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L'épargne retraite en France trois ans après la « loi Fillon » : quel complément aux régimes de retraite par répartition ?

 

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 20 septembre 2006, tenue sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur l'épargne retraite, après que M. Jean Arthuis, président, eut salué la présence d'une délégation de parlementaires et de hauts fonctionnaires du Sénat de Madagascar, conduits par le président de la commission des finances.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord dressé le panorama actuel de l'épargne retraite en France.

Il a souligné que la France était dotée d'un dispositif exhaustif d'épargne retraite depuis l'adoption de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, dite « loi Fillon ». Il a montré que la création, en 2003, du plan d'épargne pour la retraite populaire (PERP), du plan d'épargne pour la retraite collective (PERCO) et du plan d'épargne pour la retraite d'entreprise (PERE), avait complété les régimes antérieurs : les contrats d'entreprise (définis par les articles 39, 82 et 83 du code général des impôts), les régimes ciblés sur les fonctionnaires (PREFON, complément de retraite mutualiste ou COREM et complément de retraite des hospitaliers ou CRH), les contrats dits « Madelin » et les ex-contrats pour la retraite volontaire agricole (COREVA), ouverts respectivement aux travailleurs indépendants et aux exploitants agricoles. Il a observé que le champ de son étude sur l'épargne retraite, menée depuis février 2006, avait donc exclu les régimes de base et les régimes complémentaires obligatoires.

Il a ensuite montré que l'épargne retraite occupait déjà une place significative dans l'épargne financière des Français : en 2005, plus de 6,5 millions de personnes avaient réglé des cotisations, le montant des cotisations atteignant 9 milliards d'euros et l'encours total s'élevant à près de 100 milliards d'euros. Il a rappelé en comparaison que les flux de cotisations sur les contrats d'assurance-vie se chiffraient à 120 milliards d'euros en 2005, tandis que l'encours des contrats d'assurance-vie devrait dépasser 1.000 milliards d'euros en 2006.

A une question de M. Yann Gaillard, M. Philippe Marini, rapporteur général, a répondu que l'encours des trois régimes d'épargne retraite des fonctionnaires (PREFON, COREM et CRH) s'élevait à 16,2 milliards d'euros.

Il a ensuite mis en exergue les importantes perspectives de développement à long terme. Il a estimé que les prestations d'épargne retraite devraient au moins sextupler d'ici à 2050, pour s'élever à 36 milliards d'euros à cette date, en euros constants. Il a détaillé sa méthode de calcul, fondée sur des estimations prudentes d'évolution du produit intérieur brut (PIB), d'augmentation de la part des dépenses de retraite dans le PIB et une compensation partielle, par un essor de l'épargne retraite, de la diminution du taux de remplacement des régimes obligatoires : selon le Conseil d'orientation des retraites (COR), le taux de remplacement des régimes obligatoires devait revenir de 70 % à 60 % entre 2003 et 2050.

Il a ensuite établi des projections encourageantes de développement de l'épargne retraite à moyen-long terme, d'ici à 2020. Ainsi, il a relevé qu'1,7 million de personnes avaient souscrit un PERP à la fin de l'année 2005, soit près de 10 % de la cible visée constituée des salariés de l'économie marchande. Ayant observé que le nombre de souscriptions de PERP suivait un rythme de commercialisation proche de celui des contrats « Madelin » détenus par 44 % des travailleurs indépendants en 2005, il a estimé que le nombre d'adhérents aux PERP pourrait tripler d'ici à 2020, dans l'hypothèse d'une poursuite de la tendance actuelle. Il a ajouté que la majorité des personnes souscrivant un PERP versaient des cotisations régulières : les cotisations annuelles sur les PERP devraient ainsi dépasser 7 milliards d'euros, en euros constants, d'ici à 2020, contre 1,3 milliard d'euros en 2005.

Il s'est également félicité de la mise en place rapide, bien que récente, des PERCO, ainsi que de l'arrivée à maturité des dispositifs d'épargne retraite antérieurs à la création de la « loi Fillon » : par conséquent, les cotisations annuelles sur tous les contrats d'épargne retraite devraient augmenter de 9 milliards d'euros en 2005 à plus de 30 milliards d'euros en 2020.

