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Transparence, équité, solidarité : les trois objectifs d'une réforme de la réversion

 

II. UNE LOGIQUE BROUILLÉE REPOSANT SUR DES MÉCANISMES COMPLEXES CONDUISANT À DES PRISES EN CHARGE INÉGALITAIRES

Le droit français de la réversion apparaît aujourd'hui quelque peu hybride, combinant une approche contributive et patrimoniale avec une logique d'allocation sociale reflétée notamment par l'existence d'une condition de ressources pour les ressortissants du régime général et des régimes alignés.

Cette diversité d'approches se retrouve dans les règles applicables dans les différents régimes qui diffèrent sensiblement de l'un à l'autre. Au sein même de chaque régime, les mécanismes mis en oeuvre peuvent être eux-mêmes affectés d'une certaine complexité, ce qui vient accroître le sentiment de confusion qui envahit celui qui tente de s'y retrouver dans le « maquis » des normes en vigueur.

De ce point de vue la refonte de 2003, inscrite dans la loi du 21 août portant réforme des retraites, qui ambitionnait de simplifier le droit de la réversion et d'en esquisser un début d'harmonisation, apparaît avec la distance comme inadaptée, car fondée sur des réflexions certes intéressantes mais qui n'ont pas été ensuite correctement étayées par des simulations solides et pertinentes. En 2007, le paysage de la réversion demeure, en conséquence, foncièrement inégalitaire et entaché d'une excessive complexité.

A. LA RÉVERSION ENTRE LOGIQUE PATRIMONIALE ET LOGIQUE D'ALLOCATION SOCIALE

L'ensemble des régimes de réversion, pour divers qu'ils soient, reposent sur un socle commun de principes élaboré dès avant la Seconde Guerre mondiale. Ce qui les différencie aujourd'hui apparaît d'abord dans les modalités de mise en oeuvre de ces principes, notamment la prise en compte ou non des ressources du conjoint survivant pour l'allocation de la pension de réversion. L'impression de grande diversité des règles d'un régime à l'autre se nourrit en outre de choix différents dans la définition des paramètres d'octroi de la réversion, par exemple, en ce qui concerne le degré d'ouverture des droits à réversion aux veufs, sujet sur lequel les régimes évoluent globalement dans la même direction mais à des rythmes très variables.

1. Un long processus de sédimentation historique aboutissant à une extrême diversité du droit de la réversion

? Dans un contexte de travail presque exclusivement masculin, la réversion vise à l'origine à garantir son niveau de vie à la femme dont le conjoint est décédé5(*). La pension de réversion s'analysait donc initialement comme un prolongement du devoir de protection dû à la femme par son mari, auquel incombait le statut de chef de famille en application de l'article 213 du code civil. Il s'agissait d'un droit dérivé, au sens exact du terme, de celui du défunt.

S'il est d'ailleurs une condition présente dès le début et sur laquelle il n'existe aucun point de divergence entre les différents régimes de protection sociale dans le domaine de la réversion, c'est l'obligation de mariage : le bénéfice d'un droit dérivé a toujours été et reste lié au mariage préalable du défunt et du conjoint survivant, à l'exclusion de toute autre forme de vie en commun (concubinage et, maintenant, Pacs).

Les fonctionnaires ont été les premiers, dès la première moitié du XIXe siècle6(*), à bénéficier d'un système de pensions de réversion, d'ailleurs au départ exclusivement réservé aux femmes. La pension de réversion était un avantage octroyé au fonctionnaire en raison de son appartenance au personnel de l'Etat, lequel se substituait, en quelque sorte, au fonctionnaire mort après services rendus et assurait ainsi la protection de la famille à une époque où les épouses, en pratique, ne travaillaient pas. La loi du 14 avril 1924 a pérennisé et renforcé les mécanismes institués au siècle précédent.

Dans le secteur privé, le décret-loi du 28 octobre 1935, pris pour l'application des lois sur les assurances sociales de 1928 et 1930 a, le premier, permis à l'assuré de demander que « le capital représentatif de sa pension serve à la constitution d'une rente réversible pour moitié sur la tête de son conjoint survivant, avec jouissance pour ce dernier au plus tôt à cinquante-cinq ans ». Cette réversibilité avait cependant pour corollaire une réduction des droits propres de l'assuré.

