II. LA MISE EN PLACE PROGRESSIVE D'UNE POLITIQUE ADAPTÉE AUX RÉALITÉS DE L'OUTRE-MER
Compte tenu du caractère très préoccupant de la situation et des contraintes spécifiques, le logement en outre-mer a été érigé par tous les gouvernements comme étant une priorité nationale .
Afin d'assurer des constructions en nombre suffisant, et de lutter contre la précarité, trois types de leviers ont été progressivement mis en place : les crédits budgétaires, via la ligne budgétaire unique (LBU), la défiscalisation, et l'appel à d'autres partenaires, dans un cadre adapté à l'outre-mer.
Le tableau suivant donne la répartition des aides en fonction de leur nature.
Types de dépenses consacrées au logement en 2005
(en millions d'euros)
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Type de ressource |
Montant |
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Aides personnelles au logement |
430,0 |
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FRAFU |
20,0 |
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Ligne budgétaire unique (LBU) |
184,0 |
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Dépenses fiscales |
216 |
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ANAH |
6,8 |
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TOTAL |
856,8 |
Source : rapport de la mission d'audit de modernisation sur le logement social en outre-mer, avril 2006
A. LA GESTION PAR LE MINISTÈRE DE L'OUTRE-MER DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES
1. La ligne budgétaire unique
Identifié depuis 1987 dans le cadre d'une ligne budgétaire unique (LBU) gérée par le ministère du logement, le budget de l'Etat consacré au logement outre-mer a été transféré en 1997 et 1998 au budget du ministère de l'outre-mer, dans le souci d'assurer une visibilité accrue et une meilleure adaptation territoriale de la politique du logement .
Depuis cette date, le ministère de l'outre-mer s'est efforcé d'adapter les dispositifs en vigueur aux besoins de l'outre-mer.
La réforme des instruments financiers, notamment la déconnexion des prêts et des subventions, la définition de « produits » destinés à répondre précisément aux problèmes à résoudre, la défiscalisation, la coopération active avec l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) pour adapter les interventions outre-mer de cette dernière, sont les exemples, qui ont été fournis à votre rapporteur spécial pour justifier le fait d'avoir confié cette politique au ministère de l'outre-mer.
Il convient de relever que confier la politique du logement en outre-mer au ministère de l'outre-mer relève d'un choix, qui est supposé permettre une plus grande efficacité . En effet, on peut penser que les services du ministère de l'outre-mer, qui ont une connaissance approfondie des départements et territoires, seront mieux à même d'apporter des réponses adaptées aux spécificités locales. Cependant, ce choix présente l'inconvénient de « séparer », de manière parfois artificielle, la question du logement en outre-mer de la question du logement en métropole , voire de priver l'outre-mer des ressources dégagées par ailleurs pour le logement en métropole, comme votre rapporteur spécial a eu l'occasion de le souligner lors de la discussion du projet de loi de règlement pour 2005 : « la loi de programmation pour la cohésion sociale prévoit un plan ambitieux en faveur du logement social, plan dont les effets ont d'ores et déjà commencé à se faire sentir en métropole . Pour une raison qui n'a pu être définie, une partie de ce plan ne s'applique pas en outre-mer, qui ne bénéficie donc pas d'une programmation de ses crédits de paiement sur plusieurs années. [...] On ne peut donc que s'interroger sur les raisons qui ont pu conduire à ne pas prendre en considération l'outre-mer dans le plan de cohésion sociale. Il pourrait sembler que le ministère du logement, qui ne gère plus les crédits relatifs à l'outre-mer, ait fait le choix de « réserver ses crédits » pour la métropole, dont il a la charge ».
Votre rapporteur spécial, qui a pour seul objectif de s'assurer de la meilleure utilisation des fonds publics, a jugé dans ce rapport sur le projet de loi de règlement qu'il était nécessaire et utile de poser le débat de la « plus value » de l'action du ministère de l'outre-mer dans la gestion de la politique du logement. Son déplacement sur place lui a permis de mesurer l'extrême complexité des problématiques locales, et ses entretiens avec l'administration centrale du ministère l'ont convaincu de la nécessité de traiter de manière spécifique la question du logement en outre-mer, sous réserve que des moyens adaptés et équitables soient mis à la disposition des politiques publiques locales .