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L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

 

VI. LE PARLEMENT ITALIEN : UN BICAMÉRISME ÉGALITAIRE DANS UN CONTEXTE POLITIQUE CARACTÉRISÉ PAR UNE BIPOLARISATION ACCRUE

Le parlement italien se caractérise par un bicamérisme égalitaire169(*) : la Chambre des députés et le Sénat disposent en effet des mêmes pouvoirs170(*) et le gouvernement est responsable devant les deux assemblées.

Ils se distinguent néanmoins par les conditions d'âge (25 ans à la Chambre, 40 ans au Sénat), le mode d'élection et la composition.

Les 630 députés (dont 12 élus représentant les Italiens établis à l'étranger) et les 315 sénateurs (dont 6 élus représentant les Italiens établis à l'étranger) sont élus au suffrage universel direct à la représentation proportionnelle depuis la loi du 21 décembre 2005171(*). Le Sénat compte également sept sénateurs à vie.

Ce mode de scrutin s'est appliqué pour les élections d'avril 2006.

Les députés sont élus dans le cadre de 26 circonscriptions au scrutin proportionnel172(*). Les sièges sont ensuite répartis au niveau national entre les coalitions ayant obtenu plus de 10 % des suffrages ou les listes indépendantes ayant obtenu au moins 4 % des suffrages. La coalition ou la liste arrivée en tête obtient au moins 55 % des sièges (340 sur 617).

Le mode d'élection des sénateurs, comparable pour l'essentiel avec celui des députés, présente cependant certains traits distinctifs liés au principe constitutionnel (art. 57 de la Constitution) selon lequel le Sénat est élu sur une base régionale. Les sièges des sénateurs sont donc attribués au niveau régional entre les coalitions ayant obtenu plus de 20 % des suffrages (ou 8 % pour les listes indépendantes).

Les différences concernant les modalités de répartition des sièges (cadre national pour la Chambre, régional pour le Sénat) peuvent entraîner la désignation de majorités différentes entre les deux assemblées173(*).

La navette entre les deux assemblées peut se prolonger sans que l'une puisse l'emporter sur l'autre. Cependant, chacune d'entre elles ne peut se prononcer en deuxième lecture que sur les dispositions modifiées par l'autre et seuls les amendements en rapport avec ces modifications sont recevables. Aucune procédure formelle de conciliation n'est prévue174(*).

En réalité, jusqu'à présent, la navette n'a jamais été très longue compte tenu, en principe, de l'identité des majorités au sein des deux Chambres175(*).

« Joie et souffrance » comme le relevait devant votre délégation, M. Lucciano Violante, président de la commission des affaires constitutionnelles de la Chambre des députés, le bicamérisme parfait apparaît comme une source potentielle de blocage des institutions.

A. LE RENFORCEMENT DES DROITS DE LA MINORITÉ À LA FAVEUR DE LA BIPOLARISATION DE LA VIE POLITIQUE

Comme l'ont observé plusieurs des interlocuteurs de votre délégation, la vie politique italienne se caractérise désormais par un caractère bipolaire beaucoup plus marqué.

Cette évolution a conduit à mieux organiser les droits de la minorité au sein du parlement.

Au Sénat, la modification du règlement de 1999, a ainsi tenté de conférer à l'opposition les prémices d'un statut puisque, pour la première fois, il y était fait référence à l' « opposition parlementaire ».

La réforme constitutionnelle adoptée par le parlement en 2005 envisageait de doter l'opposition d'un véritable statut. Son rejet lors du référendum de juin dernier n'a pas permis de donner suite à ce projet.

Tout député ou sénateur doit faire partie d'un groupe parlementaire ; il est donc tenu, dans un délai de deux jours après la première séance, de déclarer à quel groupe il adhère. Un nombre minimum de vingt députés ou de dix sénateurs suffit pour constituer un groupe, aucune autre condition n'étant requise. Il existe en outre un groupe « mixte », dont font partie des députés ou sénateurs d'orientations politiques différentes, réunissant les parlementaires qui ne souhaitent pas entrer dans des groupes constitués ou dont le nombre ne suffit pas pour former un groupe.

Au Sénat, les groupes comportant moins de quatorze membres sont autorisés à désigner un même sénateur pour siéger dans plusieurs commissions (celles-ci étant au nombre de quatorze).

A travers la conférence des présidents de groupe, ces derniers jouent un rôle décisif dans l'organisation des travaux parlementaires.

La conférence est convoquée par le président de la Chambre des députés, chaque fois qu'il le juge utile, ainsi qu'à la demande du gouvernement ou d'un président de groupe, pour examiner le déroulement des travaux de l'Assemblée et des commissions.

La conférence programme les travaux de la Chambre et fixe son calendrier.

La programmation des travaux de la Chambre des députés s'organise en effet en deux phases.

En premier lieu, la conférence des présidents de groupe176(*) définit une programmation comprise obligatoirement entre deux et trois mois.