La mise en place du régime général, en 1945, s'est accompagnée concomitamment de la généralisation de la réversion.

D'emblée, la fonction publique et le secteur privé (hors régimes spéciaux) ont cependant tiré des conséquences différentes du principe de base selon lequel la pension de réversion était le prolongement de l'obligation d'entretien dû à l'épouse par son mari. Dans la fonction publique, il n'avait pas été institué de conditions de ressources, ce qui a conféré, de fait, à la réversion une dimension dépassant la simple sauvegarde du niveau de vie de la veuve en favorisant parallèlement une vision quasi patrimoniale de la pension de retraite, conçue ainsi comme la propriété du couple.

Pour le régime général en revanche, l'ordonnance du 19 octobre 1945 a clairement cantonné l'obligation de réversion à la protection de la femme au foyer « à charge ». Aux termes de ce texte fondateur, en effet, « a droit à une pension de réversion égale à la moitié de la pension principale ou rente dont bénéficiait ou eut bénéficié le défunt [le] conjoint à charge qui n'est pas lui-même bénéficiaire ou susceptible de bénéficier d'un avantage au titre d'une législation de sécurité sociale ».

En pratique, dans le régime général, seules les femmes restées au foyer étaient donc susceptibles de bénéficier de la pension de réversion. La fonction de protection du dispositif de la pension de réversion était rappelée en ces termes dans une réponse ministérielle de 1978 : « (...) le droit à pension de réversion reconnu à la veuve était fondé à l'origine sur le fait que celle-ci ne pouvait acquérir aucun droit à pension en raison de sa présence constante au foyer. Elle se trouvait de ce fait démunie de toute ressource au décès du mari (...) »7(*).

Corrélativement, dans l'ensemble des régimes et selon la logique prioritaire de soutien apporté à l'institution familiale, le bénéfice de la pension de réversion était subordonné au lien conjugal, comme on l'a vu plus haut, et, par voie de conséquence, à l'absence de dissolution du mariage par le divorce.

Cependant, là encore, les régimes de la fonction publique se sont d'emblée partiellement démarqués de ce principe, en prévoyant que, dans les cas de divorce prononcé aux torts exclusifs du mari, la femme divorcée soit, par exception au principe général, considérée comme ayant droit, percevant la totalité de la pension de réversion si le fonctionnaire décédé ne s'était pas remarié ou la partageant avec la veuve en cas de remariage.

? C'est précisément au travers de la question du divorce, à partir de 1975, dans le contexte de profonde évolution des moeurs touchant la société française au long des années 1970, que la justification de la pension de réversion a évolué, au point de subir un très net infléchissement.

La loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal s'analyse par bien des aspects comme la conséquence et l'extension au domaine des pensions de réversion de la réforme du divorce du 11 juillet 1975, instituant notamment le divorce par consentement mutuel. Elle a modifié l'article L. 351-2 du code de la sécurité sociale qui précise désormais que « (...) le conjoint divorcé non remarié est assimilé à un conjoint survivant pour l'application de l'article L. 351 du code de la sécurité sociale », c'est-à-dire des dispositions relatives à la réversion. Le même article a ajouté le principe du partage de la pension de réversion entre les conjoints et ex-conjoints (non remariés) du défunt « au prorata de la durée respective de chaque mariage », quelle que soit d'ailleurs la forme ou la cause du divorce8(*).

Cette disposition a été progressivement mise en oeuvre par les différents régimes.

Ce faisant, la loi a mis en oeuvre l'idée selon laquelle le droit à réversion est justifié par le fait que les deux époux contribuent en commun à la constitution de droits à la retraite. La pension de réversion a pu alors être considérée comme un acquêt du mariage.

Dans le même esprit, le régime général a accordé de fait l'ouverture de la prestation aux hommes avec la substitution, en 1971, d'une condition de ressources à la notion de conjoint à charge pour bénéficier de la réversion, le plafond annuel de ressources étant fixé, dès cette époque, à 2 080 fois le Smic horaire. La réversion a été étendue à peu près à la même époque, en 1973, aux veufs de femmes fonctionnaires, mais dans des conditions restant toutefois plus restrictives que pour les veuves9(*).

