d'une coopération au développement ambitieuse et coordonnée permettant de s'attaquer à ses causes profondes. »^82(*)

Devant la commission d'enquête, M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne, commissaire en charge de la justice, de la liberté et de la sécurité, a par ailleurs indiqué que l'Union européenne avait « lancé deux projets pilotes pour aider les pays d'origine. Les deux régions clés que nous avons choisies, en coopération avec les Nations unies, ont été la région de l'Afrique sub-saharienne des Grands Lacs, en particulier la Tanzanie, et l'est de l'Europe, avec l'Ukraine, la Biélorussie et la Moldavie. Ce sont deux régions pilotes dans lesquelles l'Europe s'engage à financer des projets ou à apporter des moyens financiers aux gouvernements pour améliorer les conditions de vie quotidienne sur les territoires et c'est un bon moyen de prévention contre les grands flux de désespérés et d'illégaux. »

La participation de l'Europe communautaire au développement, qui peut aider à réduire l'attractivité des territoires européens, peut intervenir par deux biais.

D'une part, une aide directe peut être octroyée aux pays en développement.

La création d'un véritable partenariat entre l'Europe communautaire et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique en développement est l'exemple le plus symptomatique de ce type d'action. Ce cadre institutionnel unique résultant de l'accord de Cotounou, qui lie l'Union européenne et 77 pays en développement, permet d'exercer des actions multiples en faveur du développement économique, social et humain, avec des dispositifs d'aide financière et un partenariat commercial spécifique.

Récemment, l'engagement de l'Union européenne s'est particulièrement focalisé sur l'Afrique dans le cadre d'une « Stratégie de l'Union européenne pour l'Afrique ». Pour soutenir la croissance en Afrique, la Communauté européenne a investi 2,93 milliards de dollars dans le cadre de l'aide publique au développement en 2003. Elle s'apprête à renforcer son action afin de faciliter la réalisation sur ce continent des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD).

Le financement de l'aide apportée par l'Union européenne passe, pour l'essentiel, par le Fonds européen de développement (FED) dont la France est le premier contributeur. Le IXème FED a atteint 13,5 milliards d'euros sur la période 2002-2007. Pour la période 2008-2013, le Conseil européen a adopté, pour le Xème FED, une enveloppe de 22,7 milliards d'euros. Le FED est mis en oeuvre pour la réalisation des neuf priorités dégagées par le « Consensus européen pour le développement »^83(*) : le commerce et l'intégration régionale, l'environnement et la gestion durable des ressources naturelles, les infrastructures, les communications et les transports ; l'eau et l'énergie ; le développement rural, l'aménagement du territoire, l'agriculture et la sécurité alimentaire ; la gouvernance, la démocratie, les droits de l'homme et l'appui aux réformes économiques et institutionnelles ; la prévention des conflits et la fragilité des Etats ; le développement humain ; la cohésion sociale et l'emploi.

L'une des principales critiques faites au FED est souvent l'insuffisante complémentarité de ses actions avec celles menées par les Etats membres. Or, en complétant les actions des Etats membres sur le terrain, l'apport des financements européens aurait un effet multiplicateur sur les projets et programmes de développements nationaux. Tel pourrait être le cas, notamment, aux Comores^84(*), au Guyana^85(*) ainsi qu'au Surinam^86(*).

Certes, les Etats membres sont régulièrement consultés par les autorités communautaires sur les stratégies et projets à financer par le FED, lorsqu'ils sont supérieurs à 8 millions d'euros, dans le cadre du Comité du FED. Toutefois, cette instance de concertation ne permet pas toujours d'assurer pleinement la complémentarité de l'action communautaire avec les aides nationales. C'est pourquoi la commission d'enquête souhaite que les représentations des Etats membres, et plus particulièrement la représentation française à Bruxelles, s'assurent de cette complémentarité dès la programmation et l'identification de l'action communautaire.

Des programmes visant spécifiquement la coopération avec certaines zones géographiques sont également mis en oeuvre par l'Union européenne, dans le cadre du programme d'assistance technique à la Communauté des Etats indépendants (TACIS) et de l'accord de développement méditerranéen (MEDA) qui permet d'appuyer les réformes économiques et sociales dans les Etats du bassin méditerranéen.

Ainsi, dans le cadre du programme TACIS, plus de 514 millions d'euros ont été investis en 2005 par l'Union européenne pour financer des actions d'aide au développement économique et à l'initiative privée, au développement rural ou à la réforme des législations sociales de près d'une quinzaine d'Etats^87(*).

Depuis 1995, l'Union européenne a engagé un fort partenariat avec les Etats du Bassin méditerranéen^88(*) afin de développer une coopération économique et sociale en favorisant la transition économique de ces Etats et l'instauration de relations commerciales fondées sur le libre-échange. Dans le cadre du programme MEDA II, l'Union européenne a ainsi apporté un financement de 2,3 milliards d'euros sur la période 2000-2004. Lors du sommet euro-méditerranéen de Barcelone des 27 et 28 novembre 2005, l'Union européenne s'est engagée à renforcer et soutenir les efforts déployés par tous les pays de la région pour atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement, notamment dans le domaine de l'éducation, de la formation professionnelle et de l'égalité entre les sexes. Elle a également souhaité porter son action sur la gestion des flux migratoires en renforçant la gestion des flux réguliers d'une manière globale au profit des population des deux rives de la Méditerranée, tout en amplifiant la lutte contre l'immigration clandestine et la traite des êtres humains.

Le 2 mars 2006, la Commission européenne a par ailleurs adopté une communication tendant à instituer un partenariat entre l'Union européenne et les pays de la Caraïbe afin d'en assurer la croissance, la stabilité et le développement^89(*). La Commission envisage ainsi de renforcer ses actions en matière de gouvernance, en renforçant les échanges avec le CARIFORUM^90(*), d'apporter son soutien à l'achèvement d'un marché et d'une économie uniques dans la Caraïbe, et de concentrer son action sur la cohésion sociale, la réduction de la pauvreté ainsi que la lutte contre les problèmes de santés endémiques.

L'aide de la Communauté européenne peut également intervenir, de manière plus indirecte, par le biais de la politique régionale européenne.

Depuis longtemps, le Fonds européen de développement régional (FEDER) permet d'aider financièrement certaines régions européennes souffrant de handicaps spécifiques afin d'assurer un rééquilibrage économique par rapport aux régions les plus favorisées. Mais cette politique régionale s'entend également dans le cadre d'une coopération entre les régions des Etats membres situées aux frontières extérieures de l'Union européenne et les Etats tiers.

Le programme INTERREG III B, relatif à la coopération transnationale au sein de l'Union européenne, permet ainsi de compléter les actions du FEDER en finançant des programmes de développement économique afin de promouvoir l'intégration territoriale tant entre les régions européennes qu'avec les régions voisines des Etats tiers.

