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L'évolution des jeux de hasard et d'argent : le modèle français à l'épreuve

 

2. Des données incomplètes

a) Des prétextes non convaincants

Les rédacteurs de la partie économique de l'étude suisse précitée, qui ont procédé à l'agrégation de données fournies par les vingt-cinq Etats de l'Union européenne estiment que le perfectionnement des statistiques officielles relatives aux jeux devrait constituer une toute première priorité, aux niveaux aussi bien national qu'européen.

Tel ne semble pas être l'avis du directeur général de l'INSEE qui a fait valoir, le premier mars 2004, en réponse à une demande d'informations de votre rapporteur, pour justifier le statu quo en la matière, que les joueurs réguliers ne constituent qu'une « fraction minoritaire » des ménages et qu'il ne s'agit encore que d'une « faible proportion » de leurs dépenses.

Quant à la Française des jeux, elle explique l'inexistence d'études sur la prévalence du jeu pathologique en France par « la situation spécifique d'encadrement effectif de l'offre » dans notre pays, en réponse à un questionnaire de l'institut suisse de droit comparé sus-mentionné.

Les autres pays seraient-ils incapables d'encadrer le jeu chez eux ? Et est-ce une raison pour négliger un sujet si important ?

Votre rapporteur estime, pour sa part, que les jeux de hasard et d'argent méritent, en raison tant de leur expansion et de leur poids économiques que de leur importance culturelle et sociale (voir suite de ce chapitre et chapitre précédents), un meilleur suivi statistique et des études plus approfondies.

Comme le souligne l'INSEE lui-même, la consommation de jeux par les Français (voir plus loin), depuis trente ans, s'accroît fortement, durablement et rapidement, même s'il ne s'agit aujourd'hui que d'une part, il est vrai, encore assez faible de leurs ressources et d'une tendance moins marquée que dans d'autres pays. 20 % des Français jouent tout de même régulièrement, à l'heure actuelle, ce qui est loin d'être négligeable !

L'ampleur des évolutions en cours, les troubles qui pourraient en résulter dans notre société et la remise en cause qu'est susceptible de provoquer (du moins en Europe) la référence à des modèles étrangers, rendent absolument nécessaires :

- une observation statistique permanente des jeux (on ne peut se contenter d'enquêtes quinquennales et de données d'il y a trois ans) ;

- des études psycho-sociologiques de la dépendance en France ;

- des comparaisons internationales à ce sujet dans tous les domaines.

b) Une approche limitative

On peut légitimement se demander si une telle carence d'études, sous des prétextes si peu convaincants, n'est pas liée à une tendance des pouvoirs publics à vouloir plus ou moins ignorer la dimension économique et concurrentielle des jeux, par obsession de les contrôler et de les canaliser.

Les jeux, en raison des menaces réelles qu'ils comportent pour l'ordre public sont en effet considérés implicitement chez nous comme une activité non désirable, peu créatrice de valeur, un mal inévitable, en somme, dont il faut atténuer les effets nocifs.

Dès lors, il s'agit beaucoup plus de les administrer et de les réglementer que de les traiter comme un véritable marché concurrentiel.

Cela explique :

- l'attribution par l'Etat de monopoles aux opérateurs (à la Française des jeux, sur les loteries ; au PMU, sur les paris relatifs aux courses de chevaux61(*) ; aux casinos cantonnés dans certaines zones géographiques, sur les machines à sous...) ;

- une certaine négligence, déjà notée dans le précédent rapport, à l'égard des potentialités économiques des jeux, en termes de croissance, d'emploi et d'aménagement du territoire.

- les différends entre la France et la Commission européenne qui n'a pas la même vision.

Cette attitude diffère de celle d'autres pays.

Ainsi :

- les jeux sont placés, au Portugal, sous la tutelle du ministre de l'économie, 80 % des taxes perçues par l'Etat sur les résultats des casinos alimentent des dépenses destinées à promouvoir et développer la filière touristique portugaise par l'intermédiaire d'un fonds dédié (fonds du tourisme).

- en Espagne, une ordonnance du ministère de l'intérieur du 15 octobre 1979 a conféré, à un institut national industriel, le monopole de la fabrication (et de l'importation) des machines à sous autorisées dans les casinos.

Le groupe Cirsa, initialement fabricant de machines et de logiciels de jeux62(*), a pu ainsi développer ensuite des activités en aval, et en dehors des seuls casinos (salles d'arcades et de bingos, jeux vidéo...).

Cette stratégie d'intégration verticale et de synergies entre différents secteurs de l'univers du jeu l'a conduit à diversifier son activité jusqu'à y inclure l'exploitation de casinos dans le monde hispanophone (Espagne, Caraïbes, Amérique latine), la gestion de centres de loisirs (salles de jeux vidéo d'Eurodisney, par exemple), et même des investissements immobiliers. La petite société créée en 1978 est devenue aujourd'hui un groupe intégrant 400 entreprises et employant plus de 16.000 salariés dans de nombreux pays.

- De même, l'entreprise autrichienne Novomatic, l'un des principaux fabricants de machines de jeux en Europe, en est venue à exploiter par ailleurs, ultérieurement, une trentaine de casinos et d'établissements de jeux et développe actuellement ses activités en Pologne et dans les pays baltes ;

De telles opportunités ne risquent pas de se présenter en France !