Enfin, toujours dans les années 1970, le dispositif appliqué par le régime général a été modifié afin de tenir compte du développement de l'activité féminine. Outre la mesure précitée de substitution d'une condition de ressources à la notion de conjoint à charge pour bénéficier de la réversion, on doit mentionner, à cet égard, l'instauration en deux étapes (1971 et 1975) d'une possibilité de cumul (sous plafond) entre droits propres et droit dérivé.

Le paysage d'ensemble de la réversion en 2007 révèle ainsi un droit à réversion présentant un aspect patrimonial, où le conjoint survivant, quel que soit son sexe et même s'il n'était plus lié maritalement avec le défunt, a mécaniquement droit à une partie de la retraite de celui-ci, dans la mesure où il est considéré comme ayant, en quelque sorte, collaboré à la constitution de son montant.

? Cette synthèse doit cependant être fortement nuancée pour deux motifs qui conduisent aujourd'hui certains à parler de logique « quasi » et non « strictement » patrimoniale :

- le premier concerne tous les régimes et se trouve dans les termes de la loi du 17 juillet 1978 précitée : la mise en oeuvre d'une logique strictement patrimoniale impliquerait que la pension de réversion soit calculée au prorata de la durée du mariage rapportée à la période d'accumulation de ses droits à retraite par le conjoint décédé ; or, le conjoint survivant touche l'intégralité de la pension de réversion s'il est seul ayant droit, même s'il n'a été marié que très peu de temps avec le défunt, et doit simplement partager cette pension avec les éventuels ex-conjoints non remariés au prorata des durées respectives de chacun des mariages ; seuls les régimes complémentaires Agirc et Arrco appliquent la logique patrimoniale dans toute sa pureté, lorsque l'ayant droit est un ex-conjoint divorcé et qu'il n'existe pas de conjoint survivant : en ce cas, le montant de l'allocation est affecté du rapport entre la durée du mariage dissous et la durée d'assurance du participant décédé ;

- le second motif de nuance tient à l'existence de conditions de ressources dans le régime général et les régimes alignés.

De ce point de vue, si le régime général a fait un pas important en direction d'une conception effectivement patrimoniale de la pension de réversion, avec le principe de partage entre le conjoint et les ex-conjoints survivants, l'ouverture des droits aux hommes et la possibilité pour une femme de cumuler pour partie droits propres et droit à réversion, il n'en présente pas moins une nature double, le droit à réversion apparaissant comme un mixte de droit contributif et d'allocation à caractère social.

Au total, on distingue deux blocs de régimes : d'un côté, les fonctions publiques, les régimes spéciaux de salariés et les régimes complémentaires de salariés pour lesquels la logique quasi patrimoniale est clairement dominante ; de l'autre, le régime général et les régimes alignés, combinant logique quasi patrimoniale et logique d'allocation sociale.

Un tableau comparatif des règles applicables à chaque régime
figure en annexe au présent rapport (Annexe 1).

* 5 Lire en particulier : « L'égalité entre hommes et femmes dans le domaine des retraites en France : les fondements de quelques dispositifs ». Document n° 16, séance du Conseil d'orientation des retraites (Cor) du 7 juin 2006.

* 6 Les différents régimes de retraite de fonctionnaires mis en place à partir du XVIIIe siècle ont été unifiés au sein d'un régime commun créé par la loi du 9 juin 1853.

* 7 J.O. Assemblée nationale, Débats, 11 février 1978, page 503.

* 8 Appliquée dans tous les régimes, cette règle fait cependant l'objet de mises en oeuvre différentes : dans certains régimes, le partage est opéré une fois pour toutes et n'est pas révisé en cas de décès de l'un des ayants droit (régimes complémentaires, fonctions publiques, clercs de notaire), dans d'autres au contraire, un nouveau partage est effectué (régime général et régimes alignés, mines, avocats).

* 9 Cf. ci-dessous : 2., page 22.