Dans le cadre de ce programme, la Commission européenne participe au développement de la zone « Espace Caraïbe » qui concerne les territoires ultrapériphériques français de la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane. Le montant total disponible pour ce programme qui s'étale de 2004 à 2006 est de 24 millions d'euros, dont 12 millions sont financés par l'Union européenne, le solde provenant des budgets nationaux et, le cas échéant, régionaux.

Ce programme vise à contribuer à la promotion d'une plus grande cohésion et intégration économique, sociale et territoriale dans cette zone de coopération, notamment avec les pays et territoires voisins, dans le but de parvenir à un développement durable, harmonieux et équilibré de l'espace. Ces objectifs sont en ligne avec les objectifs d'intégration économique pour la zone des Caraïbes proposés dans le cadre des programmes régionaux du FED. La coopération avec les pays et territoires tiers se fait par ailleurs en étroite coopération et collaboration avec les organismes et organisations actives dans la zone de coopération, notamment avec l'AEC^91(*) et le CARIFORUM - Forum Caribéen.

Les actions entreprises dans ce cadre poursuivent trois grandes priorités. En premier lieu, il s'agit de créer un développement équilibré et durable de l'espace commun de coopération. Cette priorité concerne des mesures visant la revalorisation et la protection des patrimoines naturels et culturels, en vue de renforcer l'attractivité de la région, notamment en ce qui concerne les ressources halieutiques et le développement de l'aquaculture, l'utilisation des énergies renouvelables, l'amélioration de la mobilité durable et l'accessibilité, ainsi que les coopérations interurbaines et entre les zones rurales. La contribution communautaire apportée dans ce cadre atteint 6,5 millions d'euros sur la période.

La deuxième priorité est la diffusion de l'information, du savoir et le renforcement de la capacité d'innovation. Cet axe prioritaire concerne le développement de la recherche et de la société de l'information afin d'accroître les échanges entre les différents acteurs de la région dans le secteur du tourisme, des transports, du commerce, de la recherche, de l'environnement, de l'éducation, de la sécurité collective et de la santé. A cet effet, la contribution du budget communautaire s'élève à 2,9 millions d'euros.

En dernier lieu, avec une contribution communautaire de 1,6 million d'euros, ce programme tend à consolider les atouts de l'espace commun de coopération caribéen. Il s'agit de renforcer l'image extérieure de la région par des actions de promotion interne et externe, notamment en en matière d'offre touristique, industrielle, artisanale, commerciale et de formation^92(*).

La commission d'enquête estime donc qu'il conviendrait de renforcer l'utilisation des programmes européens de coopération régionale en faveur des Etats qui sont les premiers pourvoyeurs d'immigrés clandestins dans notre pays. Comme le soulignait, plus particulièrement pour les régions d'outre-mer, M. Philippe Leyssène, « la coopération transfrontalière et transnationale, [..] est un axe important de la prochaine programmation financière européenne 2007-2013. Il y a beaucoup de choses à faire pour prendre en compte la dimension locale et régionale, notamment en Guyane. »

Il serait souhaitable que ce type d'action de l'Union européenne puisse être renforcé dans le cadre des nouvelles perspectives financières adoptées par le Conseil européen, en décembre 2005, pour la période 2007-2013 qui font toujours l'objet de négociation avec le Parlement européen. Cette complémentarité de l'Union européenne doit être en particulier mise à profit par les collectivités ultramarines françaises confrontées, de par leur situation géographique, à une pression migratoire sans commune mesure avec la métropole.

B. RENFORCER SPÉCIFIQUEMENT LA COOPÉRATION DES COLLECTIVITÉS ULTRAMARINES AVEC LES ÉTATS OU COLLECTIVITÉS PUBLIQUES VOISINS

L'une des caractéristiques majeures des collectivités ultramarines qui les différencie de la situation de la métropole au regard du phénomène de l'immigration irrégulière est leur environnement économique particulier, constitué par des pays moins développés économiquement et socialement. Cette situation, qui génère une pression migratoire particulièrement forte, ne saurait, plus encore qu'en métropole, se résoudre sans une action constante et forte de coopération et de développement.

Compte tenu de la communauté d'histoire et de culture qui lie les collectivités ultramarines françaises avec les Etats voisins des Antilles, d'Amérique du sud ou l'océan indien, la commission d'enquête estime que le renforcement de la coopération décentralisée et de la coopération régionale est une mesure particulièrement nécessaire.

1. Les actions de coopération décentralisée : une piste à davantage explorer

Comme les autres collectivités territoriales de la République, les collectivités ultramarines peuvent recourir aux instruments juridiques leur permettant d'exercer une action extérieure. Tel est le cas, en particulier, des dispositions relatives à la coopération décentralisée. La région Réunion est ainsi particulièrement active dans ce domaine : depuis 1999, elle a conclu cinq accords de coopération avec ses voisins^93(*).

S'agissant des collectivités ultramarines plus fortement confrontées à la pression migratoire, le bilan semble néanmoins plus limité.

Le département de la Guadeloupe a ainsi conclu un accord en 1997 avec la province de La Havane à Cuba. Cet accord n'a cependant pas vocation à avoir un effet sur les flux migratoires vers la Guadeloupe compte tenu de l'absence d'immigration cubaine illégale ou même légale sur ce territoire français. Par ailleurs, la région et le département de la Guyane ont signé, en 1996, un accord de coopération multisectorielle avec l'Etat d'Amapa, au nord du Brésil. La politique de coopération décentralisée avec cet Etat fédéré brésilien paraît être la meilleure façon de limiter les afflux d'immigrés clandestins brésiliens attirés par un meilleur niveau de vie en Guyane.

Ces actions peuvent également prendre la forme de simples actions extérieures. Ainsi, la région Guadeloupe a mis en place plusieurs actions avec les collectivités voisines, en particulier dans le domaine de la santé, avec la République d'Haïti en 2002 et la Dominique. Le département de la Guadeloupe a lancé en 2004 des actions de coopération dans le domaine sanitaire et dans le domaine éducatif à Port-au-Prince et à Fonds-Verrette en Haïti. De même, outre de simples accords de jumelages, certaines communes ultramarines ont entrepris des actions avec des collectivités territoriales d'Etats voisins.

La connaissance qu'ont les collectivités ultramarines des besoins des collectivités des Etats voisins constitue un avantage certain pour une action de coopération efficace.

La commission d'enquête estime que l'attrait économique et sanitaire des collectivités ultramarines sur les populations des Etats voisins devrait conduire à privilégier des actions de développement économique et de développement sanitaire. Outre une amélioration du niveau de vie des Etats proches des collectivités ultramarines, une coopération dans ces domaines pourrait ainsi réduire leur pouvoir d'attraction. Ainsi, des coopérations sanitaires engagées par le département de Guadeloupe avec la ville de Port-au-Prince en Haïti doivent être encouragées. Pour Haïti, d'autres coopérations actives sont actuellement en cours et concernent l'éducation^94(*), la santé^95(*), la justice et le domaine culturel.