Comme le signalait déjà le rapport de février 2002, une loi française, très rigoureuse, du 16 décembre 199263(*), a prohibé, en effet « la fabrication dans notre pays de tout appareil dont le fonctionnement repose sur le hasard et qui permet, éventuellement, par l'apparition de signes, de procurer moyennant enjeu un avantage direct ou indirect, de quelque nature que ce soit, même sous forme de partie gratuites ».

Estimant, par ailleurs, insuffisante la réflexion dans ce domaine en France, le syndicat « casinos de France » a entrepris, en liaison avec le ministère du tourisme, de procéder à un examen critique de la répartition géographique de l'offre de jeu dans toute la France, au regard des nécessités de l'aménagement du territoire.

Il n'existe actuellement, en effet, en France, aucun casino à l'intérieur d'un triangle dont le sommet est Paris et la base correspond à une ligne Dijon-Tours ainsi qu'entre Evaux-les-Bains et Toulouse, dans le corridor qui descend vers les Pyrénées, entre le littoral et le massif central ; rien non plus, en remontant vers le Nord, sur toute la largeur qui sépare les Vosges d'Enghien-les-Bains.

Les critères de localisation des casinos (stations balnéaires, thermales ou climatiques) semblent aujourd'hui désuets, bien que corrigés, en 1988, par l'« amendement Chaban64(*) » qui autorise les implantations dans les villes de plus de 500.000 habitants, en contrepartie d'investissements culturels.

Les casinos, en Grande-Bretagne, eux, sont depuis longtemps plus présents qu'en France dans les grandes villes (il en existe à Liverpool, à Manchester, à Leeds, à Glasgow, à Cardiff et ils ne sont pas moins de 24 dans la seule agglomération londonienne). Ces établissements sont ainsi moins limités outre-manche que chez nous aux villes d'eau et aux stations littorales.

Par ailleurs, un supercasino expérimental (type Las Vegas) devrait être ouvert en 2007 au Royaume-Uni.

En France, la loi du 14 avril 2006 relative au tourisme65(*) a modifié le classement des zones touristiques, sauf en ce qui concerne précisément les stations balnéaires, thermales ou climatiques, éligibles, à l'installation d'un casino, pour lesquelles rien n'a été changé !

Il aurait pu pourtant être envisagé de faire appel à d'autres critères, moins restrictifs sur le plan géographique, tels que la fréquentation touristique. On pourrait aussi réfléchir aux moyens de mieux faire correspondre, comme au Royaume-Uni, la répartition des casinos à celle de la population sur l'ensemble du territoire, en abaissant, par exemple, le seuil de l'amendement Chaban. Il s'agirait ainsi de tenter d'imaginer des solutions aux problèmes posés par la quasi saturation actuelle d'un marché (voir plus loin) qui représente la moitié de celui des jeux en France.

Pour le moment, la commission supérieure des jeux, en l'absence d'orientation du ministère de l'intérieur se préoccupe seulement de l'équilibre local de l'offre.

Un autre sujet, particulièrement important, nécessitant de la part des pouvoirs publics une analyse interministérielle et prospective, qui semble pour le moment leur faire défaut, est celui du jeu sur internet. La Française des jeux et le PMU ont été autorisés, en ce qui les concerne, à lutter à armes égales contre les offres concurrentes illégales émanant de sites internet. Les casinos, qui sont des entreprises privées, et paraissent encore plus fortement menacés n'ont pas la même liberté. Une telle discrimination mériterait quelques explications.

La Grande-Bretagne, de son côté, s'est penchée sur la question et a décidé, par le « gambling act » d'avril 2005 (qui entrera en vigueur en 2007) de légaliser le jeu en ligne, en autorisant l'octroi de licences aux opérateurs intéressés. Elle espère ainsi un rapatriement des activités (et des recettes correspondantes) de ses bookmakers installés à Malte, à Gilbraltar ou à Chypre, qui s'adressent en fait à un public essentiellement britannique.

Il paraît clair, au total, que :

- les informations sur les jeux, en tant qu'activité socio-économique majeure, sont insuffisantes en France ;

- la réflexion des pouvoirs publics sur ce secteur ne tient pas assez compte de sa contribution à l'économie, quelle que soit la priorité qu'on entend accorder à son encadrement, pour des raisons valables (protection du consommateur et de l'intérêt général).

Les données disponibles permettent néanmoins de discerner, depuis 2001, dans l'évolution économique des activités concernées, la confirmation de tendances précédemment constatées et l'amorce de certains changements.

* 61 En fait, l'exclusivité n'est pas confiée au PMU mais aux sociétés de courses (voir sous partie suivante....).

* 62 Les jeux de hasard et d'argent, y compris des machines récréatives dans les restaurants et débits de boisson, ont été autorisés en Espagne en 1977 et, de plus en plus régionalisés, à partir de 1982.

* 63 Loi n° 92-1336 du 16 décembre 1992 relative à l'entrée en vigueur du nouveau code pénal.

* 64 Loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation.

* 65 Loi n° 2006-437 du 14 avril 2006.