Malgré ces signes encourageants d'une diffusion progressive de l'épargne retraite, il a déploré la faiblesse de l'investissement en actions sur ces contrats (15 % en 2005), alors que cette catégorie d'actifs offrait les meilleures possibilités de rendement à long terme. Il a relevé que, si la part des actions passait à 25 % en 2020, cela représenterait un volume annuel d'investissements en actions sur les contrats d'épargne retraite à hauteur de 7,5 milliards d'euros à cette date, contre 1,5 milliard d'euros en 2005.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite exposé ses principales propositions pour accompagner la montée en puissance de l'épargne retraite, tout en rappelant que l'ensemble de ses quarante propositions, qui seraient détaillées dans son rapport écrit, portait sur huit thèmes :

- assurer la convergence des régimes non intégralement provisionnés ;

- encourager le développement de l'épargne retraite ;

- favoriser l'épargne investie en actions ;

- renforcer les droits des adhérents ;

- harmoniser les règles applicables entre les différents opérateurs et les catégories de contrats ;

- améliorer la communication sur les contrats d'épargne retraite ;

- clarifier le droit applicable ;

- aménager les règles de gouvernance du PERP et du PERCO.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors détaillé ses principales propositions.

Tout d'abord, il a appelé de ses voeux la création, à terme, d'un code de l'épargne retraite, afin de regrouper des dispositions législatives et réglementaires qui aujourd'hui étaient dispersées dans au moins cinq codes.

Puis il a proposé de clarifier le régime fiscal de l'épargne retraite au regard de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

D'une part, il a rappelé que les rentes d'épargne retraite étaient exonérées d'ISF, à condition d'avoir épargné pendant au moins quinze ans. Une telle exigence ne pouvait pas être requise de la part de personnes ayant souscrit tardivement un PERP ou un PERCO, depuis leur création en 2003, moins de quinze ans avant l'âge donnant droit à la liquidation d'une retraite à taux plein. Par conséquent, une dérogation à la condition des quinze ans avait été ouverte s'agissant des PERP et des PERCO souscrits avant le 31 décembre 2005, moins de quinze ans avant l'âge de départ en retraite.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a proposé de rouvrir le délai ayant expiré le 31 décembre 2005, après avoir observé que la mise en place des PERP et des PERCO se poursuivait. Après l'intervention de M. Jean Arthuis, président, sur la nécessité de trouver une solution durable, ainsi que celles de MM. Michel Mercier et Jean-Jacques Jégou, la commission des finances s'est prononcée pour une exonération d'ISF de la valeur des capitalisations des rentes d'épargne versées sur les contrats souscrits pendant quinze ans après la promulgation de la « loi Fillon », soit jusqu'au 31 décembre 2018, en cas de souscription moins de quinze ans avant l'âge donnant droit à la liquidation d'une retraite à taux plein.

D'autre part, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité que soient exclues de l'assiette de l'ISF les sommes versées sur un PERCO en phase de constitution d'épargne, en cas de sortie en rente ou de déblocage anticipé dans les mêmes cas que ceux existant pour le PERP.

Afin d'encourager le développement de l'épargne retraite, il a souhaité la création d'un plafond mutualisé de déduction des droits à épargne retraite au sein du foyer fiscal, pour les couples mariés et assimilés, ce qui renforcerait le caractère familial de l'épargne retraite.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que cette mesure n'avait pas de coût direct : il s'agissait en réalité d'un report d'imposition puisque, si les cotisations bénéficiaient d'une exonération fiscale, la rente était, elle, imposable.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité encourager la souscription de contrats dépendance couplés à des contrats d'épargne retraite. A cette fin, il a évoqué la possibilité de déduire fiscalement les cotisations complémentaires qui seraient versées sur un contrat d'épargne retraite, dans les mêmes conditions que les cotisations de base aux contrats d'épargne retraite. En outre, les plafonds de déduction au titre de l'épargne retraite ne seraient pas rehaussés.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a également proposé que le PERE puisse être complété par des sommes issues de la participation et de l'intéressement.

Abordant in fine la situation des régimes particuliers d'épargne retraite, il a souligné l'impérieuse nécessité d'assurer la convergence du complément de retraite des hospitaliers (CRH). Il a déploré que le taux de couverture de l'ensemble des engagements ne s'élève qu'à 60 %, ce qui représentait un besoin de financement d'1,3 milliard d'euros afin d'assurer un provisionnement intégral. Il a relevé que cette situation, dérogatoire au droit commun, était connue et acceptée de longue date. Il a donc conclu à l'urgence d'établir un plan de convergence pour une « viagérisation » progressive du CRH, impliquant des efforts tripartites et partagés entre l'assureur, l'Etat et les assurés.