Cette piste devrait en particulier être explorée en Guyane, à la frontière avec le Maroni, compte tenu de l'afflux de patients surinamiens que connaît l'hôpital intercommunal de l'Ouest guyanais, à Saint-Laurent du Maroni. En effet, plus de 60 % des patients sont de nationalité étrangère et, pour l'essentiel, surinamienne. Ils représentent environ 50 % des entrées (sur un total de 6.428 par an) et des journées (sur un total de 30.000 en 2005). Le nombre des accouchements pratiqués à Saint-Laurent du Maroni a doublé entre 1998 et 2005, passant de 1.000 à 2.000 accouchements, les patientes étant avant tout de nationalité surinamienne et en situation irrégulière.

Une coopération de ce type avec la partie néerlandaise de l'île de Saint-Martin devrait également être envisagée, ce qui pourrait permettre de limiter l'afflux de patients venant de Sint-Maarten à l'hôpital communal de Saint-Martin où 45 % des hospitalisations y sont le fait d'étrangers, ce taux atteignant 70 % en service gynéco-obstétrique dans lequel on a dénombré près de 1.000 accouchements en 2005.

Cette situation résulte du fait que le centre hospitalier sur la partie néerlandaise de l'île est payant, conduisant tant des Sint-Maartenois que des étrangers résidant dans cette partie de l'île ou dans la partie française à venir dans cet établissement de santé se faire soigner. De fait, parmi les ressortissants étrangers soignés à l'hôpital de Saint-Martin, on compte 28 % d'Haïtiens et 11 % de Dominicains.

Toutefois, il conviendrait de veiller à ce que ces actions ne portent pas uniquement sur l'équipement sanitaire, mais aussi sur le personnel médical lui-même, tant dans le cadre d'actions de formation que dans le cadre de l'échange de personnels entre les collectivités concernées. En effet, certaines coopérations sur ce point ont montré leurs limites, comme la remise en état de la maternité de l'établissement hospitalier à Albina, ville du Surinam sur le Maroni, qui semble n'avoir qu'une activité limitée.

Comme l'a souligné M. Philippe Leyssène, dans le cadre de son audition par la commission d'enquête, « l'Agence française de développement pourrait être valablement autorisée à gérer, pour le compte des collectivités locales, un certain nombre de moyens pour leur permettre de développer ces moyens de coopération. »

La commission d'enquête juge également souhaitable que les collectivités territoriales d'outre-mer tirent davantage parti du financement communautaire au titre de la coopération décentralisée dans le cadre du développement. Le règlement (CE) n° 1659/98 relatif à la coopération décentralisée, modifié par le règlement (CE) n° 625/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004, prévoit en effet le financement d'actions de coopération décentralisée à hauteur de 18 millions d'euros sur la période 2004-2006. La commission d'enquête espère que, si cette action est prorogée dans l'avenir et si son financement est accentué, les collectivités ultramarines sauront mettre à profit ces sources de financement afin de développer leur politique de coopération.

2. Des modalités particulières de coopération régionale sous-utilisées

Lors du déplacement de la délégation de la commission d'enquête en Guyane et en Guadeloupe, les élus du conseil régional et du conseil général ont particulièrement insisté sur la nécessité d'une politique de coopération régionale forte pour limiter les migrations illégales dans le nord du continent sud-américain et dans l'arc caribéen. Cette position avait d'ailleurs été déjà exprimée lors du Congrès des élus départementaux et régionaux de la Guadeloupe réuni le 15 avril 2005 pour évoquer la question de l'immigration clandestine dans l'archipel^96(*) et qui préconisait notamment de renforcer la constitution d'un état civil sûr en Haïti, de contribuer au développement de l'éducation et de la formation des Haïtiens dans leur pays et de renforcer les structures sanitaires dans ce pays d'origine tout en mettant sur pied des missions d'assistance humanitaire et des échanges de personnels de santé.

Dans ce contexte, la commission d'enquête tient à rappeler que les collectivités d'outre-mer bénéficient de dispositifs juridiques particuliers destinés à faciliter la mise en oeuvre d'une politique de coopération régionale efficace.

La loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer a institué des dispositions propres aux régions ultramarines afin de leur permettre d'exercer un rôle de premier plan dans le cadre de l'action internationale de la France avec les Etats de leur voisinage. Le but de ces dispositifs est de faciliter la coopération des collectivités françaises d'outre-mer avec leur environnement régional. Il est cependant, à ce jour, resté peu exploité.

Les conseils régionaux de Guadeloupe, de Martinique, de Guyane et de La Réunion peuvent ainsi adresser au Gouvernement des propositions en vue de la conclusion d'engagements internationaux concernant la coopération régionale entre la République française et, selon le cas, les Etats de la Caraïbe, les Etats voisins de la Guyane et les Etats de l'océan Indien, ou d'accords avec des organismes régionaux des aires correspondantes, y compris des organismes régionaux dépendant des institutions spécialisées des Nations unies^97(*).

Par ailleurs, dans les domaines de compétence de l'Etat, les autorités de la République peuvent délivrer pouvoir au président du conseil régional de l'une ou l'autre des quatre régions d'outre-mer aux fins de négocier et signer des accords avec un ou plusieurs Etats ou territoires voisins ou avec des organismes régionaux des aires correspondantes. A défaut, le président du conseil régional ou son représentant peut être associé ou participer, au sein de la délégation française, aux négociations d'accords de même nature^98(*). Il lui est également possible d'être chargé par les autorités de l'Etat de les représenter au sein des organismes régionaux de l'aire voisine de sa collectivité, muni alors des instructions et pouvoirs nécessaires.

Dans les domaines de compétence de la région, les conseils régionaux d'outre-mer peuvent, par délibération, demander aux autorités de la République d'autoriser leur président à négocier, dans le respect des engagements internationaux de la République, des accords avec un ou plusieurs Etats, territoires ou organismes régionaux. Lorsque cette autorisation est accordée, les autorités de l'Etat sont, à leur demande, représentées à la négociation. A l'issue de la négociation, le projet d'accord est soumis à la délibération du conseil régional pour acceptation. Les autorités de la République peuvent alors donner, sous réserve du respect des engagements internationaux de celle-ci, pouvoir au président du conseil régional aux fins de signature de l'accord.

Quant aux accords internationaux portant à la fois sur des domaines de compétence de l'Etat et de la région, ils sont négociés et signés par les autorités de la République. A sa demande, le président du conseil régional ou son représentant participe, au sein de la délégation française, à la négociation de ces accords^99(*).

Enfin, il est institué une instance de concertation des politiques de coopération régionale dans la zone Antilles-Guyane, composée de représentants de l'Etat et des conseils généraux et des conseils régionaux de Guadeloupe, Guyane et Martinique. Elle vise à coordonner les politiques menées par les exécutifs locaux et l'Etat, tout en diffusant l'information relative aux actions menées dans la zone. Une instance similaire est également existe également dans la zone de l'Océan indien, rassemblant les représentants du conseil régional de La Réunion et du conseil général de Mayotte^100(*).