Ce programme comporte la liste des affaires que la Chambre envisage d'examiner avec indication de leur ordre de priorité et la période envisagée pour leur inscription à l'ordre du jour. Il devrait aussi, comme le prévoit le règlement, réserver en dehors de la période destinée à l'examen du budget, une semaine par mois de suspension des travaux de la Chambre afin de permettre aux députés d'accomplir les autres activités liées à leur mandat. Cependant, en pratique, cette disposition n'est pas respectée.

La programmation est établie à partir des indications du gouvernement et des propositions des groupes. Il n'existe pas, comme en France, d'ordre du jour prioritaire décidé par le gouvernement.

En second lieu, la conférence des présidents de groupe définit un calendrier de trois semaines fixant les sujets à traiter, le nombre de séances et le temps nécessaire pour chacune des questions à inscrire à l'ordre du jour.

La programmation des travaux par la conférence des présidents de groupe doit être approuvée par les présidents de groupe représentant les trois quarts des membres composant la Chambre177(*).

De même, le calendrier doit être approuvé par les présidents de groupes représentant les trois quarts des effectifs de l'assemblée. Si cette majorité ne peut être atteinte, le président de la Chambre inscrit dans le calendrier les propositions des groupes de l'opposition de manière à garantir à ces derniers, pour les travaux de l'assemblée dans la période considérée, un cinquième des sujets à traiter ou du temps global disponible178(*).

Par ailleurs, s'agissant du temps dévolu à chaque sujet inscrit à l'ordre du jour, la conférence des présidents des groupes après avoir retranché le temps de parole du ou des rapporteur(s)179(*) et du gouvernement, ainsi que le temps à allouer aux rappels au règlement et au déroulement des opérations de vote, répartit entre les groupes pour une partie en mesure égale et pour une autre partie en proportion de leur importance numérique, les quatre cinquième du temps nécessaire aux différentes phases de l'examen en question (le temps demeurant disponible étant réservé aux interventions des députés s'exprimant à titre personnel). Lorsque la discussion porte sur un projet de loi, la conférence des présidents de groupe réserve aux groupes de l'opposition une quotité de temps disponible supérieure à la quotité attribuée aux groupes de la majorité.

Sous la XIVème législature, dix-huit propositions de loi élaborées par l'opposition ont été adoptées portant généralement sur des questions très ponctuelles.

Au Sénat, la conférence des présidents de groupe fixe un programme de travail trimestriel ainsi qu'un calendrier mensuel définissant les dates des séances et leur ordre du jour.

La conférence des présidents de groupe réserve une fois tous les deux mois quatre séances à l'examen de propositions de loi ou de questions présentées par le groupe parlementaire de l'opposition.

Sous la dernière législature, sur les 1.160 propositions de loi présentées par l'opposition, huit ont été définitivement approuvées180(*).

* 169 Les deux assemblées se réunissent conjointement dans certaines circonstances : pour l'élection du Président de la République -à laquelle participent également trois délégués pour chaque région- ; pour la mise en accusation du chef de l'Etat en cas de haute trahison ; pour la prestation de serment du Président de la République ; pour l'élection d'un tiers des juges constitutionnels et d'un tiers des membres du conseil supérieur de la magistrature.

* 170 Les projets de loi peuvent être présentés indifféremment devant l'une ou l'autre des deux assemblées.

* 171 Auparavant, prévalait un système mixte associant scrutin proportionnel et majoritaire.

* 172 Dans le collège uninominal du Val d'Aoste, un député est élu au scrutin majoritaire.

* 173 La coalition gouvernementale ne dispose actuellement que de deux voix de majorité au Sénat.

* 174 Cette lacune apparaît d'autant plus étonnante qu'il existe plusieurs commissions mixtes -en matière de contrôle, par exemple, les commissions d'enquête créées sur les mêmes questions peuvent décider de procéder conjointement.

* 175 Les désaccords peuvent survenir sur l'examen de textes adoptés au scrutin secret comme tel fut le cas pour le projet de loi portant sur l'intervention volontaire de grossesse qui, dans la précédente décennie, avait été rejeté par le Sénat.

* 176 Le gouvernement est représenté à la conférence des présidents de groupe.

* 177 Le Président de la Chambre doit en tout état de cause réserver une partie du temps disponible aux groupes d'opinion contraire et le répartit en proportion de leur importance numérique.

* 178 Les sujets à traiter, autres que les projets ou proposition de loi, inscrits dans le calendrier sur proposition des groupes de l'opposition, sont en principe inscrits en premier rang de l'ordre du jour des séances réservées à leur traitement.

* 179 Le temps de parole réservé aux interventions du rapporteur est établi distinctement pour le rapporteur de la majorité et pour les éventuels rapporteurs de la minorité.

* 180 Ce chiffre doit être porté à 37 si l'on tient compte aussi des lois constituant une synthèse de propositions émanant de la majorité et de la minorité.