PREMIÈRE PARTIE - LES PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS DES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES
I. L'ORGANISATION DU TRAVAIL LÉGISLATIF : UN SOUCI DE RATIONALISATION LARGEMENT PARTAGÉ
L'organisation du travail législatif dans les six pays visités inspire trois principales observations.
En premier lieu, si tous les parlements connaissent la division classique entre commission et séance publique, l' articulation entre les différentes étapes de la procédure législative peut différer sensiblement du système français.
Ensuite, même si les conditions du travail en leur sein présentent une grande diversité, les commissions jouent généralement un rôle essentiel, certains pays leur reconnaissant même un pouvoir législatif.
Enfin, les règles applicables aux conditions d'examen d'un texte en séance publique -temps de parole, examen des amendements- semblent dans l'ensemble plus rigoureuses qu'en France.
A. L'ARTICULATION DES ÉTAPES DE LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE : LE MODÈLE DOMINANT D'UNE DISCUSSION EN SÉANCE PUBLIQUE PRÉALABLE À L'EXAMEN EN COMMISSION
Au Royaume-Uni, en Espagne, en Finlande, en Pologne et en Allemagne, un texte de loi peut faire d'abord l'objet d'un débat en séance publique avant d'être examiné par la commission compétente puis, de nouveau, en séance publique en vue de son adoption.
En Espagne, ce débat préalable n'a lieu que si des amendements contestant la pertinence même du projet ou son opportunité ont été déposés (sous la forme d'une réécriture complète du texte ou d'un renvoi au gouvernement). En Finlande, les projets ou propositions de loi font l'objet d'un débat systématique en séance publique afin, d'une part, de donner aux groupes politiques la possibilité d'exprimer leur position d'ensemble sur le texte et, d'autre part, de désigner la commission compétente (et le cas échéant les commissions pour avis).
En Pologne, l'examen d'un texte à la Diète débute toujours par un débat d'orientation qui peut se tenir en commission ou, si le président de l'assemblée en décide ainsi, en séance publique. L'initiateur du texte doit en présenter les dispositions, justifier sa conformité avec les normes communautaires et répondre aux questions des députés.
B. LE RÔLE ESSENTIEL DES COMMISSIONS LÉGISLATIVES
Vos rapporteurs ont pu constater que dans tous les parlements visités, les commissions jouent un rôle décisif dans le processus de « décantation » de l'élaboration de la loi, allégeant d'autant, en aval, le travail en séance plénière.
Sans doute l'organisation de l'activité des commissions répond-elle à des modèles très variés d'un pays à l'autre. Ainsi, la désignation d'un rapporteur, chargé de préparer, au nom de la commission, les amendements au texte, qui apparaît comme une évidence en France, est loin de constituer le modèle dominant. A titre d'exemple, les fonctions de rapporteur n'existent ni au Royaume-Uni, ni en Finlande (sous réserve, dans ce pays, de cas exceptionnels).
En Espagne, elles sont confiées à un organe collégial, la « Ponencia », composé de représentants de tous les groupes.
A la Diète polonaise, le rapporteur est désigné par la commission au terme des auditions conduites dans un cadre collégial.
Dans la plupart des pays visités, les commissions constituent un lieu privilégié de l'élaboration de la loi. Ainsi, à la Chambre des Communes, le dépôt et la discussion des amendements s'effectuent surtout au stade de la commission. S'il est toujours possible de présenter de nouveau en séance publique un amendement rejeté par la commission, cette faculté est rarement utilisée en pratique, le président de la chambre exerçant alors rigoureusement son pouvoir discrétionnaire de sélection des amendements.
Au Royaume-Uni, en Espagne, en Finlande et en Italie, le débat en séance publique s'engage sur les conclusions de la commission.
En Italie, en Espagne et en Allemagne, le pouvoir des commissions peut aller jusqu'à adopter la loi . En Italie, cette procédure est strictement encadrée -à tout moment, le gouvernement ou un dizième des députés peut demander l'examen d'un texte selon la procédure de droit commun- et ne concerne généralement que des modifications ponctuelles du droit en vigueur. En revanche, au Congrès des députés, en Espagne, la procédure d'adoption en commission est automatique 4 ( * ) sous réserve qu'un groupe n'ait pas demandé l'application de la procédure ordinaire. Ainsi, dans ce pays, près de 80 % des textes sont adoptés par cette voie.
Les prérogatives reconnues aux commissions en matière législative impliquent la publicité de leurs débats (Royaume-Uni, Pologne) ou du moins l'ouverture des réunions à la presse (Espagne). Tel n'est cependant pas le cas en Finlande (sous réserve de certaines exceptions), en Allemagne ou en Italie.
* 4 Sauf pour les révisions constitutionnelles, les questions internationales, les lois organiques, les lois-cadres et les lois de finances de l'Etat.