2. ... mais à réformer en profondeur
C'est le constat réalisé par la mission d'audit, qui, dans son plan de financement, utilise deux hypothèses sur la défiscalisation :
- d'une part, la nécessité de ne pas augmenter l'enveloppe globale qui y est consacrée, soit 200 millions d'euros par an ;
- d'autre part, la possibilité de faire rapidement monter en puissance un produit de défiscalisation adapté au logement social, qui, à l'horizon 2010, représenterait 200 millions d'euros.
Votre rapporteur spécial a déjà indiqué qu'il était réservé sur le second point, tant la mise en place d'un produit de défiscalisation adapté au logement social, suffisamment attractif pour les investisseurs, et qui ne se traduirait pas par une perte pour le secteur, est complexe à mettre en oeuvre.
Deux pistes de réflexion principales peuvent être évoquées : d'une part, mesurer de manière plus fine l'impact de la défiscalisation, d'autre part, faire correspondre l'outil de la défiscalisation aux besoins des collectivités d'outre-mer.
a) Mesurer l'impact de la défiscalisation
Il est nécessaire de réfléchir à un dispositif d'aide fiscale adapté aux vrais besoins de logements de l'outre-mer, ce qui suppose, de facto , deux éléments : une bonne connaissance des besoins d'une part, une meilleure maîtrise de l'outil lui-même d'autre part.
Le premier élément est de disposer, pour chaque collectivité, d'une évaluation de la situation. Cette évaluation devrait permettre de prendre en compte les spécificités à la fois du parc existant, des populations, mais également des besoins. A titre d'exemple, les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ont fourni les éléments suivants à votre rapporteur spécial : « en Nouvelle-Calédonie, la réalisation simultanément de plusieurs gros projets métallurgiques, de programmes de logements de grande ampleur et d'un schéma hôtelier ambitieux (1.100 à 1.200 clés supplémentaires d'ici 6 ans) se traduira mécaniquement par une augmentation sans précédent des coûts à la construction, qui, notamment, pénaliseront les projets des professionnels et des particuliers qui ne peuvent bénéficier de la défiscalisation. Cette étude, transmise au service en charge de délivrer les agréments, devra être suffisamment détaillée pour pouvoir servir de référentiel pour l'examen des coûts des projets de défiscalisation ».
Le second élément est de s'assurer d'une bonne connaissance de l'outil de la défiscalisation . Deux modifications sont alors possibles afin d'améliorer la lisibilité du dispositif :
- la première est relative à l'absence de déclarations pour les opérations d'un montant inférieur à 4,6 millions d'euros. On pourrait envisager de modifier la règle de l'accord, en abaissant le seuil. En effet , le montant de 4,6 millions d'euros parait inadapté, car, de facto , la très grande majorité des opérations de logement sont d'un coût inférieur. De plus, les investisseurs ont de nombreuses possibilités de « découper » les programmes, c'est-à-dire de fractionner les constructions pour échapper à cette obligation . S'il parait à l'heure actuelle difficile de placer toutes les opérations à « l'agrément au premier euro » (ce qui serait pourtant la seule manière de mesurer avec précision le coût et les réalisations), abaisser le seuil de déclenchement de l'accord à un niveau très inférieur permettrait un meilleur contrôle et rendrait plus complexe le découpage des programmes ;
- la seconde modification concerne la très grande majorité des opérations, qui sont d'un montant inférieur à 4,6 millions d'euros. En pratique, ce montant, qui a été choisi afin d'éviter les procédures lourdes et complexes pour les projets de taille modeste, conduit à la situation paradoxale où la plus grande partie des investissements dans le secteur du logement est réalisée sans aucun contrôle . Il serait en conséquence logique de prévoir une obligation déclarative , et ce pour n'importe quel montant.
Votre rapporteur spécial est conscient des difficultés pratiques que pourrait poser cette déclaration, et notamment pour les services en charge de la collecte et du traitement. Cependant, il n'est pas interdit de penser qu'un montant de dépenses fiscales de 200 millions d'euros justifie un certain contrôle, sous peine de voir son efficacité mise en doute de manière systématique .
b) Faire correspondre l'outil aux besoins
Plusieurs hypothèses peuvent être envisagées afin de mieux orienter les dépenses fiscales vers le logement social .
Deux méthodes sont possibles :
- réserver la défiscalisation au logement social, ce qui suppose de la supprimer dans les autres secteurs ;
- rendre les taux proportionnellement plus intéressants, donc, améliorer la rentabilité de l'opération dans le logement social . Cela passe par un « pyramidage » des taux de défiscalisation, en réservant les plus élevés au logement social et les plus faibles au logement intermédiaire, ou de catégorie supérieur.
Il convient cependant d'être particulièrement prudent . La logique sous-jacente est de trouver le « juste niveau » entre la défiscalisation « soutien de l'activité économique », ce qui justifie qu'elle soit utilisée comme moyen d'accumulation patrimoniale, et la défiscalisation comme devant profiter de manière prioritaire au logement social et dont l'objectif doit être la constitution d'un parc de logements pour les familles les plus en difficulté .
A propos du niveau des taux de défiscalisation, votre rapporteur spécial note que le taux maximum pour le logement est fixé à 50 %, soit 20 points de moins que le taux pour la navigation de plaisance, égal à 70 %, et qui bénéficie de facto le plus de l'aide . Si l'on ne peut pas contester l'intérêt pour des économies insulaires de développer un secteur touristique attractif, cette différence de traitement, signe d'une volonté politique forte, peut sembler excessive au regard de l'objet social du logement.
On peut ainsi envisager de recentrer le dispositif d'aide sur le seul secteur du locatif , voire d'exclure du bénéfice de la défiscalisation l'acquisition d'un logement neuf à titre de résidence principale. Cette idée, que votre rapporteur spécial estime tout à fait pertinente, ne devrait cependant être mise en oeuvre de manière aussi « radicale » qu'après une étude sérieuse de son impact, étude qui déterminerait notamment la part de la défiscalisation qui est utilisée dans un objectif de constitution d'un patrimoine, afin de ne pas pénaliser le secteur du logement.
Si l'on s'en tient à la logique où une partie de la défiscalisation sera utilisée pour autre chose que le logement social, on pourrait également faire en sorte que les organismes spécialisés se concentrent essentiellement sur le logement social et que le logement intermédiaire soit principalement l'oeuvre de bailleurs privés.
Il devrait également être possible de définir précisément les logements susceptibles d'être éligibles à l'aide fiscale . Les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie suggèrent ainsi de définir, pour chaque catégorie de logement (aidés, très aidés, intermédiaires, libres,...) un encadrement différent du prix de revient au m² (tout frais compris), et, conjointement, de supprimer la référence au plafond unique de la base défiscalisable à hauteur de 1.800 euros comme prix de revient au m². Cette modification pourrait rendre comparativement plus incitatif l'investissement dans le secteur social.