Ces mécanismes restent sous-utilisés alors qu'ils pourraient permettre un renforcement de l'action de développement vers les pays du voisinage des régions d'outre-mer responsables de la pression migratoire que connaissent ces territoires français. La commission d'enquête invite donc les régions d'outre-mer à initier des actions diplomatiques plus fortes avec leurs voisins. Cette action devrait être facilitée par la communauté historique et culturelle qui lie entre eux les Etats de la Caraïbes et le plateau des Guyanes en Amérique du sud.

La commission d'enquête se félicite d'ailleurs que l'ordre du jour de la prochaine réunion de l'instance de concertation des politiques de coopération régionale dans la zone Antilles-Guyane, prévue les 27 et 28 avril 2006, porte précisément sur les mouvements de populations dans la Caraïbe.

Une politique diplomatique active au niveau régional pourrait ainsi davantage qu'à l'heure actuelle favoriser l'intégration économique et politique des Etats de la région et, ce faisant, amoindrir les différences de développement actuelles avec des conséquences favorables sur la pression migratoire à moyen ou long terme.

Sur le plan financier, l'action régionale des collectivités ultramarines est notamment soutenue par les fonds de coopération régionale (FCR) créés dans chaque département d'outre-mer sur le fondement de l'article L. 4433-4-6 du code général des collectivités territoriales. La collectivité départementale de Mayotte bénéficie également d'un fonds de coopération spécifique, visé à l'article L. 3551-21 code général des collectivités territoriales.

Sont éligibles au financement de ces fonds les projets concourrant « aux actions de coopération économique, sociale et culturelle » ayant vocation à favoriser l'intégration des collectivités d'outre-mer dans leur environnement régional. Deux conditions sont exigées :

- en premier lieu, que les opérations présentées concernent l'environnement régional proche et associent, d'une part, un Etat, une collectivité ou un organisme public étranger et, d'autre part, un ou plusieurs partenaires du département ou de la collectivité départementale d'outre-mer concerné ;

- en second lieu, que ces opérations s'inscrivent dans les priorités retenues par le comité de gestion du fonds de coopération régionale concernée.

Les fonds de coopération régionale sont en principe destinés à n'intervenir qu'en cofinancement, le montant de la contribution ne dépassant généralement pas plus de 35 % ou 40 % du coût du projet. Pour 2006, les crédits s'élèvent à 4,6 millions d'euros en autorisations de programme et à 3,6 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui, comme l'a souligné M. Richard Samuel, haut fonctionnaire de défense, directeur des affaires politiques, administratives et financières au ministère de l'outre-mer, « est faible pour l'ensemble de l'outre-mer. »

Les actions financées par les fonds concernent prioritairement la coopération en matière culturelle et d'éducation, qui concentre près de 50 % des crédits. Néanmoins, les priorités de programmation sont très variables d'une collectivité à l'autre. Ainsi, les élus de Guyane ont réaffirmé leur volonté de donner la priorité aux dossiers culturels qui représentent 80 % de la programmation, alors qu'à Mayotte priorité a été donnée aux dossiers sanitaires et sociaux. En Guadeloupe, 50 % de l'enveloppe allouée concerne des actions en matière de développement économique

Source : ministère de l'outre-mer.

La commission d'enquête a constaté que les préfets et les collectivités locales partenaires de ces fonds hésitaient à utiliser les dotations pour des actions spécialement destinées à la lutte contre l'immigration clandestine. Ainsi, le ministère de l'outre-mer lui a indiqué que le préfet de la Guyane avait refusé de financer l'installation d'un consulat du Guyana à Cayenne, pour un montant de 10.000 euros, estimant que les dépenses de fonctionnement d'un consulat n'étaient pas éligibles au fonds institué en Guyane.

En revanche, la dernière directive annuelle d'orientation du ministre de l'outre-mer favorise la coopération sur ce thème, qui demeure un thème de coopération possible au moins pour les services de l'Etat dont c'est la compétence.

La commission d'enquête estime que la programmation des concours des fonds de coopération régionale devrait prendre en compte l'impact des actions projetées sur les flux migratoires. Elle juge qu'il serait, en tout état de cause, nécessaire que ces instruments soient dotés d'un financement plus élevé dans les prochaines lois de finances.

CHAPITRE 3 : TRAITER

Pour emprunter au vocabulaire des démographes, la politique de contrôle de l'immigration irrégulière ne peut se limiter à une politique de « flux » : elle doit également agir sur le « stock » de population en situation irrégulière séjournant sur le territoire. Au niveau de la prévention, cela exige, d'une part, d'empêcher la transformation de l'entrée régulière -avec un visa ou en application des procédures d'asile- en séjour irrégulier et, d'autre part, de combattre l'économie souterraine- et en particulier de réprimer le travail illégal.

Au-delà de la prévention, trois catégories de mesures peuvent être envisagées pour mettre fin au séjour irrégulier : la régularisation, l'aide au retour et l'éloignement. Les deux premières n'ont pas fait la preuve de leur efficacité, même si la régularisation individuelle demeure un outil indispensable pour régler les situations inextricables qui peuvent se créer, en particulier en cas de séjour irrégulier prolongé. Quant à l'éloignement, sans la possibilité duquel il n'est pas de politique crédible de lutte contre l'immigration irrégulière, il conviendrait, tant pour assurer son efficacité que pour prévenir des situations humaines difficiles, de s'efforcer, comme le suggérait M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, de dégager des priorités dans les catégories de personnes à éloigner.

I. LUTTER CONTRE LE MAINTIEN IRRÉGULIER SUR LE TERRITOIRE

A. LE CONTRÔLE DU RETOUR DES TITULAIRES DE VISAS DE COURT SÉJOUR

Les études réalisées à la suite de la régularisation de 1981/1983^101(*) ont montré que plus que plus de 68 % des 135 000 « régularisés » étaient entrés en France avec un visa de tourisme (et plus de 6 % avec un visa étudiant).

En l'absence d'autres données chiffrées, ce constat encourage la commission d'enquête à partager le jugement émis par la plupart de ses interlocuteurs -et en premier lieu par le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et l'aménagement du territoire- selon lequel les étrangers en situation irrégulière sont dans leur grande majorité entrés dans l'Union européenne de manière légale, avec un visa délivré par la France ou un autre Etat de la zone Schengen.

Il semble donc indispensable à la commission d'enquête que la France, comme elle s'y est déjà d'ailleurs employée, invite nos partenaires à progresser dans la voie du contrôle des entrées et des sorties de l'espace Schengen.

La tâche n'est pas aisée, comme en témoignent d'ailleurs les expériences déjà mises en place, dont l'efficacité demeure limitée et semble en tout cas n'être pas à la hauteur des contraintes qu'elles font peser sur les services -et davantage encore sur les usagers.

