III. CONTRÔLE ET EVALUATION
Jusqu'en 2000, chacune des administrations concernées, (affaires étrangères, culture, coopération, etc.), signait séparément des conventions financières avec l'AFAA fixant les objectifs, précisant les opérations demandées par ces départements ministériels, et affectant à l'association les moyens correspondants. La convention financière conclue avec le ministère de la culture était assortie d'annexes relatives à chacune des directions du ministère, pour les opérations entrant dans leur domaine de compétences.
En 2000 il a été décidé de clarifier les rôles respectifs des ministères concernés dans le domaine de la politique des échanges artistiques et culturels. Le ministère des affaires étrangères, le ministère de la culture et l'AFAA ont ainsi conclu, le 17 novembre 2000, une première convention cadre d'orientations définissant les missions fixées à l'AFAA, les procédures à suivre et les moyens affectés à l'association. Cette convention a été conclue pour une période de 4 ans. Sur le fondement de cette convention cadre, des conventions financières spécifiques ont été passées annuellement avec chacun des ministères concernés.
Dans le cadre de cette convention, l'AFAA s'est vue explicitement confier un rôle d'opérateur pour la mise en oeuvre des relations culturelles internationales. La convention prévoyait que, pour l'accomplissement de ses missions, l'AFAA bénéficierait d'une subvention annuelle versée par le ministère des affaires étrangères. Par ailleurs la convention encourageait l'AFAA à diversifier ses sources de financement en développant des partenariats avec les collectivités territoriales, les entreprises publiques ou privées et en participant à des programmes relevant des institutions multilatérales, notamment l'Union européenne, ce à quoi elle n'était pas encore parvenue à la fin 2005. L'AFAA était autorisée, dans le cadre conventionnel, à faire appel à des personnels mis à disposition par d'autres administrations.
Le 16 novembre 2004 cette convention a été renouvelée mais pour trois ans seulement. Par rapport aux stipulations contractuelles antérieures, la seule modification d'importance réside dans la mise en place d'objectifs et dans une tentative d'évaluation portant sur les conditions de l'application de la dite convention. A cette fin, des outils sont prévus : l'AFAA doit développer des tableaux de bord, un contrôle de gestion, des indicateurs analytiques et un tableau de situation de l'association au travers de ces indicateurs. L'ensemble de ce travail doit être soumis aux ministères co-contractants et se place dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique portant sur les lois de finances.
L'ambition qui était ainsi affichée ne s'est, jusqu'ici, pas concrétisée en raison de l'intervention de deux facteurs qui sont indépendants de la volonté des dirigeants de l'AFAA. Tout d'abord, la convention fixe cinq objectifs qui pour paraître précis sont en réalité trop généraux :
« 1 - Affirmer la dimension européenne de l'action culturelle et artistique internationale de la France »,
« 2 - Développer les partenariats, en particulier financiers, avec les autres acteurs de la coopération artistique »,
« 3 - Promouvoir la création contemporaine à l'étranger »,
« 4 -Favoriser la diversité culturelle par le dialogue des cultures », et
« 5 - Contribuer au développement culturel des partenaires de la zone prioritaire ».
Ces objectifs dont on comprend, au simple énoncé, qu'ils ne comportent pas de véritable caractère contraignant, ne sont pas aisément mesurables, à l'exception de celui relatif aux partenariats financiers. Par ailleurs, ceux-ci, associés aux indicateurs, n'ont jamais été renseignés ni portés à la connaissance des ministères en relation structurelle avec l'AFAA. La direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) ne s'est d'ailleurs pas montrée très entreprenante dans ce domaine et n'a pas exigé de l'AFAA qu'elle produise les éléments d'information sur lesquels elle s'est engagée. Enfin, le projet de loi de finances pour 2006 n'associe aucun indicateur de performance aux dotations budgétaires affectées à l'AFAA. Cet ensemble de constats est d'autant plus regrettable que l'adoption de cette convention s'est accompagnée de l'abandon de la pratique fort utile des lettres de cadrage.
La DGCID a fait savoir à la Cour, lors de la contradiction menée à la rentrée 2006, que certains indicateurs de suivi de l'activité de l'AFAA pour l'année 2005 ont été communiqués aux deux ministères dont elle dépend. La Cour prend acte de cette information, mais il ne lui est pas apparu que les administrations concernées aient fait usage de ces indicateurs qui devraient pouvoir jouer un rôle essentiel dans l'éclairage de l'exercice de la tutelle. Les deux ministères ne peuvent donc se contenter d'abandonner ces indicateurs à la routine administrative, sans en tirer toutes les conséquences qui s'imposent.
L'Association, en raison de son expérience, de la longévité de ses responsables dans l'exercice de leurs fonctions, de sa connaissance des milieux professionnels, et de ses moyens logistiques, budgétaires et humains, dispose d'une autonomie de fait qui n'est pas compensée par l'existence d'un contrôle suffisamment fort de ses résultats de la part des administrations qui sont pourtant en continuel rapport avec elle. Les restrictions réglementaires imposées au contrôle financier aggravent notablement cette situation qui risque de faire de l'association une sorte d'« agence indépendante », financée pour l'essentiel par l'Etat, mais finalement peu soucieuse de rendre des comptes au titre des obligations de service public qui lui incombent.
La DGCID fait valoir qu'elle ne dispose que de faibles moyens humains pour exercer le contrôle qu'elle devrait assurer sur les actions de l'association. Interrogé sur la manière dont il conduit le suivi de ses actions, le directeur de la coopération culturelle et du français en a exposé les modalités en insistant tout d'abord sur la confiance des relations nouées avec l'association et son directeur, ensuite sur une information réciproque systématique au moyen d'échanges de télégrammes qu'il vise et enfin par l'existence d'une convention cadre. Une telle explication fait apparaître ses limites dans la mesure où l'action de l'AFAA n'est pas soumise aux instructions des télégrammes diplomatiques qui ne s'imposent par définition qu'aux diplomates alors que le directeur de l'AFAA n'est pas dépendant d'un pouvoir hiérarchique ou disciplinaire relevant de l'administration. Quant à sa soumission aux indications des organes statutaires, on a vu précédemment qu'elles étaient quasi-inexistantes.
De surcroît, il apparaît que la mise en oeuvre de la convention de 2004 a été différée. Au cours de l'instruction de la Cour, le directeur de la coopération culturelle a fait savoir qu'il fallait attendre de tirer tous les enseignements de la mise en oeuvre de la LOLF avant de mettre en application la convention de 2004, ce qui revenait à en différer l'application à 2007.
La présence du ministère de la culture et de la communication au sein de CULTURESFRANCE est sous ce rapport essentielle car ses différentes directions et délégations disposent de moyens d'expertise efficace dans le domaine culturel. Mais, en revanche, son faible niveau de participation financière (moins de 20 % du budget primitif, subventions affectées uniquement à des opérations en dehors de tout soutien apporté à la structure) révèle clairement les limites de son engagement. Il est sûrement souhaitable de renforcer dans la structure nouvelle la contribution du ministère de la rue de Valois notamment s'agissant des actions menées par l'AFAA sur le territoire national. Va dans ce sens la décision prise par le ministère de la culture de transformer en délégation ayant rang de direction le service a vocation internationale dont il s'est doté de longue date, délégation qui consacre plus de 10 % de son budget (19 M€), soit 2 M€, au financement de l'AFAA.