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Justice et sécurité en Europe : comment progresser ?

 

2. Les domaines envisageables

Parmi les domaines envisageables de ces « coopérations renforcées » hors traités, on peut citer notamment :

a) Le contrôle des frontières extérieures et la lutte contre l'immigration clandestine

La sécurité des frontières extérieures de l'Union européenne représente un enjeu majeur depuis le dernier élargissement. Schengen, qui a constitué la première forme de « coopération renforcée » hors traités, était centré sur la problématique des frontières intérieures. Une nouvelle coopération pourrait s'inspirer de ce précédent pour les contrôles aux frontières extérieures.

La France avait proposé, il y a déjà quelques années, à ses partenaires européens la création d'une police européenne des frontières, composée de contingents nationaux qui pourraient venir en appui des polices locales et les soutenir en cas de besoin. Ce projet s'était cependant heurté à l'opposition de plusieurs pays, comme le Royaume-Uni ou les pays scandinaves. Il pourrait donc faire l'objet d'une telle « coopération renforcée ».

b) La création d'un véritable espace judiciaire, tant en matière pénale, que civile

Malgré les instruments adoptés au niveau de l'Union européenne ou du Conseil de l'Europe, le principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires reste encore limité, tant en matière civile (avec l'exequatur), qu'en matière pénale (avec le principe de double incrimination). La contrainte de l'unanimité mais aussi les différences entre les systèmes juridiques (notamment entre le système romano-germanique et le droit anglo-saxon) expliquent la lenteur des progrès dans ces domaines.

Un groupe d'États qui partagent le même système juridique pourrait constituer un espace judiciaire commun en donnant toute sa portée au principe de la reconnaissance mutuelle. La suppression de l'exequatur et du contrôle de la double incrimination permettrait d'améliorer sensiblement l'entraide judiciaire.

c) La lutte contre certaines formes graves de criminalité transnationale

Afin de renforcer la lutte contre certaines formes graves de criminalité transnationale, une « coopération renforcée » hors traités pourrait viser la création d'un socle unifié de règles et de procédures, ainsi que la mise en place d'organes intégrés, tels qu'une police judiciaire européenne, un Parquet européen ou une Cour Pénale européenne.

La France avait déjà proposé en 1982, à l'initiative de notre collègue Robert Badinter, alors Garde des Sceaux, la création d'une Cour Pénale européenne compétente pour lutter contre le terrorisme, mais cette proposition s'était heurtée à l'opposition de certains pays membres. On pourrait reprendre ce projet dans le cadre d'une « coopération renforcée » hors traités.

Une autre piste envisageable serait de limiter, dans un premier temps, le champ de la « coopération renforcée » hors traités à certaines formes graves de criminalité qui font déjà l'objet d'un degré élevé d'harmonisation et qui nécessitent une action concertée entre plusieurs États. On pense notamment à la traite des êtres humains, au trafic de drogue ou à l'exploitation sexuelle des femmes et des enfants.

A partir des textes adoptés au niveau européen ou au niveau international, il serait envisageable de créer un socle pénal commun entre plusieurs États, par le biais d'un accord international. Une police judiciaire commune pourrait être créée, sur le modèle des équipes communes d'enquête, composée de policiers et de magistrats des différents États avec un juge directeur unique. Un Parquet européen collégial, composé de procureurs délégués par chaque État participant à cette coopération, pourrait également être établi. Ce Parquet européen serait compétent pour déclencher, diriger et contrôler les enquêtes menées par les équipes communes. Il pourrait être saisi par les parquets nationaux ou être investi du pouvoir d'évocation d'affaires. Il exercerait l'action publique devant les juridictions des États membres ou devant une Cour Pénale européenne, conçue sur le modèle de la Cour Pénale internationale. Les parlements nationaux des États participant à la « coopération renforcée » hors traités pourraient constituer une commission commune chargée de suivre ces questions.

Le recours à des « coopérations renforcées » en dehors du cadre des traités ou « coopérations parallèles » présenterait un plus grand intérêt encore pour progresser sur les questions de justice et de sécurité, en particulier sur les aspects opérationnels. En effet, le recours à ce mécanisme n'est soumis à aucune condition particulière et il permettrait d'aller au-delà des compétences reconnues à l'Union européenne dans ce domaine, ce que ne permettrait pas le recours aux « clauses passerelles ».