Le constat de cet échec relatif doit donc conduire à rechercher des solutions qui, tout en s'inscrivant dans des schémas classiques, pourraient, dans le contexte créé par l'acquis de Schengen et les avancées technologiques en cours, s'avérer à la fois plus efficaces et moins contraignantes.

1. Les expériences déjà réalisées

On peut en retenir deux : l'expérience « d'accord de destination touristique » menée en Chine par l'Union européenne et la procédure expérimentale dite « de déclaration ou rendez-vous de retour » actuellement mise en oeuvre par le gouvernement français.

a) « L'accord de destination touristique »

Cette expérience, dont le rapport de la Cour des comptes sur l'accueil des immigrants et l'intégration des populations issues de l'immigration avait souligné l'intérêt, s'inscrit dans le cadre des dispositions du chapitre relatif à la coopération consulaire au niveau local des instructions consulaires communes de Schengen^102(*), qui autorisent des voyagistes « renommés et dignes de confiance », par dérogation au principe de l'entrevue personnelle avec les demandeurs de visa, à intervenir en tant que mandataires de ceux-ci.

Mise en place à partir de mai 2004, elle permet de sélectionner des agences touristiques qui se portent garantes du retour de leurs clients et s'engagent à en apporter la preuve, soit en assurant leur « présentation » au retour, soit en produisant des pièces justificatives de ce retour (passeports visés, cartes d'embarquement).

Ces agences obtiennent en contrepartie un agrément pour l'organisation de séjours touristiques en Europe, agrément qu'elles s'exposent naturellement à perdre en cas de non-respect de leurs engagements.

On peut relever que si elle présente effectivement un intérêt dans les pays où commence à s'organiser le tourisme de masse, cette expérience ne peut sans doute pas représenter un obstacle très efficace au développement des filières d'immigration clandestine.

b) L'expérience du « rendez-vous de retour »

Cette expérience, dont le principe avait été retenu lors de la réunion du Comité interministériel de contrôle de l'immigration du 27 juillet 2005, porte sur le contrôle du retour des titulaires de visas de court séjour dans le pays de délivrance, au moyen d'une déclaration postale de retour ou d'un rendez-vous au consulat.

Prévue pour se dérouler sur une durée de six mois, elle est actuellement en cours dans 10 consulats d'Afrique et d'Asie : Bamako, Douala, Kinshasa, Nouakchott, Tunis, le Caire, Yaoundé, Dakar, Islamabad et Tbilissi.

Comme le reconnaît honnêtement le ministère des affaires étrangères, elle ne se fonde sur aucun texte^103(*) et néglige aussi le fait que les titulaires de visas ne sont pas tenus de revenir au lieu de délivrance de ce visa après avoir quitté l'espace Schengen.

L'expérience se déroule de la manière suivante :

- le contrôle s'effectue uniquement sur la base de la comparution personnelle, la voie postale ayant été jugée peu sûre, ce qui limite l'application de la procédure en raison des moyens logistiques qu'elle exige ;

- le contrôle est essentiellement ciblé sur certaines catégories de demandeurs : les « primo-demandeurs », les bénéficiaires de visas touristiques, les demandeurs jugés sensibles (ascendants non à charge et enfants d'âge scolaire).

Certains postes ont créé une base de données destinée à gérer cette activité, le contrôle donnant lieu par ailleurs au fichage local sur le réseau mondial visas (RMV) des personnes dont le retour n'a pu être vérifié.

La commission d'enquête a retiré des informations qui lui ont été communiquées l'impression que le ministère des affaires étrangères inclinait à penser qu'il ne serait pas raisonnable d'envisager de poursuivre cette procédure de manière efficace et significative sans un renfort des effectifs, un réaménagement des espaces d'accueil et le développement d'un outil informatique adapté.

Tout en partageant ce jugement, on peut aussi estimer que les sujétions imposées aux postes ne sont peut-être pas, en l'occurrence, les seules à devoir être prises en compte.

Il semble en effet qu'il faudrait également prendre la mesure des obligations que le « rendez-vous de retour » impose aux intéressés, qu'il peut contraindre à de longs et coûteux déplacements.

Trop souvent, en dépit des efforts consentis et quelque compte qu'il faille tenir de l'insuffisance des moyens, les conditions d'accueil des demandeurs de visa dans les postes français suscitent des appréciations défavorables et des critiques qui font craindre qu'elles ne donnent parfois de la France une image négative.

Trop souvent également, l'obtention d'un visa, que ce soit pour un voyage d'affaires ou une visite familiale, est ressentie comme un « parcours du combattant » pénible, aléatoire, voire humiliant.

A cet égard, l'expérience du « rendez-vous de retour », dont il est par ailleurs évident qu'elle ne découragera pas les candidats à l'immigration et pénalisera en revanche les voyageurs de bonne foi, ne paraît pas aller dans le sens de la politique générale de l'accueil que le ministère des affaires étrangères entend faire prévaloir.

2. Une solution possible : compléter les visas Schengen par un diptyque

Les travaux européens en cours sur le futur système d'information sur les visas (VIS) ne mettent pas en avant, pour le moment, le contrôle des sorties et le rapprochement entre les sorties et les entrées.

Cette circonstance, que l'on peut regretter, n'interdit cependant pas d'envisager que la France puisse proposer à ses partenaires la mise en place d'un système de « visa diptyque » susceptible d'assurer un contrôle plus efficace de l'utilisation des visas de court séjour et, à terme, de rendre plus difficile, grâce aux potentialités qu'offrira le système VIS, le passage du court séjour au séjour irrégulier.

a) L'efficacité des dispositifs associant visas et diptyques

L'administration française semble avoir été durablement marquée par l'expérience malheureuse -encore qu'atypique- des « accords sur le diptyque » conclus au milieu des années 1980 avec les Etats du Maghreb : les réponses adressées à la commission d'enquête par le ministère de l'intérieur font en effet référence à cette expérience, qui avait également été évoquée, en 1996, lors des travaux de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'immigration clandestine et le séjour irrégulier d'étrangers en France^104(*).

Destinés à assurer la « sortie » du régime de libre circulation entre la France et l'Algérie prévu par les accords d'Évian, ces accords, proposés en 1983 et finalement acceptés par l'Algérie, le Maroc et la Tunisie, prévoyaient de subordonner l'entrée sur le territoire français des ressortissants de ces trois Etats à la présentation d'une carte à deux volets, dont l'un était remis à l'arrivée et l'autre à la sortie aux autorités chargées du contrôle aux frontières.

Faute d'un contrôle efficace et d'une centralisation des informations, ce système fut un échec.

Il semble du reste que son institution ait surtout eu pour objet de ménager une transition entre la libre circulation et l'instauration d'un régime de visas, qui résulta finalement de l'obligation de visa imposée, dans un premier temps aux ressortissants de tous les Etats hormis ceux de la CEE et de la Suisse, à la suite des attentats terroristes perpétrés à Paris en 1986.