Enfin, il a proposé que les adhérents à la PREFON et au COREM disposent d'un droit direct de dépôt de résolutions en assemblée générale, dans la continuité des dispositions adoptées, à l'initiative de la commission des finances, dans la loi du 15 décembre 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance.

M. Jean Arthuis, président, a remercié M. Philippe Marini pour la très grande qualité de son travail, en observant qu'il se traduirait par le dépôt d'amendements de la commission des finances à plusieurs projets de loi, notamment le projet de loi de finances ou le projet de loi pour le développement de la participation et l'actionnariat salarié.

Un large débat s'est alors instauré.

M. François Trucy a souhaité connaître les différences entre les dispositifs français d'épargne retraite et les fonds de pension anglo-saxons.

M. Yann Gaillard s'est demandé si la loi du 21 août 2003 avait permis de mettre fin aux inégalités d'accès à l'épargne retraite, puisqu'avant sa promulgation, seules, certaines catégories d'actifs avaient accès aux contrats d'épargne retraite (par exemple les fonctionnaires ou anciens fonctionnaires pour la PREFON, les travailleurs indépendants pour les contrats Madelin).

M. Jean-Jacques Jégou a posé la question d'éventuels transferts entre, d'une part, les contrats d'entreprise relevant des articles 39, 82 et 83 du code général des impôts et, d'autre part, les PERP et les PERCO créés par la « loi Fillon ».

M. Yves Fréville a observé que l'effort d'épargne des ménages en vue de la retraite était essentiellement conduit après 40 ans. Si la dominante obligataire des placements sur les contrats d'assurance répondait aux besoins de couverture des déficits publics, il a estimé que le financement de l'économie française requérait, lui, un accroissement de la part des investissements en actions.

S'agissant de la comparaison entre la France et les pays anglo-saxons, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné les différences de structure des systèmes de retraite. En France, la dépense publique consacrée aux retraites s'élève à 12,1 % du PIB, alors que cette part atteint 4,4 % aux Etats-Unis, 5 % au Royaume-Uni et 5,2 % aux Pays-Bas. Il a expliqué ces disparités par le plus fort développement des régimes de retraite par répartition en France, tout en relevant que la diminution du taux de remplacement des revenus d'activité lors du départ en retraite créait des opportunités importantes d'essor des contrats d'épargne retraite.

En réponse à M. Yann Gaillard, il s'est félicité de ce que la « loi Fillon » ait instauré les premiers produits d'épargne retraite universels, ouverts à tous les salariés et aux travailleurs indépendants : les inégalités d'accès à l'épargne retraite selon l'appartenance socio-professionnelle étaient donc révolues.

Concernant les éventuels transferts entre régimes d'épargne retraite d'entreprise, il a reconnu que la question était particulièrement pertinente pour le PERCO, mais que ce dispositif avait été mis en place trop récemment pour que l'on dispose de premiers résultats. Il a néanmoins souligné la souplesse des contrats « article 39 », « article 82 » et « article 83 », qu'il s'agisse de leur création par voie d'accord collectif ou par décision unilatérale de l'employeur, ou encore des publics de salariés visés. Par conséquent, il a jugé envisageable que l'essor des PERP soit conjugué avec la poursuite du développement des contrats « article 39 », « article 82 » et « article 83 ».

Enfin, il a estimé indispensable que toute modification de la politique fiscale de l'épargne donne lieu à un débat préalable global avec les professionnels, ce qui n'avait pas été le cas lors de la récente tentative de réforme gouvernementale des conditions d'assujettissement à la contribution sociale généralisée (CSG) et à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) des plus-values réalisées sur les contrats d'assurance-vie. Il a mis en valeur les différences entre ce projet et l'amendement au projet de loi de finances pour 2006, adopté sur l'initiative de la commission des finances, relatif à la taxation, sous certaines conditions, des plans d'épargne logement (PEL) arrivés à échéance. Dans le cas des PEL, il s'agissait de garantir que les PEL répondent effectivement à une logique économique d'épargne pour le logement. En conclusion, il a estimé que la montée en puissance des contrats d'épargne retraite s'inscrivait dans une évolution prévisible de la répartition des placements financiers, alors que l'assurance-vie occupait aujourd'hui une place prédominante.

La commission a alors, à l'unanimité, donné acte à M. Philippe Marini, rapporteur général, de sa communication et décidé d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information.