Quoi qu'il en soit, le régime des « accords sur le diptyque » n'avait rien de commun avec ceux où le diptyque n'a pas vocation à se substituer au visa mais à le compléter, tel celui qui a longtemps été pratiqué, en particulier, aux Etats-Unis.

Un tel système d'association visa-diptyque, qui a fait la preuve de son efficacité, pourrait sans doute trouver à s'appliquer aux frontières extérieures de l'espace Schengen.

b) L'application du visa diptyque aux frontières extérieures de l'espace Schengen

Compte tenu de son évolution récente, le régime actuel de contrôle du franchissement des frontières extérieures de l'espace Schengen pourrait se prêter à l'institution d'un régime de visa diptyque sans alourdir les formalités en vigueur.

En effet, depuis le 1^er janvier 2005, un règlement du 13 décembre 2004 adopté à l'initiative de la France^105(*) fait obligation aux Etats membres de procéder au compostage des documents de voyage des ressortissants des Etats tiers lors du franchissement des frontières extérieures, aussi bien à l'entrée qu'à la sortie de l'espace Schengen.

La remise, à l'occasion de ces compostages, des volets « entrée » et « sortie » d'un diptyque associé au visa ne créerait donc aucun aucune contrainte supplémentaire pour les voyageurs.

Elle permettrait en revanche la transmission sans délai au poste responsable de la délivrance du visa des informations relatives à la date et au lieu du franchissement des frontières par son titulaire.

Même s'il devait se confirmer que le futur système d'information sur les visas sera exclusivement réservé aux échanges au profit des services délivrant les visas et des autorités de contrôle à la frontière, l'intégration dans ces données partagées d'informations précises sur l'entrée et la sortie des détenteurs de visa pourrait faciliter l'identification et éventuellement l'éloignement de ceux qui seraient demeurés irrégulièrement sur le territoire Schengen.

B. LA RÉFORME DE LA PROCÉDURE DE L'ASILE ET LE RETOUR DES DÉBOUTÉS DU DROIT D'ASILE

L'asile, il convient de le rappeler, ne relève pas de la politique de l'immigration.

Si les Etats souverains ont le droit de contrôler les conditions d'accès et de séjour des étrangers sur leur territoire, ils ont en revanche le devoir, s'ils sont parties aux conventions internationales relatives au statut des réfugiés, d'accueillir les demandeurs d'asile et de leur offrir leur protection.

Pour la France, ce devoir résulte, outre son adhésion à la Convention de Genève et au Protocole de New York, de la Constitution et, au-delà même des textes, d'une coutume immémoriale qui, depuis la Révolution, s'est progressivement imposée comme un principe fondamental du droit national et de la tradition républicaine.

Cependant, en France comme en Europe -et d'ailleurs dans l'ensemble des pays d'accueil du monde industrialisé- l'augmentation, les fluctuations et le changement de nature de la « demande » d'asile ont largement désorganisé les procédures mises en place pour l'accueil des réfugiés.

Cette désorganisation, en particulier l'allongement des délais qui en est résulté, a ainsi favorisé, dans un contexte de contrôle de l'immigration de travail, la multiplication des demandes d'asile « opportunistes » ou « dilatoires ».

L'encombrement des procédures d'asile pouvait en effet offrir aux candidats à l'immigration économique une chance d'entrer sur le territoire national et de s'y maintenir pendant une durée assez longue pour rendre quasiment impossible leur éloignement.

Deux indications peuvent être retenues pour illustrer, dans le cas de la France, cette dérive du droit d'asile :

- au début des années 1980, la France accueillait chaque année quelque 20.000 demandeurs d'asile et le taux de reconnaissance de la qualité de réfugié était proche de 80 % ; dans les années 1999 à 2003, la moyenne annuelle des demandes d'asile avoisinait 60.000 et 85 % environ des demandeurs étaient finalement déboutés ;

- les déboutés du droit d'asile ne représentaient que 0,6 % des bénéficiaires de la régularisation de 1981-1983, antérieure à la première période de progression de la demande d'asile dirigée vers l'Europe, qui a culminé en 1992^106(*). Ils représentaient en revanche 23 % des « régularisés » de 1997-1998.

En dépit des efforts consentis entre 1991 et 1993 pour restaurer l'efficacité de la procédure d'asile, la nouvelle montée de la demande qui s'est manifestée à partir de 1996 l'a de nouveau fragilisée et a imposé, avec l'intervention de la loi du 10 décembre 2003, une réforme dont il convient de souligner qu'elle s'est inscrite dans le souci du respect de la tradition nationale et du renforcement des droits des « vrais » demandeurs d'asile.

Les deux premières années d'application de cette réforme ont permis d'enregistrer une réduction rapide et bienvenue des délais de traitement des dossiers et une baisse notable du nombre des demandes d'asile, baisse qui a toutefois bénéficié du renfort d'une conjoncture favorable et ne saurait de toute façon à elle seule suffire à résoudre le problème du détournement de la procédure d'asile.

Il reste cependant à évaluer ses effets sur la demande « opportuniste », sur le taux et les délais d'éloignement des déboutés et aussi à s'assurer que, conformément aux intentions du législateur, elle n'a pas porté atteinte à la garantie du droit d'asile.

1. 1999-2003 : la nouvelle crise du droit d'asile

Après une relative accalmie au milieu des années 1990, la demande d'asile dirigée vers l'Union européenne a connu une nouvelle progression à la fin de la décennie et s'est maintenue entre 1999 et 2003 à un niveau annuel moyen proche de 400.000 demandes.

On constate, pendant cette période, que cette nouvelle augmentation de la demande d'asile s'est très inégalement répartie entre les Etats membres, le cas de la France se différenciant nettement de celui des principaux autres pays d'accueil européens.

En France, en effet, la progression des demandes a été constante, aussi bien en ce qui concerne l'asile conventionnel que la procédure d'asile territorial créée par la loi dite RESEDA de 1998 : entre 1999 et 2003, le nombre des demandes d'asile conventionnel a doublé, passant de 31.000 à 62.000, celui des demandes d'asile territorial est quant à lui passé de 7.500 environ à 30.000.

Sur la même période, en revanche, nombre de nos partenaires européens ont connu, malgré parfois des fluctuations importantes d'une année sur l'autre, des évolutions s'inscrivant dans une tendance contraire. Selon les données du Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, le nombre annuel des demandes d'asile a, par exemple, baissé :

- en Allemagne, de plus de 95.000 à 50.500 ;

- au Royaume-Uni, de 91.200 à 73.780 ;

- aux Pays-Bas, de 42.700 à 13.400 ;

- en Belgique, de 35.700 à 16.900 ;

- en Italie, de 33.360 à 13.500.

Sous toutes les réserves qu'appellent les comparaisons statistiques européennes en la matière, la France, qui était en 1999 au sixième rang des pays d'accueil des demandeurs d'asile conventionnel, était ainsi passée en 2003 au deuxième rang -et au premier si l'on tient compte de la demande d'asile territorial.

Certes, des raisons historiques, culturelles, linguistiques ou géographiques peuvent expliquer que la demande d'asile se répartisse inégalement entre les pays européens. Mais l'évolution enregistrée entre 1999 et 2003 tient essentiellement aux « mouvements secondaires » entre les Etats membres : en effet, nos partenaires, anticipant sur l'harmonisation du droit communautaire prévue en 1997 par le traité d'Amsterdam et « programmée » par le Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999 ont, plus tôt que nous, révisé leurs dispositifs nationaux concernant aussi bien les conditions d'accueil des demandeurs d'asile que les procédures de traitement des demandes.

2. La réforme française du droit d'asile opérée par la loi du 10 décembre 2003

Anticipant, elle aussi, sur l'adoption des propositions communautaires et notamment de la directive tendant à harmoniser les procédures d'octroi de retrait du statut de réfugié^107(*), la loi du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile a cependant pris soin de préserver la tradition républicaine et d'éviter les solutions par trop « minimalistes » que pouvaient autoriser les propositions communautaires.

S'inscrivant dans la logique des mesures qui avaient déjà été mises en oeuvre entre 1991 et 1993 pour restaurer des conditions convenables d'examen des demandes d'asile, la nouvelle loi et les mesures d'accompagnement prévues pour renforcer les moyens dévolus au traitement des dossiers et à l'accueil des demandeurs d'asile ont été centrées sur deux objectifs : réduire les délais d'examen des dossiers et étendre la garantie des droits.

Destinée, comme l'avait souligné M. Dominique de Villepin, ministre des affaires étrangères, à rétablir la distinction entre l'asile, qui est un droit, et l'immigration, qui est un choix, la réforme mise en place en 2003 tendait donc à faire prévaloir des procédures d'asile à la fois efficaces et incontestables.

a) L'efficacité des procédures

Essentielle pour ne pas prolonger des situations d'attente peu supportables pour les demandeurs, la rapidité des procédures représente aussi la dissuasion la plus efficace à l'égard de la demande « opportuniste ».

Elle a été rétablie grâce à leur réorganisation tant au niveau de l'Office français pour la protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) que de la Commission des recours des réfugiés (CRR), mais aussi à travers l'octroi de moyens importants à ces deux instances.

· La réorganisation des procédures

Elle a été principalement fondée sur deux mesures, la fonction de « guichet unique » attribuée à l'OFPRA et l'introduction dans le droit français du concept de « pays d'origine sûrs ». Mais il faut également mentionner la nouvelle possibilité donnée aux présidents des formations de jugement de la Commission des recours des réfugiés de se prononcer par ordonnance sur certains dossiers.

* L'unification des procédures

L'OFPRA est devenu la seule instance compétente pour l'examen des demandes d'asile conventionnel, élargi désormais aux victimes de persécutions non étatiques, et des demandes d'octroi de la protection subsidiaire, substituée au régime « de l'asile territorial » créé en 1998 et dont la gestion avait été confiée au ministère de l'intérieur.

Hormis le fait que la nouvelle définition des compétences de l'OFPRA correspond à une amélioration des protections offertes, la suppression de l'asile territorial a apporté un avantage décisif en matière d'efficacité des procédures.

En effet, ce régime, qui s'était révélé peu protecteur (le taux d'admission avait culminé à 6,1 % des demandes avant de tomber à 1,5 % en 2002), s'était en outre caractérisé par l'augmentation rapide des délais d'instruction des dossiers par les préfectures (22 mois en 2001) : cumulable avec la demande d'asile conventionnel, la demande d'asile territorial pouvait donc offrir au demandeur de mauvaise foi un moyen efficace de séjour régulier et prolongé sur le territoire national.

* La notion de pays d'origine sûrs

Retenant un concept défini par la proposition de directive sur la procédure d'octroi de retrait du statut de réfugié et déjà intégré dans les législations de plusieurs Etats membres, la loi du 10 décembre 2003 a donné compétence au conseil d'administration de l'OFPRA pour établir une liste de « pays d'origine sûrs ».

Comme les nationaux des pays relevant de la clause de l'article 1^er C 5 de la Convention de Genève, les demandeurs d'asile ressortissants de ces pays ne bénéficient pas de l'admission sur le territoire et le recours qu'ils peuvent former en cas de rejet de leur demande n'est pas suspensif^108(*).

De la même manière, les demandes d'asile émanant des ressortissants de ces pays sont traitées selon la « procédure prioritaire »^109(*), et dans des délais qui ont été précisés par un décret du 14 août 2004 : 15 jours lorsque le demandeur est laissé en liberté, 96 heures lorsqu'il est placé en rétention administrative.

En application de l'article L.722-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le conseil d'administration de l'OFPRA a fixé le 30 juin 2005 une liste de 12 pays d'origine sûrs^110(*).

Il est à noter que la publication de la liste des pays d'origine sûrs a fait chuter de plus de 66 %, entre le 1^er juillet et le 31 décembre 2005, le nombre des premières demandes d'asile émanant de leurs ressortissants : du même coup, la demande d'asile originaire de ces pays, qui représentait 11,4 % de la demande d'asile totale au 30 juin 2005, n'en représentait plus que 3,9 % au 31 décembre 2005.

* Les « nouvelles ordonnances »

La loi du 10 décembre 2003 a étendu aux présidents des sections de jugement de la Commission des recours des réfugiés la faculté dont disposait déjà le président de la Commission de régler par ordonnance un certain nombre de dossiers ne justifiant pas l'intervention d'une formation collégiale (désistements, irrecevabilités manifestes...).

Mais elle leur a également donné la possibilité de statuer par ordonnance sur les recours qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision de l'OFPRA.

Ces ordonnances dites « nouvelles » sont comme les autres -dites « traditionnelles »- rendues après étude du dossier par un rapporteur.

En 2005, les décisions rendues sur ordonnance ont représenté environ 17 % des décisions prises, avec 6.350 ordonnances « traditionnelles » et 4.072 « nouvelles » ordonnances.

Elles ont contribué à la réduction des délais de jugement, qu'elles permettent de ramener à un mois pour les ordonnances traditionnelles et à deux mois pour les ordonnances nouvelles.

· L'augmentation des moyens financiers et en personnel

Comme lors de la précédente « crise » du droit d'asile, des moyens supplémentaires conséquents ont été consentis à l'OFPRA et à la CRR pour résorber les « stocks » de dossiers en instance et ramener à de plus justes proportions les délais de traitement des demandes.

Sur la période 1987/1990, les crédits affectés à l'OFPRA et à la CRR avaient été quadruplés et leurs effectifs triplés. Cela s'était avéré efficace, puisqu'en 1991 les stocks avaient été résorbés et les délais de traitement ramenés à une durée comprise entre 6 et 8 mois, ce qui avait justifié l'intervention de la circulaire du 26 septembre 1991 supprimant en fait le droit au travail dont bénéficiaient les demandeurs d'asile, en les soumettant au droit commun des conditions de délivrance des permis de travail, c'est-à-dire en leur rendant opposable la situation de l'emploi.

L'expérience des années 1987/1990 n'a cependant pas incité à la mise en place d'un système plus « flexible » d'ajustement des moyens de traitement des demandes d'asile puisqu'au début des années 2000, on a encore attendu l'encombrement des rôles et la dérive des délais pour augmenter les moyens de l'OFPRA et de la CRR, dont les crédits ont été portés entre 2001 et 2006 de 17 à 49 millions d'euros, leurs effectifs cumulés atteignant 863 agents en 2006.

Ce nouvel effort a également porté ses fruits, mais la commission d'enquête observe qu'il serait sans doute de meilleure méthode, à l'avenir, de faire en sorte que l'OFPRA et la CRR disposent de moyens suffisants pour faire face en temps réel aux inévitables fluctuations de la demande d'asile, et surtout d'éviter de les réduire à la portion congrue dès qu'une « crise » est passée -au risque de précipiter l'arrivée de la suivante.

b) Le renforcement des garanties

A côté du raccourcissement des délais, qui est un facteur essentiel de limitation des détournements de procédure et d'accès plus rapide au statut de réfugié, la réforme engagée en 2003 a renforcé un certain nombre de garanties procédurales et matérielles offertes aux demandeurs d'asile.

· La loi du 10 décembre 2003 n'a retenu aucune clause d'irrecevabilité des demandes d'asile, sauf sous les réserves prévues par la Constitution dans le cas où leur examen relève d'un autre Etat membre de l'Union européenne en application du règlement « Dublin II »^111(*).

· La protection offerte aux demandeurs d'asile a été améliorée sur deux points essentiels :

- la loi du 10 décembre 2003 a admis l'interprétation de la Convention de Genève soutenue notamment par le Haut Commissariat des Nations unies aux réfugiés et reprise par la directive du 1^er décembre 2005, en étendant la protection conventionnelle aux victimes de persécutions non étatiques ;

- elle a substitué à l'asile territorial une nouvelle forme de protection, la « protection subsidiaire », destinée aux personnes exposées, en cas de retour dans leur pays d'origine, à des menaces graves autres que celles définies par la Convention de Genève^112(*).

Également cohérente avec les solutions consacrées depuis par la directive du 1^er décembre 2005, l'institution du régime de la protection subsidiaire s'est accompagnée de garanties renforcées par rapport à celui de l'asile territorial : l'octroi de cette protection relève, comme celui de la protection conventionnelle, de l'OFPRA, les demandeurs disposant des mêmes garanties de convocation et d'entretien et du même droit de recours suspensif devant la CRR ;

· Toutes les demandes d'asile font l'objet d'un examen individuel, y compris dans le cadre de la procédure prioritaire.

· Grâce à un amendement du Sénat, la loi a également posé le principe de l'audition des demandeurs d'asile, dont 80 % sont actuellement convoqués pour être entendus par l'OFPRA.

· Enfin, parallèlement à la réforme des procédures, a également été prévu un considérable renforcement des capacités d'hébergement en centre d'accueil des demandeurs d'asile (CADA). Comme la commission d'enquête a pu le constater, le soutien et l'encadrement social assurés dans les CADA, l'aide qu'y trouvent les demandeurs d'asile dans la préparation de leur dossier renforcent considérablement leurs chances de succès : il est donc important de leur assurer, autant que faire se peut, un égal accès à ce soutien.

La commission d'enquête se félicite donc que les objectifs d'ouverture de places supplémentaires en CADA aient été relevés pour 2006 au-delà même des prévisions du plan de cohésion sociale, avec 2.000 places prévues au lieu de 1.000, ce qui devrait porter à 21.500 places en 2007 la capacité d'hébergement en CADA.

b) Les résultats

Sans doute est-il prématuré de prétendre tirer un bilan complet de la réforme du droit d'asile. Il n'est pas trop tôt, cependant, pour attirer l'attention sur deux éléments qui seront nécessaires pour dresser ce bilan :

- un affinement des outils de suivi et d'analyse des résultats chiffrés ;

- une évaluation attentive des modifications intervenues et des précautions à prendre pour garantir le caractère incontestable des procédures.

· La difficile analyse des résultats chiffrés

Les constatations que l'on peut faire portent sur :

- les résultats obtenus en matière de résorption des dossiers non traités et de raccourcissement des délais de décision ;

- l'amorce d'une nette diminution des premières demandes d'asile, dont les causes restent à analyser ;

- mais aussi l'absence de toute donnée relative au devenir des déboutés : si elle devait se prolonger, cette situation rendrait assez malaisée l'appréciation de l'efficacité d'une réforme dont l'un des objectifs était précisément d'empêcher la demande d'asile de demeurer un vecteur d'immigration irrégulière.

* La résorption des stocks et le raccourcissement des délais de traitement des dossiers

- les délais de délivrance par les préfectures des autorisations provisoires de séjour (APS)

Avant la loi de 2003, ils pouvaient atteindre plusieurs mois. L'objectif était de les ramener à 8 jours dans les préfectures équipées d'une borne EURODAC, et à 15 jours dans celles qui n'en sont pas équipées^113(*).

Le délai de 15 jours est désormais respecté par les 85 % de préfectures qui reçoivent 95 % des demandeurs d'asile. Actuellement, le délai maximum de délivrance des APS n'excéderait pas trois semaines.

- les affaires en instance et les délais de traitement des dossiers par l'OFPRA et la CRR

A la fin de 2005, le nombre des dossiers en instance correspondait à deux mois d'activité pour l'OFPRA (contre quatre mois à la fin de 2003); il avait été ramené à quatre mois d'activité pour la CRR.

En termes de délais de traitement, le délai moyen été réduit pour l'OFPRA de 4,3 mois en 2004 à 3,5 mois sur les 11 premiers mois de 2005. Les délais fixés pour le traitement des procédures prioritaires (15 jours pour les demandeurs laissés libres, quatre jours pour les demandeurs placés en rétention administrative) sont par ailleurs tenus. Enfin, sur les 11 premiers mois de 2005, le délai moyen de traitement des demandes de réexamen a été de 10 jours, la moitié des dossiers étant cependant traités en deux jours.

Le délai total de traitement des demandes d'asile, supérieur à 18 mois en 2003 et 2004 est ainsi, au début de 2006, de l'ordre de huit mois, dont 2,5 mois pour l'OFPRA et quatre à cinq mois pour la CRR, l'objectif demeurant de le réduire à six mois.

* La diminution du nombre des primo demandeurs

Après le pic enregistré en 2003, une nette décélération de la demande totale d'asile s'est amorcée en 2004 et 2005 : - 27 % en 2004 (65.614 dossiers) et - 10 % en 2005 (59.038 dossiers).

Cette diminution concerne en particulier les premières demandes, qui ont diminué de 15 % en 2005, passant sous la barre des 50.000 dossiers.